Глава I. Историческая часть.
Как всякая система – система управления земельными ресурсами является динамически развивающейся и эволюционирующей. Знание закономерностей ее развития позволяет определять подходы и прогнозировать ее становление и развитие в будущем. Любая система управления заимствует элементы и прошлого исторического опыта, что позволяет избежать лишних энергетических затрат на сочинение нового и ошибок при решении ключевых вопросов.
Управление земельными ресурсами Киевской Руси при Ярославе Мудром
Одно из главных занятий населения Киевской Руси оставалось сельское хозяйство. Земля была совместной собственностью общины и делилась между всеми семьями, входившими в общину.
Появлялись все новые феодальные владения. Первыми феодалами на Руси стали князья. Они присваивали себе пустующие земли, «сажали» на них пленных, превращая их в своих работников. Князья сооружали в личных владениях хоромы, хозяйственные постройки. Разбивали сады и огороды, строили конюшни, заводили места для рыбной ловли, охотничьи угодья. Для управления собственным хозяйством назначали специальных людей — управителей. Такие же владения появляются у ближайших родственников князя. Князья стали жаловать земельные владения и своим дружинникам, а также церкви. Появляются первые вотчины — наследственные земельные держания. Но верховным собственником, т. е. распорядителем, такого владения оставался князь. Он мог пожаловать вотчину за верную службу, мог и отобрать её за различные провинности и передать другому. Однако, в отличие от Западной Европы, феодальная собственность на землю формировалась на Руси крайне медленно.
Перестав делиться по родо-племенному признаку, все люди в Древнерусском государстве стали составлять единое общество. Тем не менее древнерусское общество подразделялось на определённые категории, или слои, в зависимости от того, чем занимались люди.
Правящую верхушку древнерусского общества составляли киевские князья, потомки Рюрика. Князь опирался на дружину. Дружина делилась на старшую — бояр, которые выполняли важнейшие поручения князя, и младшую. Старшие и младшие дружинники, а также люди, занимавшие выборные должности в местном управлении, богатые купцы и верхи духовенства составляли высший слой древнерусского общества.
Основной частью населения Древнерусского государства были свободные земледельцы, объединённые в общины, — люди, а также смерды — сельские жители, которые несли повинности в пользу князя. Но появилось и зависимое население: закупы — разорившиеся общинники, пошедшие в долговую кабалу за ссуду (купу), проценты с которой они отрабатывали на поле у человека, ссудившего их деньгами. Закуп продолжал вести своё собственное хозяйство, а вернув долг, становился свободным человеком. К зависимой части населения относились также рядовичи — люди, которые заключили договор (ряд), согласившись жить и работать у господина на определённых условиях.
Зависимое положение рядовича или закупа не передавалось по наследству и не распространялось на членов его семьи.
Наиболее бесправными были рабы, которых на Руси называли холопами. Они работали на земле князей и владельцев вотчин.
Князь значительно расширил и укрепил границы Руси, положил конец набегам печенегов, укрепил международный авторитет Руси. В процессе укрепления Древнерусского государства происходит складывание древнерусской народности.
В то же время на Руси очень медленно шло формирование феодальной земельной собственности, большинство населения составляли свободные люди.
Управление земельными ресурсами в период правления Петра I
Финансовая составляющая земельной политики Петра I.
Регулярная армия, увеличение численности городов, развитие мануфактурного производства, экспорт сельскохозяйственной продукции вели к росту товарности сельского хозяйства. Преобразования требовали постоянных денежных средств. Налоговое бремя постоянно усиливалось и достигло таких размеров, что почти сразу после смерти императора Сенат признал невозможность исполнения всех финансовых обязательств перед государством в полном объеме, т. е. «де факто» списал значительную часть имеющихся задолженностей перед казной.
Поскольку аграрный сектор оставался экономической основой формирования бюджета, мероприятия земельной политики были сориентированы в интересах повышения эффективности сбора налогов.
Вместо вотчин и поместий было введено новое понятие «недвижимая собственность», или «имение». В 1714 г. помещики получили право полного и неограниченного распоряжения землей, не будучи обязанными, как ранее, служить на государственных должностях и содержать поместную армию.
В целях укрепления феодального землевладения и охраны его от дробления с целью сохранения прибыльности имений был издан Указ «О единонаследии в недвижимых имуществах», по которому землевладения должны были переходить по наследству одному (как правило, старшему) из сыновей владельца. Это нововведение в жизни не прижилось. До 1917 г. дробления и слияния были «экономическим бичом», помещичьих хозяйств не позволявшим перейти к капиталистическому ведению производства, и обусловившие обеднение значительной части дворянства.
При Петре I была изменена система взимания земельного налога. С введением подушной подати взамен налога с земель значительно упростилась система взимания налогов, так как отпала необходимость в количественном и качественном учете земель, сократились затраты на сбор налогов, к платежам было привлечено все трудоспособное население, что послужило увеличению доходов государства.
Другим преобразованием земельных отношений, проведенным Петром I, была секуляризация (изъятие в пользу государства) части монастырских, церковных и синодских земель, издан ряд указов, ограничивающих рост церковного и монастырского землевладения.
Следствием реформ Петра, коснувшихся как прямо, так и косвенно землевладельческого населения России, было, прежде всего, объединение класса землевладельцев. Теперь он распадается только на две больших группы — крестьян, крепостных своим владельцам, и крестьян, крепостных государству. Те и другие записаны в общие ревизские сказки и все платят подушную подать. До Петра I, когда подать была поземельной и размер её определялся размером пашни, крестьяне старались уменьшать запашку, чтобы меньше платить. Когда в XVII в. подать стали брать со двора, крестьяне расширили дворы, скучиваясь на одном, чтобы достичь таким путём уменьшения казённой подати. Перенос подати со двора на самого работника дал возможность крестьянам пахать больше земли и освободил их от необходимости сокращать собственную предприимчивость, прячась от подати во дворе. До Петра I и до введения подушной подати при нём у крестьян считалось недосягаемым благом иметь возможность разрабатывать надел в шесть десятин. К концу XVIII в. обычным явлением в русском крестьянстве являются наделы в десять десятин. В этом обстоятельстве можно видеть положительное значение земледельческих и податных реформ Петра.
В ХV—ХVI вв. была наиболее распространена оброчная форма ведения хозяйства. Оброк выплачивался крестьянами помещику в натуральном (продуктами, услугами) или денежном виде за пользование земельным наделом.
Логичным в данном случае выглядит замена оброка барщиной, поскольку конечным ответственным за внесение подушной подати был помещик, то такая система позволяла ему максимально защитить свое хозяйство от рисков, связанных со сбором подати с крестьян. В ХVIII в.на смену оброчной форме ведения хозяйства приходит барщина, представляющая собой отработку крестьянами на земле помещика 3—6 дней в неделю. Фактически, крестьяне «зарабатывали» под командованием помещика и в его хозяйстве гарантированный минимум налоговых платежей в казну. Помещик стал налоговым агентом в современной терминологии. Но и сейчас налоговый агент – это, как правило, работодатель. Упадок личного хозяйства крепостных крестьян, вызванный ростом барщины, формировал отношения должника и кредитора. В этой части на барщине крестьянин формировал ту часть прибавочного продукта, которую потом получал в долг от помещика, т. е. некой минимальной (т. к. не хочется одалживаться больше необходимого минимума) «зарплаты» (учитывая фактическую неоплатность долга, вызванную упадком собственного хозяйства). Т. е. создалась самоподдерживающаяся система, при которой, практически, весь прибавочный продукт изымался в пользу государства и помещика. (Именно поэтому в среде крепостных помещичьих крестьян зажиточность – редкое исключение, т. к. система не предполагает возможности формирования в крестьянском хозяйстве продукта сверх прожиточного минимума). Недаром через 100 лет А. С. Пушкин напишет в «Евгении Онегине»: "… ярем он барщины старинный оброком легким заменил, и раб судьбу благословил".
Ужесточение фискальной политики при Петре I привело к усилению позиций общины, как административной единицы. Крестьяне в общине ещё с XVI в. были связаны круговой порукой (они должны были выплачивать сумму налогов за тех односельчан, которые по каким-то причинам не платили подати). Ужесточение контроля за поступлением налогов со стороны государства, способствовало возрастанию власти общины на местах. В царствование Петра продолжилось распространение возникшей в XVII веке передельной общины. Этот процесс был связан с увеличением плотности крестьянского населения. Распространенный взгляд о влиянии на формирование передельной общины введения подушной подати по видимому не вполне обоснован.
Петр I оставил неизменной прежнюю систему распределения налогов по «животам», когда наиболее состоятельные горожане вынуждены были платить за десятки и сотни своих неимущих сограждан. Этим самым закреплялись средневековые социальные структуры и институты, что, в свою очередь, резко тормозило процесс вызревания и развития капиталистических отношений в городах.
Реформа территориального управления в условиях расширения границ государства.
Присоединение новых территорий и необходимость упорядочения управления старыми землями требовали новых подходов к администрированию.
Петр отказался от прежних обязательств, данных союзникам, ограничиться старыми русскими территориями, отторгнутыми шведами после «смуты» начала XVII в., — Ингрией и Карелией. Занятые силой русского оружия Эстляндия и Лифляндия уже в 1710г. были включены в состав России. Резко усилившиеся армия и флот стали гарантией этих завоеваний.
Осуществлялось освоение огромных территорий Поволжья, Сибири, Черноземного центра и Украины. Эти районы стали житницами страны. С их помощью Россия полностью удовлетворяла свои потребности в хлебе и другой сельскохозяйственной продукции.
Значительное увеличение территории страны имело свои положительные и отрицательные стороны. Открытое Петром I «окно в Европу» открылось еще шире. В состав России вошли белорусские, украинские и литовские земли, которые в течении веков пребывали в лоне восточноевропейской цивилизации. Миллионы их жителей принесли России свои особенности экономики, культуры, быта. Мощную экономическую силу представляли украинские и белорусские магнаты и шляхта, городские торгово-промышленные слои.
В с начала XVIII в. в состав России начали входить новые территории на западном побережье Каспийского моря, Северном Кавказе (Кубанский край, Кабарда), в Закавказье (Восточная Грузия); к России присоединилась часть Казахстана. Эти территории были весьма различны в своем экономическом, культурном и политическом развитии.
Реформе было подвергнуто и все региональное управление. Указ 18 декабря 1708 года извещал о намерении создать 8 губерний. До осуществления губернской реформы страна делилась на 250 уездов, непосредственно подчинявшихся центральным учреждениям в Москве – приказам. Теперь между уездной администрацией и приказами должна была появиться промежуточная инстанция – губернские власти. Во главе губернской администрации стояли губернаторы, пользовавшиеся на управляемой территории всей полнотой судебной, административной и военной власти. Губернаторами Пётр назначал близких себе людей. Во главе Петербургской губернии был поставлен Меншиков, Воронежской – адмирал Фёдор Матвеевич Апраксин, Казанской – его брат Пётр Матвеевич, Московской – боярин Тихон Никитич Стрешнёв. Губернские учреждения должны были начать работать с 1710 года. Вся страна была разделена на 8 губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Смоленскую, Архангельскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. Позднее были образованы еще три новые губернии: Нижегородская, Астраханская и Рижская, а Смоленская была расформирована. У губернатора был свой штат помощников. В 1713 г. была сделана попытка создать при губернаторе «консилиум» (совет) из местных дворян.
Губернские учреждения должны были укрепить местную администрацию. Огромные права губернатора позволяли ему оперативно подавлять вспышки недовольства в самом зародыше. Учреждение губерний давало правительству ещё одно преимущество – появилась возможность более эффективно взимать налоги, набирать рекрутов и мобилизовывать людей на строительные работы. Эффективность обеспечивалась наличием в распоряжении губернаторов воинских команд, используемых и для выколачивания недоимок, и для привлечения на службу в армию и во флот крестьян и горожан.
В 1719 г. областная реформа получила дальнейшее свое развитие: основной административной единицей на местах стала провинция. Всего было образовано 50 провинций. Во главе каждой из провинций стоял воевода, оказавшийся в зависимости от губернатора. Воевода руководил канцеляриями рекрутского сбора, розыскных, провиантских дел, таможней и другими учреждениями. Каждая провинция в свою очередь разделялась на дистрикты. Во главе каждого дистрикта находился комиссар из состава местного дворянства. Одной из мер укрепления государственной власти на местах была система расквартирования войск. Полковой дистрикт имел большое значение как военно-полицейская административная единица.
В результате реформ государственного аппарата и власти на местах в России было создано государство, которое в исторической литературе было удачно названо «регулярным государством». Это было абсолютистское бюрократическое государство, пронизанное слежкой и шпионажем. Естественно, что в таком государстве демократические традиции, никогда не умиравшие в России, оказались в очень неблагоприятных обстоятельствах. Они продолжали жить в повседневном быте крестьянской общины, казацкой вольнице. Таким образом, рост территории и населения России и помогал развитию экономики, и одновременно тормозил его.
Реформы территориального управления, проведенные Петром I были одними из самых глубоких и противоречивых. В их оценке нет однозначности. Так, например, В. О. Ключеский считал, что реформы эти были, в целом, неудачными. Вместе с тем, если присмотреться внимательнее – можно увидеть, что в реформе территориального управления Петр I как реформатор гораздо «оригинальнее», чем в вопросах регулирования крепостного права, где он последовательно проводит политику уже, определенную, имеющую корни еще во введении «заповедных лет» (временная отмена Юрьева Дня) в конце XVI в. Вместе с тем, интуитивно Петр I нашел те основные принципы, которые лежат в основе территориального устройства страны и сейчас: трехступенчатая система: «район (крупный город)» – «область (губерния)» — «столица» с периодическим охватом комплексов «областей» более широкими образованиями (при Петре I- «губерния – провинция», при СССР – «область, АО, АР, край – ССР, сейчас „субъект федерации – ФО“, а в середине XVIII в. – начале XX в. – „очень крупные губернии, имеющие деление на крупные уезды и более компактные волости“). За время царствования Петра I эта новая система просто не могла окончательно сформироваться.
Реформа, отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, явилась в то же время следствием развития бюрократической тенденции. Именно с помощью усиления бюрократического элемента в управлении Петр намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках нескольких губернаторов — представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников. Прежняя система „приказ — уезд“ была удвоена: „приказ (или канцелярия) — губерния — провинция — уезд“. Подобная схема была заложена также и в идее организации Сената [2, c. 405].
И еще одно мероприятие, связанное с использованием в общегражданских делах военных, было осуществлено Петром I. В ходе проведения подушной переписи был установлен новый порядок содержания и размещения войск. Полки были расселены на землях тех крестьян, с „подушного числа“ которых взималась подать на нужды этого полка. Изданные в 1724 г. законы о поселении полков должны были регулировать взаимоотношения населения с войсками. Однако они привели к тому, что власть командира полка стала более полной, чем власть местной гражданской администрации. Военное командование не только следило за сбором подушной подати в районе размещения полка, но и исполняло функции „земской полиции“: пресекало побеги крестьян, подавляло сопротивление, а также осуществляло, согласно введенной тогда же системе паспортов, общий политический надзор за перемещением населения.
Существенной была реформа и в отношении жителей городов. Петр Iрешил унифицировать социальную структуру города, введя в него западноевропейские институты: магистраты, цеха и гильдии. Эти институты, имевшие глубокие корни в истории развития западноевропейского средневекового города, были привнесены в русскую действительность насильно, административным путем. Посадское население было поделено на две гильдии: первую гильдию составили „первостатейные“, куда вошли верхи посада, богатые купцы, ремесленники, горожане интеллигентных профессий, а во вторую гильдию включили мелких лавочников и ремесленников, которые, кроме того, были объединены в цеха по профессиональному признаку. Все остальные горожане, не вошедшие в гильдии, подлежали проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места жительства.
Столь же формальной стала и система управления городами, во главе которой Петр поставил Главный магистрат, руководивший подчиненными ему магистратами других городов. Но эти магистраты, основными правами которых были лишь судопроизводство, сбор налогов и наблюдение за порядком в городе, ни по существу, ни по ряду формальных признаков не имели ничего общего с магистратами западноевропейских городов — действенными органами самоуправления. В результате городской реформы был создан бюрократический механизм управления, а представители посада, входившие в состав магистратов, рассматривались как чиновники централизованной системы управления городами, и их должности были даже включены в Табель о рангах
Развитие земельного кадастра, межевания учета и картографирования земель.
Издревле в Московской Руси основой налоговой системы была оценка ценности (т. е. потенциальной доходности) земель, принадлежащих (используемых) различными владельцами. В этом выражался общий средневековый принцип – „нет земли без господина“.
В 1680 г. был издан Писцовый наказ, предписывающий проведение валового межевания. Правительство уже в апреле 1684 г. (т. е. „формально“ уже при Петре I) издало новый Писцовый наказ по проведению всеобщего валового межевания всех земель государства. В основание вновь изданного указа была положена проверка прав каждого владельца земли.
Развитие (а вернее упадок) кадастрового учета было обусловлено финансовой политикой Петра I, которой он уничтожил поместную систему, сравнял прежние поместья с вотчинами и ввел подушную подать. Проведенное им переустройство поместной системы и изменение порядка взимания налогов привели к снижению значимости кадастровых описаний и межеваний в целом. Был ликвидирован Поместный приказ, а созданной на его базе Вотчинной коллегии вменялся из большого перечня ранее ведущихся межевых дел только разбор и укрепление прав на недвижимое имущество (на землю) и производство межеваний по указаниям Сената, присутственных мест, по просьбам частных лиц и др.
По указу 1714 г. деление на вотчины и поместья было прекращено в связи с реорганизацией российской армии из поместной в регулярную (содержащуюся за счет правительства). В результате качественный учет земель и их оценка утратили свое значение. Вместе с тем значительно повысилась точность полевых измерений, впервые основанная на геометрии и применении геодезических инструментов. Однако замыслы Петра I о производстве сплошного межевания выполнить не удалось. (Первое генеральное межевание было начато в 1754 г. и было основано на писцовом наказе 1684 г. и помимо учета земель имела целью лишение прав владения и изъятия не соответствующих документам земель). Такой формальный подход привел к возбуждению споров соседствующих владельцев даже в случаях отсутствия взаимных претензий до начала межевания. По свидетельствам очевидцев, нередко возникали бурные споры на межах, драки и даже убийства. Это вызывало отрицательное отношение землевладельцев к самой идее генерального межевания и предопределило его неудачный исход.
Отмена налога с земель привела к прекращению кадастровых описаний земель с целью налогообложения. С одной стороны, это позволило сократить расходы государства на кадастровые работы, с другой – привело к путанице в земельных отношениях и возникновению земельных споров.
В 1715 г. начались картографические работы по созданию общей (генеральной) карты России и партикулярных карт на отдельные губернии страны. Эти работы продолжались до середины 40-х годов и стали геодезической и межевой школой для первых русских геодезистов, создали базу для проведения обширных лесоустроительных и картографических работ в середине XVIII в., для составления планов Москвы и Петербурга в 1731—1739 гг. В результате этих работ был создан первый в истории государства печатный атлас земель России, состоящий из 20 карт.