МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Федеральный закон № 68-ФЗ) определены общие организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций, предусматривающие среди прочего полномочия органов местного самоуправления, реализация которых осуществляется в том числе посредством правового регулирования.
Чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации действует единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»), состоящая из органов управления и сил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Органы управления и силы указанной единой государственной системы действуют в режимах функционирования, под которыми понимаются определяемые в зависимости от обстановки, прогнозирования угрозы чрезвычайной ситуации и возникновения чрезвычайной ситуации порядок организации деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.
В рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в субъектах Российской Федерации выделяются территориальные подсистемы.
В соответствии с постановлением администрации Иркутской области от 25 августа 2008 года № 243-па «О территориальной подсистеме Иркутской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» территориальная подсистема объединяет органы управления, силы и средства Правительства Иркутской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Таким образом, на уровне муниципальных образований создаются органы управления и силы, действующие в указанных режимах функционирования.
Однако следует отметить, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) закрепляет организацию и осуществление мероприятий по защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в качестве вопросов местного значения городского поселения, городского округа и муниципального района (пункт 23 части 1 статьи 14, пункт 21 части 1 статьи 15, пункт 28 части 1 статьи 16). Решение соответствующего вопроса местного значения не относится к полномочиям органов местного самоуправления сельских поселений, данный вопрос не может быть закреплен за сельскими поселениями в силу прямого запрета, установленного частью 3 статьи 14 указанного Федерального закона.
Подпунктом «и» пункта 2 статьи 11 Федерального закона № 68-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
С учетом обозначенных положений законодательства режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации может вводиться только органами местного самоуправления городских поселений, городских округов или муниципальных районов.
Аналогичная позиция была высказана МЧС России и размещена в качестве разъяснений на официальном сайте Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (https://www.komitet4.km.duma.gov.ru/upload/site28/259593-7_MChS_na_ sayt_Komiteta(2).pdf).
В соответствии с пунктами 8 и 10 статьи 41 Федерального закона
№ 68-ФЗ режимы повышенной готовности или чрезвычайной ситуации вводятся решениями главы местной администрации.
С учетом статей 43, 47 Федерального закона № 131-ФЗ данное решение подлежит оформлению в качестве нормативного правового акта местной администрации, подлежащего официальному опубликованию.
Правовой акт о введении режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации должен в обязательном порядке включать в себя следующую информацию:
а) обстоятельства, послужившие основанием для введения режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации;
б) границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, или границы зоны чрезвычайной ситуации;
в) силы и средства, привлекаемые к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации;
г) перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации;
д) должностные лица, ответственные за осуществление мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации, или руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации.
Обстоятельства, послужившие основанием для введения соответствующего режима, следует определять с учетом фактических обстоятельств, соответствующих понятию чрезвычайной ситуации с учетом классификации, закрепленной в постановлении Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 года № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, или границы зоны чрезвычайной ситуации определяются с учетом статьи 5 Федерального закона № 68-ФЗ.
Силы и средства, привлекаемые к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации, определяются исходя из установленного в соответствующем муниципальном образовании перечня сил и средств муниципального звена территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации определяется в соответствии с действующим законодательством в рамках установленных полномочий органов местного самоуправления и не могут выходить за пределы этих полномочий. В рамках указанных мер в соответствии с пунктом 10 статьи 41 Федерального закона № 68-ФЗ могут приниматься следующие дополнительные меры по защите населения от чрезвычайной ситуации:
а) ограничение доступа людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации;
б) определение порядка разбронирования резервов материальных ресурсов, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации;
в) определение порядка использования транспортных средств, средств связи и оповещения, а также иного имущества органов местного самоуправления;
г) приостановление деятельности организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории;
д) осуществление мер, обусловленных развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающих прав и свобод человека и гражданина и направленных на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.
Итак, важным является то, что при принятии решения о введении режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации муниципальными правовыми актами не могут ограничиваться права и свободы человека и гражданина.
Это обусловлено положениями статьи 55 Конституции Российской Федерации, согласно части 3 которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Нередкой ошибкой в правотворческой деятельности органов местного самоуправления при введении режимов повышенной готовности и чрезвычайной ситуации является игнорирование указанных конституционных положений, фактическое отождествление понятий «чрезвычайная ситуация» и «чрезвычайное положение».
Однако данные понятия не являются схожими и имеют разную правовую природу. Чрезвычайное положение означает вводимый на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
Режим чрезвычайного положения вводится указом Президента Российской Федерации, который в течение 72 часов подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Только в рамках чрезвычайного положения могут ограничиваться права и свободы человека и гражданина.