Дата проведения – 21.05.2020г. Время – 2 часа.
26.06.2020г. Время – 4 часа.
План лекции
1. Понятие и виды форм управленческой деятельности.
2. Правовая природа актов управления.
3. Методы управленческой деятельности.
4. Административное принуждение: сущность и основные виды.
4. Административно – правовые режимы.
5. Административно – процессуальная деятельность органов исполнительной власти.
Управленческая деятельность осуществляется в различных формахю, при этом исполльзуются разнообразные методы. При изучении рассматриваемой темы следует уяснить сущность форм методов управленческой деятельности, особенности использования административно-правовых режимов. Особое внимание следует уделить сущности административно-процессуальной деятеьности органов исполнительной власти.
1. Форма управления – внешнее выражение конкретных управленческих действий, совершаемых органом исполнительной власти.
По юридическим свойствам различают правовые и неправовые формы управленческой деятельности. Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полной правовой базы. Среди правовых выделяют принятие административных актов (решений), заключение договоров, юридическое признание актов, совершение иных юридически значимых действий.
Юридическое (официальное) признание фактов в административном порядке осуществляется достаточно часто. Это, например, экзамены, составление актов проверки и т.п.
К иным юридически значимым действиям органов исполнительной власти можно отнести выдачу справок, паспортов, составление протоколов об административных правонарушениях т.п. Не будучи административными актами, они непосредственно влияют на права и обязанности других участников управленческой деятельности.
Неправовые формы подразделяются на организационные действия и материально-технические операции. Главная их особенность в том, что часто такая деятельность правом регламентируется лишь в общем и непосредственно юридических последствий не влечет. К таким действиям можно отнести проведение совещаний, обсуждений, проверок, разработку программ, методических рекомендаций и др.
Выполнение материально-технических операций связано с делопроизводством(регистрация, оформление, рассылка документов), обработкой информации и т.д.
По способу принятия формы управленческой деятельности подразделяются на коллегиальные и единоличные, по способу выражения - на словесные (письменные и устные) и совершаемые в виде конклюдентных действий.
2. Правовые акты органов исполнительной власти – это основанные на законе властные предписания (решения), издаваемые в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и порождающие юридические последствия.
Признаки административных актов управления:
- государственно - властный характер;
- подзаконность;
- издаются в одностороннем порядке;
- влекут юридические последствия;
- принимаются в определенном порядке.
Правовые акты подразделяются:
- по правовым свойствам - на нормативные и индивидуальные, смешанные;
- по способу воздействия на субъектов права на запрещающие, обязывающие, уполномачивающие, рекомендательные, поощряющие;
- по юридической силе - на акты Правительства РФ, акты центральных органов исполнительной власти специальной компетенции, акты органов исполнительной власти субъектов РФ, акты исполнительных органов местного самоуправления.
Акты органов исполнительной власти, не соответствующие требованиям законности признаются ничтожными либо оспоримыми.
Отличие актов управления от иных правовых актов:
- от законов;
- от актов судебных органов;
- от актов общественных объединений.
Порядок опубликования и вступления в силу правовых актов органов исполнительной власти регулируется указом Президента РФ от 23 мая 1996г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
Самостоятельное значение в деятельности органов исполнительной власти занимает административный договор – соглашение, заключаемое органомисполнительной власти с иными субъектами об осуществлении деятельности, имеющей значение для государства по вопросам, входящим во властную компетенцию органа исполнительной власти. Особенности административных договоров:
- являются разновидность публично - правовых соглашений;
- участниками договоров могут быть как субъекты, обладающие властными полномочиями, так и субъекты такими полномочиями, не обладающие, например, граждане, предприятия, учреждения;
- административные договоры в качестве обязательных условий их заключения могут содержать удовлетворение общественных (публичных) либо государственных интересов, определение административного режима реализации определенных задач и функций;
- возможность разрешения возникающих споров как в административном, так и в судебном порядке;
- отсутствие возможности требовать принудительного исполнения условий договора.
Порядок заключения административных договоров регулируется актами органов исполнительной власти. Например, приказом Министерства образования и науки РФ от 24 декабря 2010г. № 2094 определен порядок заключения соглашений между названным министерством и субъектами РФ по вопросам предоставления субсидий из федерального бюджета для приобретения школьных автобусов.
2. Методы управления – это приемы, способы, применяемые органами исполнительной власти в целях оказания воздействия на иных участников управленческой деятельности.
Среди методов административно- правового воздействия по содержанию можно выделить:
- нормативно-правовое воздействие;
- оперативно-распорядительную деятельность (учет, контроль, поощрение, структуризация, распределение);
- легализацию (регистрация, нострификация;
- правонаделение (прием на службу, выдача разрешений, лицензирование);
- юрисдикционную деятельность (разрешение споров, принуждение).
В административной практике одновременно используются разные способы. Их выбор зависит от конкретных обстоятельств объективного (например, возникновение чрезвычайной ситуации природного характера) и субъективного характера (например, субъективных качеств руководителя).
По способу воздействия методы управления можно подразделить на методы косвенного и прямого воздействия.
Методы косвенного воздействия применяются главным образом в сфере экономики, им присущи такие признаки:
- руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через интересы, потребности исполнителей;
- акты органов власти предоставляют право на совершение определенных действий;
- наличие возможности выбора одного из нескольких вариантов поведения;
- наличие развитого механизма решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов.
Среди методов косвенного воздействия выделяют методы экономические (налоги, тарифы, кредитование) и организационные (нормативное регулирование, координация, легализация, регистрация, убеждение).
Методы прямого воздействия применяются во всех областях и сферах государственного управлениях. Для них характерно:
- прямое воздействие на волю, сознание субъекта;
- директивность, властный характер;
- однозначность команд, которые, как правило, не оставляют исполнителям возможности выбора вариантов поведения;
- широкое использование актов исполнительной власти;
- наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и применяющего принудительные меры за их нарушение.
К методам прямого воздействия относятся: оперативное распорядительство, установление плановых и иных заданий, распределение, административный надзор, принуждение.
Административный надзор, являясь разновидностью государственного контроля, обладает рядом специфических признаков:
- осуществляется специальными органами государства (федеральными службами);
- осуществляется в условиях внеслужебного подчинения;
- характерно широкое использование мер принудительного воздействия.
Надзор осуществляется как в отношении юридических, так и физических лиц. Правовую основу надзора в отношении юридических лиц составляет Федеральный закон от 26 дек. 2008г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Среди видов надзора, осуществляемого в отношении отдельных граждан, можно выделить административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, за владельцами оружия, лицами, осужденными к мерам наказания, не связанным с лишением свободы и др. собое внимание необходимо уделить рассмотрению вопроса об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, правовые основы которого предусмотрены федеральным законом от 6 апр. 2011г. «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
4. Административное принуждение – применение органами исполнительной власти мер принудительного воздействия к субъектам, совершившим противоправные действия. Признаки принуждения:
- это правоприменительная деятельность, которая призвана обеспечить защиту правопорядка;
- реализуется в рамках охранительных правоотношений;
- применяется в связи с антиобщественными деяниями (как правило, административными проступками), нарушающими нормы многих отраслей права, охраняемые административно-принудительными средствами;
- осуществляется в рамках внеслужебного подчинения, при отсутствии организационного, линейного подчинения между сторонами этого охранительного отношения;
- наличие множественности субъектов, осуществляющих применение админитстративно - принудительных мер;
- применяется как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам;
- в отдельных случаях может применяться и при отсутствии конкретных противоправных деяний.
По целевому назначению меры административного принуждения подразделяются на четыре группы: предупредительные, пресекательные, наказания и обеспечительные.
Меры административно - предупредительные применяются с целью предупреждения возможного противоправного деяния либо для предотвращения вредных последствий, которые могут наступить в результате объективных обстоятельств, например, стихийных сил природы. К их числу относятся: проверка документов, досмотр авиапассажиров и их багажа, медицинское освидетельствование, изъятие огнестрельного оружия у лиц, состоящих на учете в органах здравоохранения по поводу алкоголизма, наркомании либо психического заболевания,
Основания и порядок применения данных мер регулируется правовыми актами федерального, регионального и местного уровня.
Меры административного пресечения применяются с целью пресечения конкретного противоправного деяния. Таковыми являются принудительное лечение, требование прекратить противоправное поведение, запрещение эксплуатации транспортных средств, приостановление деятельности общественных объединений, приостановление действия лицензии, применение специальных средств, применение оружия.
Меры пресечения во многих случаях применяются непосредственно на основании факта нарушения без составления процессуального документа.
Административные наказания применяются с целью предупреждения новых правонарушений и наказания правонарушителя. Перечень административных наказаний определен КоАП РФ (гл.3): предупреждение, административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, дисквалификация, административное приостановление деятельности, обязательные работы и официальный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных мероприятий.
Меры административно - обеспечительные применяются с целью обеспечения своевременного и объективного рассмотрения дела об административном правонарушении и полного исполнения назначенного по делу наказания. Правовую основу данной группы мер составляет КоАП РФ (гл.27). К их числу относятся доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и транспортных средств, осмотр территорий и помещений, освидетельствование на состояние опьянения водителей транспортных средств, изъятие вещей и документов, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод, временное приостановление деятельности.
Кодексом административного судопроизводства РФ предусмотрены такие меры процессуального принуждения, как предупреждение и удаление из зала судебного заседания, привод, обязательство о явке и др.
5. В сфере управленческой деятельности органов исполнительной власти широкое применение находят специальные административно-правовые режимы.
Административно-правовой режим – официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия, направленный на обеспечение их устойчивого функционирования.
К признакам специальных административно-правовых режимов относятся:
- сфера применения, связанная с деятельностью органов исполнительной власти в связи с выполнением ими обязанностей по обеспечению безопасности, защиты прав и интересов граждан;
- наличие режимных правил, состоящих из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих правосубъектность физических и юридических лиц;
- административно-правовой метод воздействия, применяемый при регулировании правоотношений, возникающих между населением и органами исполнительной власти;
- меры дисциплинарного и административного принуждения, применяемые в случаях нарушения режимных правил.
Административно-правовые режимы могут быть ординарными (паспортный, закрытого административно - территориального образования, пограничный) и экстраординарные (чрезвычайного положения, военного положения, режим контртеррористической операции). По сроку действия режимы подразделяются на постоянные (режим секретности, режим пограничной зоны) и временные (режим чрезвычайной ситуации и др.).
Режим чрезвычайного положения представляет собой особый порядок деятельности органов государства и местного самоуправления, который предусматривает возможность ограничения прав граждан и юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Правовую основу данного режима составляет Федеральный закон от 30 мая 2001г. «О чрезвычайном положении», который определяет основания введения указанного режима и порядок его реализации. Режим чрезвычайного положения может быть введен указом президента Российской Федерации при наличии обстоятельств как объективного, так и объективного характера. Указанный режим может быть введен на всей территории России на срок до 30 дней, а на территории отдельных регионов – на срок до 60 дней.
С данным правовым режимом тесно связан режим чрезвычайной ситуации, правовую основу которого составляет федеральный закое от 21 дек. 1994г. «О защите населения и территорий от лот чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Данный правовой режим широко используется в современный период в условиях борьбы с распространением короновируса.
Паспортный режим – совокупность общественных отношений, возникающих в связи с выдачей гражданам паспортов и регистрацией их по месту пребывания и месту жительства.
Задачи паспортного режима – обеспечить граждан основным документом, который позволяет им реализовы вать основные конституционные права; обеспечивать персональный и статистический учет граждан; способствовать борьбе с преступностью.
Правовой основой паспортного режима являются федеральные законы: «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993г., «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 авг.1996г., а также Положение о паспорте гражданина Российской федерации, утв. постановлением правительства РФ от 8 июля 1997г., и Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995г. и др.
Основными элементами паспортного режима являются порядок выдачи, обмена и изъятия паспортов как общегражданских, так и заграничных, а также порядок регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства.
Лицензионные режимы – совокупность правовых норм, определяющих особый порядок осуществления отдельных видов деятельности. Целью названных режимов является обеспечение безопасности при осуществлении предпринимательской деятельности.
Правовую основу всех лицензионных режимов составляет федеральный закон от 4 мая 2011г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», который определяет перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, систему органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять лицензирование, лицензионные требования, порядок выдачи лицензий, порядок осуществления контроля за деятельностью лицензиатов.
Правой режим оружия является одним из видов разрешительных режимов, которые определяют порядок приобретения, хранения, использования отдельных предметов и веществ, представляющих повышенную опасность для интересов общества, личности и государства. К таким объектам относятся оружие, взрывчатые вещества, наркотические средства и психотропные вещества, сильнодействующие ядовитые вещества и др.
В отличие от лицензионных режимов, основным критерием которых является соблюдение общеобязательных требований, для разрешительных режимов характерен учет субъективных качеств, которые присущи лицам, допущенным к владению, использованию опасных предметов и веществ.
Правовой режим оружия регулируется Федеральным законом от 13 дек. 1996г. «Об оружии». Особое внимание следует обратить на режим оборота гражданского оружия, которое могут приобретать граждане России.
Режим государственной тайны определяет порядок получения, использования, хранения информации, отнесенной к государственной тайне. Названная информация может быть получена в различных сферах общественной жизни, бесконтрольное ее распространение может причинить вред безопасности Российской Федерации.
Правовую основу составляет Федеральный закон от 21 июля 1993г. «О государственной тайне». Режим государственной тайны предполагает процедуру допуска к подобной информации, которая включает проведение специальной проверки, ограничение ряда конституционных прав граждан, особый порядок работы с информацией, отнесенной к государственной тайне, систему гарантий, установленных для лиц, допущенных к государственной тайне.
6. Наряду с нормами материального права в управленческой деятельности органов исполнительной власти используются нормы процессуального административного права, которые по существу являются формой внешнего выражения материальных норм. В практической деятельности это направление именуется административным процессом.
Административный процесс – урегулированный нормами административного права порядок рассмотрения индивидуальных конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления. Признаки административного процесса:
- процессуальная деятельность, реализуемая субъектами административной (исполни- тельной) власти;
- деятельность правоприменительная;
- направлен на достижение определенного юридического результата (решение конкретных индивидуальных дел);
- сопровождается составлением ряда процессуальных документов, отражающих промежуточные и окончательные итоги процесса;
- осуществляется в особой процессуальной форме, т.е. имеется регламентация этой деятельности юридическими нормами.
Административно-процессуальные нормы регулируют следующие основные моменты властной деятельности:
- цели деятельности;
- круг участников процессуальных отношений и их правовое положение;
- подведомственность дел, отдельных вопросов, действий;
-систему процессуальных действий и их последовательность;
- виды и форму процессуальных документов;
- сроки совершения процессуальных действий;
- правила возмещения расходов, связанных с процессуальной деятельностью.
Административный процесс осуществляется на основе следующих принципов:
- законность;
- объективность;
- состязательность;
- процессуальное равенство;
- экономичность;
- ответственность должностных лиц за результаты процессуальной деятельности;
- многоступенчатость.
Административное производство – урегулированная нормами права система процессуальных действий, используемых в разрешении административных дел, имеющих единый предмет и содержание.
Административный процесс и административное производство соотносятся между собой как целое и частное. Структура административного процесса включает:
- правотворческие производства (по принятию правовых актов органов исполнительной власти);
- правонаделительные производства (административно-распорядительные) по принятию и исполнению распорядительных и иных правоприменительных актов. К ним относятся регистрационное производство, лицензионно-разрешительные производства, производство по сертификации, стандартизации товаров и услуг, аккредитации учреждений и т.д.;
- производство по заявлениям и предложениям граждан;
- производство по применению мер поощрения;
- административно - юрисдикционные производства (по делам об административных правонарушениях, по жалобам граждан, дисциплинарное производство, исполнительное производство, контрольно-надзорное производство и др.). При самостоятельном изучении необходимо выяснить сущность каждого из названных производств.
Административный процесс развивается во времени как ряд последовательно совершаемых действий. Группа действий, объеденяемых единой целью, составом участников именуется стадией. Каждая стадия завершается принятием процессуального документа.
Административные производства включают следующие стадии: возбуждение производства по административному делу, установление обстоятельств дела, рассмотрение дела, принятие решения по делу, пересмотр решения по делу, исполнение принятого решения. Не все стадии характерны для каждого вида производств.
7. Законность является основополагающим принципом государственного управления. Ее сущность заключается в неукоснительном и единообразном соблюдении законов всеми органами государства, их должностными лицами, а также гражданами, предприятиями и учреждениями.
Необходимость обеспечения законности в государственном управлении обусловлена тем, что
- органы исполнительной власти являются наиболее многочисленными, с ними граждане контактируют намного чаще, чем с иными органами государства;
- органы исполнительной власти не только применяют нормы права, но и издают большое количество нормативных актов, они обладают большими властными полномочиями, распоряжаются материальными, финансовыми ресурсами;
- органы исполнительной власти и их должностные лица вправе применять внесудебное принуждение, в их распоряжении находится механизм физического принуждения (армия, полиция и др.).
Основные способы обеспечения законности – контроль, надзор, обжалование неправомерных действий органов государства и должностных лиц.
Контроль – анализ деятельности объектов, охватывающий все вопросы организации управления. Контрольные полномочия предполагают, как правило, применение мер государственного принуждения (дисциплинарного).
Основные задачи контроля:
- наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;
- получение объективной информации о состоянии законности на нем;
- принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности.
Принципы контроля: систематичность, объективность, действенность, гласность.
Виды государственного контроля:
- парламентский;
- президентский;
- контроль органов исполнительной власти (ведомственный и надведомственный);
- контроль Счетной палаты РФ;
- контроль Уполномоченного по правам человека в РФ;
- судебный контроль.
В сфере государственного управления осуществляется также общественный контроль, одной из форм которого является контроль Общественной палаты РФ.
Прокурорский надзор - специфический вид государственной деятельности, распространяется на всю территорию страны, на все отношения, урегулированные правом.
Предметом прокурорского надзора является исполнение законов, соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, их должностными лицами, администрациями негосударственных предприятий и учреждений.
Надзор за деятельностью органов исполнительной власти – основной вид прокурорского надзора. Основания и порядок его реализации регулируются Федеральным законом от 17 янв. 1992г. «О прокуратуре Российской Федерации».
Основными формами прокурорского реагирования являются протест, представление, предостережение, постановление.