ЗАМЕЧАНИЯ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ РСПП
к проекту федерального закона «О внесении изменений
в Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в статью 14 Федерального закона «Об охране озера Байкал» и статью 28.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в части уточнения порядка выдачи комплексных экологических разрешений»
Общая оценка
Представленный законопроект недопустимым образом искажает смысл технологического нормирования воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду и содержание процесса рассмотрения заявки на получение комплексного экологического разрешения, предлагая не принимать во внимание экономический и промышленный аспекты, а также подменяя государственную экологическую экспертизу материалов обоснования такого разрешения процедурой рассмотрения материалов его обоснования и программы повышения экологической эффективности некоей новой экспертной комиссией. Тем самым законопроект кардинально отклоняется от первоочередной задачи реформы по переходу на принципы технологического нормирования на основе наилучших доступных технологий – создания условий для достижения компромисса по вопросу об общественно приемлемом способе эксплуатации промышленных установок и поэтапного повышения их экологической эффективности, сводя идею о технологическом нормировании к очередной оценке соответствия «требованиям наилучших доступных технологий», выполняемой силами специально назначенных «экспертов» по наилучшим доступным технологиям.
Столь существенные изменения в процедуру рассмотрения заявки на получение комплексного экологического разрешения предлагается вносить чуть более чем за год до подачи российскими промышленными предприятиями первых таких заявок, что вызывает еще большее недоумение, учитывая тот факт, что на подготовку к реализации норм Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» иотдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – закон № 219-ФЗ)изначально отводилось более четырех лет, и на сегодняшний день ни один из основополагающих подзаконных актов, описывающих новую систему природоохранного регулирования, в том числе актов, определяющих порядок выдачи комплексных экологических разрешений, порядок согласования программы повышения экологической эффективности, утверждающих технологические показатели наилучших доступных технологий и т.п., с адресатами регулирования не согласован и не утвержден.
При этом в случае его принятия законопроект будет являться уже четвертым по счету нормативным правовым актом, вносящим изменения в еще не вступивший в силу закон № 219-ФЗ – без учета иных находящихся в настоящее время в разработке законодательных инициатив.
Формально, исполняя поручения, содержащиеся в абзаце третьем подпункта «в» пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений», состоявшегося 27 декабря 2016 года, и, исключая материалы обоснования комплексного экологического разрешения из числа объектов государственной экологической экспертизы, разработчики законопроекта дополняют закон № 219-ФЗ целым рядом новых административных процедур и обязанностей для хозяйствующих субъектов, результатом которых станут:
(1) увеличение сроков рассмотрения заявки на получение комплексного экологического разрешения;
(2) необходимость согласования заявки и обосновывающих материаловкомплексного экологического разрешения с шестью федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации;
(3) проведение дополнительных общественных обсуждений заявки и обосновывающих материалов комплексного экологического разрешения;
(4) необходимость привлечения к оценке соответствия заявки и обосновывающих материалов комплексного экологического разрешения установленным требованиям представителей экспертного сообщества, роль и место которых в системе принятия решений о выдаче промышленным предприятиям комплексных экологических разрешений никак не описаны, нодеятельность которых предлагается финансировать за счет средств заявителя.
Таким образом, законопроектом вместо прямого исполнения поручения об исключенииизбыточного требования о проведении государственной экологической экспертизы в отношении материалов обоснования комплексного экологического разрешения предлагается заменить указанную административную процедуру нагромождением никак не урегулированных на нормативном уровне действий по обсуждению, согласованию и экспертизе указанных материалов обоснования, финансируемых(так же, как и «отменяемая» государственная экологическая экспертиза) за счет средств промышленных предприятий.
Замечания и предложения в отношении отдельных положений законопроекта
1. Законопроектом предлагается изменение сроков подачи и сроков рассмотрения заявки на получение комплексного экологического разрешения: подачу заявки предлагается осуществлять не позднее чем за два месяца до начала строительства, реконструкции объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, или за шесть месяцев до истечения срока действия выданного ранее комплексного экологического разрешения, а срок рассмотрения заявки на получение комплексного экологического разрешения предлагается установить равным четырем месяцам.
Поддерживая идею о том, что комплексное экологическое разрешение для строящихся, реконструируемых объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, отнесенных в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к I категории (далее также – объекты I категории), должно выдаваться на этапе согласования строительства, реконструкции таких объектов (во избежание ситуаций, при которых уже в ходе проведения работ по строительству, реконструкции объекта I категории на основании выданного разрешения на строительство – т.е. при понесенных собственником значительных инвестиционных затратах – по результатам рассмотрения заявки на получение комплексного экологического разрешения устанавливается, что эксплуатация объекта будет невозможна и указанное разрешение не может быть выдано), считаем необходимым отметить следующее.
В соответствии cабзацем тридцать восьмым пункта 16 статьи 1 закона № 219-ФЗ комплексное экологическое разрешение выдается сроком на семь лет. Несмотря на наличие в законе № 219-ФЗ положения, предусматривающего возможность продления указанного разрешения на тот же срок, соответствующая процедура ни действующим законодательством в области охраны окружающей среды, ни законопроектом никак не описывается, и внесение в природоохранное законодательство предлагаемых изменений приведет к возникновению сразу нескольких негативных эффектов для промышленных предприятий.
Так, в соответствии с подпунктом «б» пункта 1 статьи 8 закона № 219-ФЗ с 1 января 2018 года существенно увеличивается срок получения разрешения на строительство объектов I категории, проектная документация на строительство, реконструкцию которых должна будет до прохождения экспертизы проектной документации предоставляться на государственную экологическую экспертизу. Исходя из требований законодательства и существующей практики, такое увеличение составит не менее 4 месяцев, однако отсутствие какого-либо арбитража и (или) указания на необходимость взаимного согласования выводов государственной экологической экспертизы и экспертизы проектной документации при последовательном прохождении указанных процедур может повлечь за собой необходимость (неоднократного) повторного прохождения каждой из указанных экспертиз с многократным увеличением указанного срокаи затрат на проведение таких экспертиз.
Наряду с этим законопроект сохраняет в неизменном виде положения абзацев пятого – пятнадцатого пункта 16 статьи 1 закона № 219-ФЗ, требующих от заявителя предоставления при подаче заявки на получение комплексного экологического разрешения в отношении планируемого к строительству, реконструкции объекта I категории значительного массива сведений и документов (в том числе таких как расчеты технологических нормативов, расчеты нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами, обоснование нормативов образования отходов и лимитов на их размещение), содержание которых будет полностью воспроизводить сведения, включенные в состав проектной документации, в отношении которой получено положительное заключение государственной экологической экспертизы.
При этом согласно проектируемым пунктам98 - 99 статьи 311Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – закон № 7-ФЗ) законопроект предусматривает существенное упрощение и сокращение продолжительности процедур оценки соответствия указанных документов требованиям природоохранного законодательства. Так, для строящихся, реконструируемых объектов, в отношении проектной документации которых получено положительное заключение государственной экологической экспертизы, разработчики законопроекта полагают возможным отказаться от проведения согласования заявки с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, создания экспертной комиссии по рассмотрению заявки, проведения общественных обсуждений заявки, а срок рассмотрения заявки в отношении строящегося объекта установить равным одному месяцу (для реконструируемых объектов соответствующий срок по непонятным причинам не указан).
Такой подход лишь подчеркивает надуманность заложенной законом № 219-ФЗ конструкции, предусматривающей последовательное повторение схожих по содержанию административных процедур по оценке соответствия строящегося, реконструируемого объекта природоохранным требованиям различными органами власти и бюджетными организациями, с необходимостью многократного предоставления заявителем одних и тех же сведений в форме различных документов.
Одновременно законопроектом, с учетом ограниченного семью годами срока действия и предполагаемого переноса срока выдачи комплексного экологического разрешения на стадию начала строительства, существенно сокращается срок «полезного использования» такого разрешения. Строительство и реконструкция объекта могут вестись на протяжении нескольких лет или даже быть приостановлены, например, в связи с неблагоприятной экономической конъюнктурой, однако, исходя из положений законопроекта,все это времяполученное комплексное экологическое разрешение, которое должно выдаваться на эксплуатацию объекта, будет считаться вступившим в силу.
Данное обстоятельство подтверждает обоснованность неоднократно высказывавшихся аргументов промышленного сообщества о том, что установление искусственного семилетнего ограничения для срока действия комплексного экологического решения лишено смысла, а внесение в него изменений и дополнений необходимо увязывать с фактами существенного изменения объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, или завершением реализации программы повышения экологической эффективности.
Другим существенным основанием для начала пересмотра разрешения может являться изменение технологических показателей по результатам актуализации соответствующих информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям.
Учитывая изложенное, считаем целесообразным переработать законопроект, дополнив его положениями, которые бы:
(а) предусматривали исключение требований о предоставлении при подаче заявки на получение комплексного экологического разрешения для строящегося (реконструируемого) объекта избыточных документов и сведений, в том числе, таких как расчеты технологических нормативов, расчеты нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), обоснование нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, исходя из того, что проверка соблюдения требований природоохранного законодательства в целях выдачи комплексного экологического разрешениядля такого объекта может и должна быть осуществлена в рамках государственной экологической экспертизы;
(б) упраздняли предусмотренные законом № 219-ФЗ ограничения срока действия комплексного экологического разрешения, одновременно устанавливая четкие существенные критерии определения случаев, при которых действующее бессрочно разрешение требует изменения, дополнения или пересмотра.
2. В соответствии с проектируемым пунктом 81 статьи 311 закона № 7-ФЗ предусматриваются полномочия органов местного самоуправления муниципального образования, на территории которого размещен объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду (или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае, если такой объект расположен на территории двух и более муниципальных образований или во внутренних морских водах Российской Федерации, территориальном море Российской Федерации, прилегающих к территории субъекта Российской Федерации), по организации и проведению совместно с заявителем общественного обсуждения заявки на получение комплексного экологического разрешения и прилагаемых к ней материалов обоснования, описанные по формуле «вправе».
Из устанавливаемой таким образом нормы остается неясным, кто, в конечном счете, должен отвечать за организацию, материальное обеспечение и проведение общественного обсуждения заявки, каков состав участников этого обсуждения, каковы права и обязанности сторон, в частности, допускается ли отказ заявителя от их проведения и т.п. Неясно также, какбудет соотноситься такое общественное обсуждение с иными общественными обсуждениями, предусмотренными, к примеру, законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности или процедурой оценки воздействия на окружающую среду, если таковые в отношении объекта должны проводиться или проводились ранее.
Учитывая упомянутые выше положения проектируемых пунктов 98 - 99статьи 311закона № 7-ФЗ требование о проведении общественного обсуждения окажется релевантным лишь для действующих объектов, хотя целесообразность их проведенияв этом случае в целом вызывает сомнения.Следует отметить, что в отношении каждого из таких объектов, эксплуатируемых на протяжении длительного периода времени и являющихся поднадзорными для природоохранных органов, последние должны располагать достаточной информацией (в том числе материалами наблюдений, проверок, результатами рассмотрения обращений граждан) для принятия мотивированного решения о возможности выдачи комплексного экологического разрешения без дополнительного вовлечения общественности.
Отдельно следует подчеркнуть, что предложение разработчиков законопроекта о проведении общественного обсуждения по инициативе органов местного самоуправления лишний раз подтверждает, что деятельность вновь создаваемой экспертной комиссии по сути будет воспроизводитьпроцедуру государственной экологической экспертизы.
3. Пункт 9 статьи 311 закона № 7-ФЗ предлагается изложить в редакции, в соответствии с которой комплексное экологическое разрешение для действующих объектов выдается уполномоченным Правительством Российской Федерации органом исполнительной власти после согласования заявки на получение комплексного экологического разрешения и прилагаемых к ней материалов обоснования с целым рядом органов исполнительной власти, перечень которых приведен в проектируемом пункте 91 той же статьи.
Вместе с тем, назначение, предмет и порядок такого согласования законопроектом не определен, в том числе из предложенных формулировок не представляется возможным установить, кем будет обеспечиваться такое согласование – уполномоченным органом, отвечающим за выдачу комплексного экологического разрешения, или заявителем. Неясна роль органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в указанном согласовании, учитывая тот факт, что объекты I категории, являющиеся основными адресатами соответствующих норм, подлежат федеральному государственному экологическому надзору,никак не описаны пределы полномочий и ответственность привлекаемых к процедуре согласования органов власти.
Кроме того, учитывая наличие противоречий, к примеру, между отдельными требованиями законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и требованиями законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, вызывает вопросы требование о согласовании заявки на получение комплексного экологического разрешения и прилагаемых к ней материалов обоснования с Роспотребнадзором.
Так, исходя из положений Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» одним из основных требований к объекту, оказывающему негативное воздействие на окружающую среду, будет являться необходимость соблюдения установленных санитарными правилами предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ на границе санитарно-защитной зоны, в то время как в соответствии с абзацем двадцать восьмым пункта 11 статьи 1 закона № 219-ФЗ соблюдение технологических нормативов не должно обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды, и при этом последние, согласно проекту постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о разработке, установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды», подготовленному Минприроды России, предлагается устанавливать эквивалентными именно санитарным ПДК.
4. Помимо устанавливаемого законопроектом требования о согласовании заявки на получение комплексного экологического разрешения и прилагаемых к ней материалов обоснования с целым рядом органов исполнительной власти, а также необходимости проведения для целей принятия решения о выдаче комплексного экологического разрешения совещания (порядок проведения и способ принятия решения в рамках которого законопроектом также не определен) с участием указанных федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъекта Российской Федерации, а также, при условии наличия замечаний, и органов местного самоуправления, законопроектом вводится требование об участии в составе комиссии «внештатных экспертов», круг задач, критерии, на основании которых последние должны выносить свое заключение по заявке на получение комплексного экологического разрешения, и требование к компетенции которых законопроектом даже в самом общем виде не определены.Игнорируются законопроектом и вопросы, связанные с правилами подтверждения компетенции лиц, включенных в состав «экспертного сообщества», правилами отбора экспертов для участия в процедуре рассмотрения заявки на получение комплексного экологического разрешения в отношении конкретного объекта, правилами учета позиций экспертов и т.п.
При этом полномочия по формированию сообщества указанных экспертов (т.е. по допуску «на рынок» экспертов, от позиции которых, по замыслу разработчиков законопроекта, во многомбудет зависеть решение вопроса о выдаче комплексного экологического разрешения) законопроектом предлагается возложить на Бюро наилучших доступных технологий – подведомственную Минпромторгу России бюджетную организацию, а финансировать их деятельность (в том числе и в случае привлечения таких экспертов к работе экспертной комиссии, формируемой для целей консультирования заявителя на основании обращения последнего) предлагается за счет средств федерального бюджета, пополнение которого, в свою очередь, предлагается осуществлять за счет нового сбора за выдачу и пересмотр комплексных экологических разрешений[1].
Полагаем, что предлагаемые законопроектом изменения отвечают лишь интересам сообщества экспертов в составе, как указано в законопроекте, специально отбираемых специалистов в области охраны окружающей среды.
5. Еще большие вопросы вызывает предложение о применении проектируемых норм о рассмотрении заявки на получение комплексного экологического разрешения силами экспертной комиссии во взаимосвязи с уже существующими положениями закона № 219-ФЗ, посвященными порядку разработки, согласования и утверждения программы повышения экологической эффективности.
Так, согласно существующей редакции закона № 219-ФЗ, для случаев, когда предприятие не имеет возможности соблюдать технологические нормативы, в состав заявки на получение комплексного экологического разрешения включается проект программыповышения экологической эффективности с обоснованием запрашиваемых показателей временно разрешенных выбросов и/или сбросов загрязняющих веществ. Проект указаннойпрограммыподлежит одобрению межведомственной комиссией, которая, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2015 г. № 999, создается Минпромторгом России. В работе комиссии участвуют представители федеральных органов исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.На рассмотрение и согласование проекта программы повышения экологической эффективности отведено четыре месяца и после его одобрения межведомственной комиссией именно содержание этой программы должно определять условия выдачи комплексного экологического разрешения.
Законопроект не отвечает однозначно на вопрос о соотношении процедур согласования проекта программы повышения экологической эффективности и рассмотрения заявки на получения комплексного экологического разрешения экспертной комиссией, однако буквальное прочтение предлагаемых законопроектом норм позволяет предположить, что проектируемая процедура рассмотрения заявки на получение комплексного экологического разрешения предусматривает – после одобрения проекта программы повышения экологической эффективности межведомственной комиссией – повторное согласование заявки и обосновывающих материалов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, рядом федеральных органов исполнительной власти, относящихся к «природоохранному блоку», а также рассмотрение предложений сторон и получение заключения упомянутой экспертной комиссии.
Срок рассмотрения заявки на получение комплексного экологического разрешения увеличивается с одного месяца до четырех. Федеральные органы исполнительной власти «природоохранного блока» (осуществляющие государственные функции в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, использования водных ресурсов, рыболовства, гидрометеорологии, недропользования, организации особо охраняемых природных территорий), органы исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также члены экспертной комиссии при уполномоченном федеральном органе исполнительной власти получат право подавать к содержанию заявки, включая программу повышения экологической эффективности, замечания, которые заявитель будет обязан устранить в течение тридцати дней. Порядок рассмотрения разногласий по поводу условий выдачи комплексного экологического разрешения законопроектом не предусмотрен – заявителюпредлагается сразу обращаться в судебные инстанции.
Результатом реализации указанных предложений станут многократный рост административной нагрузки и чрезмерные экономические потери субъектов хозяйственной деятельности в результате форсированной экологической модернизации принадлежащих им объектов и рост напряженности на региональных рынках труда.Подобные изменения компрометируют смысл реформы природоохранного законодательства в части перехода на принципы технологического нормирования на основе наилучших доступных технологий.
В соответствии с законом № 7-ФЗ выбор технологии в качестве наилучшей и доступной для конкретного объекта определяется экономической эффективностью ее внедрения и эксплуатации, периодом внедрения и подтвержденным использованием такой технологии на двух и более объектах. Для целей сравнительного анализа затрат и выгод в ходе рассмотрения вариантов технологических и организационных решений – как уже используемых, так и тех, которые возможно было бы использовать на конкретном объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду – в справочниках по наилучшим доступным технологиям приводятся сведения об экономических показателях и ограничениях применения технологий, отнесенных к перечню наилучших и доступных. Согласно Директиве Европейского парламента и Совета ЕС № 2010/75/ЕС о промышленных эмиссиях (о комплексном предотвращении и контроле загрязнения) технология может быть признана наилучшей и доступной только при наличии возможности ее внедрения в соответствующей отрасли промышленности в экономически и технически обоснованных условиях.
Именно рассмотрение указанных вопросов должно определять содержание работы межведомственной комиссии, которая не случайно создается при Минпромторге России. Повторное рассмотрениеусловий выдачи комплексного экологического разрешения и их согласование в рамках «природоохранного блока» федеральных органов исполнительной власти фактически лишает смысла работу межведомственной комиссии. Более того, подрывается механизм установления баланса интересов сторон и ограничения экономических и социальных рисков для и субъектов Российской Федерации и отдельных секторов экономики.
6. Учитывая обозначенные выше существенные отличия между процедурой рассмотрения заявки на получение комплексного экологического разрешения для строящегося, реконструируемого объекта и аналогичной процедурой для объекта, находящегося в эксплуатации, отдельного обсуждения требует вопрос о порядке рассмотрения после 2019 года заявки на получение комплексного экологического разрешения для интегрированного промышленного предприятия, поставленного на государственный учет в качестве единой промышленной площадки, в составе которого на момент подачи соответствующей заявки будут находиться как эксплуатируемые цеха, так и цеха в отношении которых ведется работа по подготовке проектной документации на реконструкцию.
7. Согласно пояснительной записке оплата внештатных экспертов экспертной комиссии по рассмотрению материалов заявки на получение комплексного экологического разрешения будет осуществляться за счет средств, поступающих в федеральный бюджет в качестве сбора за выдачу и пересмотр комплексных экологических разрешений. Указанный подход противоречит принципам бюджетного законодательства Российской Федерации, в соответствии с которыми средства, поступающие в бюджет, не имеют целевого назначения, а, кроме того, в этом случае для целей всестороннего рассмотрения законопроекта одновременно с ним на согласование необходимо представить проект федерального закона, предусматривающий описанные в пояснительной записке изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации и (или)Бюджетный кодекс Российской Федерации. Предусмотренная законом № 219-ФЗ государственная пошлина за выдачу, продление, переоформление, пересмотр комплексного экологического разрешения, а также за внесение в него изменений в размере 9.500 рублей, очевидно, не позволит покрыть и малой доли затрат на реализацию предусмотренных законопроектом задач и полномочий экспертной комиссии.
8. Вопросы вызывает и устанавливаемое проектируемым пунктом 94 статьи 311закона № 7-ФЗ полномочие федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды по определению порядка оплаты труда внештатных экспертов экспертной комиссии – представляется, что соответствующее полномочие должно быть отнесено к компетенции Минфина России.
9. Одновременно с формальным исполнением абзаца третьего подпункта «в» пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений», состоявшегося 27 декабря 2016 года, и исключением материалов обоснования комплексного экологического разрешения из числа объектов государственной экологической экспертизы, разработчики законопроекта имплицитно (скрытно) расширяют перечень объектов государственной экологической экспертизы, устанавливая в проектируемомпункте98статьи 311закона № 7-ФЗ требования о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы в отношении не только проектной документации объекта капитального строительства, но и«других объектов, входящих в состав объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду».
Несмотря на то, что Градостроительным кодексом Российской Федерации наличие такой проектной документации в принципе не предусмотрено, принятие указанного положения в предложенной редакции может стать основанием для формального отказа в проведении упрощенной процедуры рассмотрения заявки на получение комплексного экологического разрешения для любого заявителя.
10. Считаем целесообразным исключить предусмотренное статьей 3 законопроекта дополнение статьи 5 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» указанием на то, что снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду должно носить постоянный характер. С учетом предлагаемого здесь же отказа от определения предельно допустимого объема сбросов и выбросов вредных веществ и массы размещаемых отходов производства и потребления, опасных для экологической системы озера Байкал, требование о постоянном снижении негативного воздействия на окружающую среду превратится в источник постоянных санкций в отношении субъектов хозяйственной деятельности.
Требование о применении понижающего коэффициента 0,8 к нормативам допустимых выбросов и сбросов, технологическим нормативам предлагается либо исключить полностью, либо ограничить объектами, расположенным в центральной экологической зоне Байкальской природной территории.Следует отметить, что в пояснительной записке к законопроекту соответствующие изменения обосновываются необходимостью исключения «превышения установленных нормативов в пределах погрешности, допускаемой при осуществлении измерений показателей загрязняющих веществ в выбросах, сбросах предприятий», что представляется абсурдным, поскольку такая погрешность обусловлена действительными метрологическими характеристиками средств измерений и действующими методиками измерений, и результаты измерений могут иметь отклонения от истинного значения как в меньшую, так и в большую сторону. Между тем, установление технологических нормативов с ужесточением на 20% в сравнении с технологическими показателями справочников по наилучшим доступным технологиям, по меньшей мере, приведет к необоснованному увеличению затрат субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность на данной территории, или, в худшем случае – установлению заведомо неисполнимых для хозяйствующих субъектов требований.
11. Пунктом 1 статьи 4 законопроекта предлагается пересмотреть установленный статьей 281 закона № 7-ФЗ критерий отнесения конкретной технологии к наилучшим и доступным, установив, что для признания технологии таковой достаточно ее промышленного внедрения лишь на одном объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду.Надлежащего обоснования соответствующего изменения разработчиками законопроекта не представлено, а сам по себе предлагаемый подход противоречит международнойпрактике и способен повлечь за собой возникновение избыточной нагрузки на промышленные предприятия за счет установления в отношении них непропорциональных и завышенных требований в области охраны окружающей среды.
12. Не может быть поддержано предусмотренное подпунктом «д» пункта 1 статьи 4 законопроекта предложение об осуществлении экспертной оценки внедрения наилучших доступных технологий формируемым при Бюро наилучших доступных технологий экспертным сообществом, поскольку единственным результатом этого станут дополнительные административные издержки.
Механизм оценки внедрения наилучших доступных технологий уже законодательно предусмотрен. Внедрением наилучших доступных технологий, согласно пункту 10 статьи 281 закона № 7-ФЗ, признается процесс проектирования, реконструкции, технического перевооружения объектов, установки оборудования, а также применение технологий, которые описаны в опубликованных информационно-технических справочниках по наилучшим доступным технологиям и (или) показатели воздействия на окружающую среду которых не превышают технологические показатели наилучших доступных технологий. Результаты реализации предприятиями программы повышения экологической эффективности будут ежегодно контролироваться уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Для целей осуществления контроля за соблюдением предприятиями установленных технологических нормативов законодательством в области охраны окружающей среды также предусмотрены регулярные отчеты об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля и требование об оборудовании стационарных источников на объектах Iкатегории автоматическими средствами измерения и учета объема или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ и концентрации загрязняющих веществ, а также техническими средствами фиксации и передачи указанной информациив государственный фонд данных государственного экологического мониторинга.
13. Пунктом 2 статьи 4 законопроекта предлагается внести изменения в пункт 2 статьи 692 закона № 7-ФЗ, устанавливающие, что постановка на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется на основании заявки о постановке на государственный учет, которая подается юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями не позднее чем за 80 дней до начала строительства. Представляется очевидным, что предлагаемая редакция указанного пункта сделает соответствующее требование неисполнимым по формальным причинам для объектов, находящихся в стадии строительства на момент вступления законопроекта в силу, в связи с чем необходимо дополнить законопроект соответствующими переходными положениями.
Более того, исходя из требований нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды, соответствующее требование будет неисполнимо и для объектов, решение о строительстве которых будет принято после вступления в силу указанных изменений – по причине того, что для целей постановки объекта на государственный учет заявителю необходимо представить надзорным органам целый ряд сведений и документов, которые отсутствуют в его распоряжении за 80 дней до предполагаемого начала строительства объекта.
В целом необходимо отметить, что постановка на учет объекта, существующего только «на бумаге» лишена смысла, иучитывая, что законопроектом предлагается переход к «превентивной» системе выдачи комплексного экологического разрешения, предполагающей его получение до начала строит