Основные источники правового регулирования дошкольного образования в Российской Федерации
Правовой статус организаций дошкольного образования
Правовое регулирование разграничения образовательной и иной деятельности дошкольной образовательной организации
Содержание образования в дошкольной образовательной организации
Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере регулирования дошкольного образования
Законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее отношения в сфере дошкольного образования: общая характеристика и основные направления совершенствования
Характеристика муниципального нормотворчества в сфере дошкольного образования
1. Основные вопросы правового регулирования
дошкольного образования в Российской Федерации
2.Основы правового регулирования дошкольного образования в Российской Федерации заложены Конституцией РФ, которая в ст. 43 гарантирует бесплатность и доступность дошкольного образования в государственных и муниципальных учреждениях, возлагая тем самым на государство обязанность обеспечить реализацию данного права. Однако конституционные нормы не конкретизируют содержание данного права и не определяют детали правового регулирования данной сферы образовательных отношений. Более детальная регламентация осуществляется на уровне Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ).
3.Стратегические аспекты развития сферы дошкольного образования заложены Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. В числе задач Концепцией обозначено повышение гибкости и многообразия форм предоставления услуг системы дошкольного образования, которое призвано обеспечить поддержку и более полное использование образовательного потенциала семей. Отметим также, что Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» поставлена задача достижения к 2016 году стопроцентной доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет.
"Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года" (разработан Минэкономразвития России)
4.3. РАЗВИТИЕ ЭКОНОМИКИ ОБРАЗОВАНИЯ
Необходимым условием для формирования инновационной экономики является модернизация системы образования, являющейся основой динамичного экономического роста и социального развития общества.
Развитие сферы образования, намеченное на период до 2030 года, должно быть ориентировано на повышение доступности и качества образования, подготовку квалифицированных кадров всех уровней профессионального образования, способных быстро реагировать на запросы рынка труда, повышать уровень своей квалификации в течение всей жизни, использовать свои знания, навыки и компетенции, полученные в процессе обучения. Политика в сфере образования на период до 2030 года будет определяться в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, а также задачами, поставленными Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в указах от 7 мая 2012 г. N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки" и N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики".
4.Одним из новшеств Федерального закона № 273-ФЗ применительно к дошкольному образованию стало отнесение последнего к системе общего образования. Закон Российской Федерации «Об образовании» в ст. 19 устанавливал три ступени обязательного общего образования: начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование, рассматривая тем самым дошкольное образование как взаимосвязанное с общим, но отграниченное от него. При этом Закон Российской Федерации «Об образовании» в части дошкольного образования делал акцент на особой роли родителей как первых педагогов.
5.Новейшим законодательством об образовании предложен иной подход к конструированию системы общего образования: дошкольное образование определено в качестве ее составной части, начальной ступени. Это в первую очередь означает отнесение к дошкольному образованию всех требований, установленных для общего образования. Вместе с тем отметим очевидное разночтение в нормах Федерального закона № 273-ФЗ. Так, ч. 5 ст. 66 определяет, что начальное общее образование, основное общее образование, среднее общее образование являются обязательными уровнями образования. Тем самым презюмируется, что дошкольное образование обязательным не является. При этом ч. 4 ст. 44, определяя права и обязанности родителей (законных представителей), предусматривает, что родители (законные представители) обязаны обеспечить детям получение общего образования (термин «общее образование» здесь используется в широком смысле). Такая двусмысленность норм Закона представляется некорректной, однако не может трактоваться в пользу обязательности дошкольного образования.
6. Законодательной новеллой является определение в Федеральном законе № 273-ФЗ понятия «дошкольное образование». Предыдущий Закон не содержал четкого определения данного термина, однако устанавливал, что дошкольные учреждения создаются и функционируют в помощь семье в целях воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития. Федеральный закон № 273-ФЗ конкретизирует цели дошкольного образования, называя в их числе:
– формирование общей культуры;
– развитие физических, интеллектуальных, нравственных, эстетических и личностных качеств;
– формирование предпосылок учебной деятельности,
– сохранение и укрепление здоровья детей дошкольного возраста. Федеральный закон № 273-ФЗ делает акцент на общеразвивающей цели дошкольного образования. Дошкольный возраст – возраст ускоренного физического и психического развития ребенка, формирования в нем общих навыков и умений, предопределяющих его дальнейшее физическое, интеллектуальное, психическое развитие и являющихся базовыми для последующего становления индивидуальных особенностей развития. Немаловажными являются охрана и укрепление здоровья дошкольников. Эти приоритеты в дошкольном образовании подчеркиваются Федеральным законом, закладывая фундамент дошкольного образования.
7. Будучи включенным в систему общего образования, дошкольное образование подчинено требованиям стандартизации содержания образования: для дошкольного образования Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрена разработка федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования (ФГОС ДО).
8. Среди новаций Федерального закона № 273-ФЗ – определение термина «присмотр и уход». Этим термином оперировал и Закон Российской Федерации «Об образовании» в контексте установления платы за содержание ребенка в дошкольном образовательном учреждении, однако конкретного содержательного наполнения не предусматривал. Новейшее законодательство об образовании под присмотром и уходом понимает комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, по обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня. Таким образом, присмотр и уход как особый вид услуг дошкольной образовательной организации отграничивается от образовательных услуг. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 64 Федерального закона № 273-ФЗ за присмотр и уход учредитель образовательной организации вправе устанавливать плату.
9. Вопросы, касающиеся родительской платы за присмотр и уход за детьми в дошкольных образовательных организациях и компенсации родительской платы, в Федеральном законе № 273-ФЗ претерпели некоторые изменения по сравнению с ранее действовавшим законодательством.
Так, названный Федеральный закон скорректировал перечень категорий детей, присмотр и уход за которыми в дошкольных образовательных организациях осуществляется без взимания платы. К ним по Закону отнесены обучающиеся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования: а) дети-инвалиды, б) дети-сироты, в) дети, оставшиеся без попечения родителей, г) дети с туберкулезной интоксикацией.
Федеральный закон № 273-ФЗ в отличие от Закона Российской Федерации «Об образовании» не содержит каких-либо параметров для определения размеров родительской платы за присмотр и уход, оставляя это, очевидно, на усмотрение учредителя. Однако ч. 4 ст. 65 предусматривает недопустимость включения в родительскую плату за присмотр и уход за ребенком в дошкольных образовательных организациях расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого имущества данных образовательных организаций.
10 Еще одно новшество Федерального закона № 273-ФЗ в части присмотра и ухода – установленное Законом право учредителя снижать размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей). При этом учредитель самостоятелен в определении случаев и порядка применения подобных преференций. Таким образом, законодатель закрепил сложившуюся во многих субъектах Российской Федерации практику установления дополнительных категорий лиц, в отношении которых применяются льготы по внесению родительской платы.
Федеральный закон № 273-ФЗ, как и прежний Закон Российской Федерации, предусматривает выплату компенсации родителям в целях материальной поддержки воспитания и обучения детей, посещающих образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования. По своей правовой природе компенсация родительской платы представляет собой льготу, имеющую компенсационный характер и направленную на возмещение расходов, понесенных родителями в связи с получением детьми услуг по присмотру и уходу в дошкольных организациях. Согласно ч. 5 ст. 65 Федерального закона № 273-ФЗ размер такой компенсации устанавливается нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, при этом минимальные пороговые значения компенсации определены в самом Законе.
11. В С вердловской области изменится порядок компенсации за оплату, взимаемую с родителей за присмотр и уход за малышами в детских садах. Если раньше такую компенсацию получали все, то теперь на неё смогут рассчитывать только те семьи, размер среднедушевого дохода в которых не превышает полутора величин прожиточного минимума на душу населения в регионе.
Этот закон, опубликованный на официальном интернет-портале правовой информации региона, вносит изменения в статью 23 закона об образовании Свердловской области и вступает в силу с 1 сентября этого года. Раньше компенсацию за оплату детского сада (за присмотр и уход за детьми без учёта питания) могли получать все родители в Свердловской области. На первого ребёнка она составляет 20 процентов от среднего размера платы, на второго ребёнка – 50 процентов, на третьего – 70 процентов, а на четвёртого и последующих 100 процентов. Эта материальная поддержка останется в прежних размерах, но будет выдаваться в зависимости от среднедушевого дохода семьи.
Так, сейчас прожиточный минимум в Свердловской области в расчёте на душу населения для трудоспособных граждан составляет 11 678 рублей в месяц, для пенсионеров – 9 064 рублей, а для детей – 11 254 рублей. Для каждой семьи среднедушевой доход рассчитывается индивидуально. Но если он получается больше, чем полтора прожиточных минимума, то такая семья не будет иметь компенсации за оплату детского сада. В Министерстве образования и молодёжной политики Свердловской области «Облгазете» подтвердили эту информацию и сказали, что все выплаты будет рассчитывать министерство социальной политики региона. В департаментах образования разных городов Среднего Урала о новом законе пока ещё не слышали.
Однако все изменения коснутся только тех семей, дети в которых впервые пойдут в садик в этом году. Те, кому была назначена компенсация за детский сад до 1 сентября, будут получать её по старым правилам независимо от размера среднедушевого дохода. Средний размер платы за присмотр и уход за детьми в дошкольных учреждениях устанавливается Правительством Свердловской области дифференцированно по муниципальным образованиям. Раньше он был один – общий для всего региона.
12. Более четкое содержательное наполнение получил и термин «воспитанники». К воспитанникам Федеральный закон № 273-ФЗ относит лиц, осваивающих образовательную программу дошкольного образования, а также лиц, осваивающих основную общеобразовательную программу с одновременным проживанием или нахождением в образовательной организации.
13. Новеллой Федерального закона № 273-ФЗ стало закрепление права родителей несовершеннолетних, получающих дошкольное образование в форме семейного образования, на получение методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи без взимания платы. Такая помощь может быть оказана в том числе в консультационных центрах, функционирующих при дошкольных и общеобразовательных организациях, однако не исключается и создание специальных консультационных центров. Обеспечение предоставления названных видов помощи Федеральный закон возлагает на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон № 273-ФЗ, затрагивая полномочия органов местного самоуправления, оставил за ними и прежде закрепленное полномочие по учету детей, имеющих право на получение общего образования, однако расширил его за счет включения в такой учет также учета форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей. При этом Закон предусмотрел обязанность родителей информировать орган местного самоуправления в том случае, если ими была выбрана форма семейного образования.
В целях обеспечения доступности реализации обучающимися гарантированного Конституцией РФ права на образование Федеральный закон № 273-ФЗ ввел норму о транспортном обеспечении (ст. 40). Данная норма сформулирована в целом в отношении обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, а значит распространяется и на дошкольные образовательные организации, отвечающие установленным Законом требованиям. Транспортное обеспечение в виде бесплатной перевозки обучающихся между поселениями Федеральным законом № 273-ФЗ рассматривается в качестве обязанности учредителя организации.
2. Правовой статус организаций дошкольного образования
14. Согласно ч. 2 ст. 23 Федерального закона № 273-ФЗ дошкольной образовательной организацией признается образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми. Такая формулировка дает основания полагать, что дошкольной образовательной организацией может называться только та организация, которая одновременно реализует образовательные программы дошкольного образования и осуществляет присмотр и уход за детьми. В случае если какая-либо иная организация реализует образовательные программы дошкольного образования, то она вправе осуществлять присмотр и уход за детьми (хотя может и не оказывать такого рода услуги).
15. Федеральный закон определяет общие параметры правового статуса дошкольной образовательной организации; специфика ее деятельности устанавливается с учетом подзаконных нормативных правовых актов на локальном уровне (то есть самой организацией). Минобрнауки России принято несколько подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность организаций дошкольного образования. В их числе:
– приказ от 30 сентября 2013 г. № 1014 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам – образовательным программам дошкольного образования»;
– приказ от 13 января 2014 г. № 8 «Об утверждении примерной формы договора об образовании по образовательным программам дошкольного образования»;
– приказ от 8 апреля 2014 г. № 293 «Об утверждении Порядка приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования».
В числе ключевых моментов, связанных с приемом на обучение по образовательным программам дошкольного образования, Федеральный закон № 273-ФЗ и подзаконные нормативные правовые акты определяют следующее.
16. Правила приема в конкретную образовательную организацию устанавливаются ею самостоятельно в той части, которая не урегулирована законодательством об образовании.
Правила приема в образовательные организации должны обеспечивать прием в образовательную организацию всех граждан, имеющих право на получение дошкольного образования. Федеральный закон № 273-ФЗ устанавливает два основополагающих принципа: принцип равных условий и принцип территориальной принадлежности (ст. 55 и ст. 67). При этом применение норм о приеме в образовательные организации должно осуществляться в системной взаимосвязи с другими статьями названного Федерального закона. Так, ч. 1 ст. 4 Федерального закона № 273-ФЗ определяет, что отношения в сфере образования регулируются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования. Соответственно, при приеме в дошкольные образовательные организации должны соблюдаться требования, установленные иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации в части внеочередного и первоочередного приема в дошкольные образовательные организации детей отдельных категорий лиц (Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»; Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»; Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и др.).
17. В приеме в государственную или муниципальную образовательную организацию может быть отказано только по одной причине – отсутствие свободных мест. В таком случае Федеральный закон закрепляет право родителей ребенка обратиться в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий государственное управление в сфере образования, или соответствующий орган местного самоуправления для решения вопроса об устройстве ребенка в другую общеобразовательную организацию. Следует также учитывать, что прием в образовательную организацию осуществляется в течение всего календарного года при наличии свободных мест.
Образовательная деятельность в дошкольной образовательной организации осуществляется в группах. Группы могут иметь общеразвивающую, компенсирующую, оздоровительную или комбинированную направленность.
В образовательной организации могут быть организованы также:
– группы детей раннего возраста без реализации образовательной программы дошкольного образования, обеспечивающие развитие, присмотр, уход и оздоровление воспитанников в возрасте от 2 месяцев до 3 лет;
– группы по присмотру и уходу без реализации образовательной программы дошкольного образования для воспитанников в возрасте от 2 месяцев до 7 лет;
– семейные дошкольные группы.
Режим работы образовательной организации по пятидневной или шестидневной рабочей неделе определяется образовательной организацией самостоятельно в соответствии с ее уставом.
18. Рассмотрим права и обязанности образовательных организаций.
Дошкольные образовательные организации в процессе своей деятельности являются участниками различных правоотношений, регулируемых нормами разных отраслей права: гражданского, административного, трудового, финансового, налогового и др. Приобретая статус юридического лица любое общественное образование, в том числе образовательная организация, приобретает целый массив прав и обязанностей, составляющих существо ее правосубъектности как участника гражданского оборота. Совокупность прав и обязанностей дошкольной образовательной организации и составляет основу ее правового статуса. В отношении образовательных организаций следует иметь в виду, что они создаются в специальных, как правило, некоммерческих (образовательных, социальных) целях, определенных законодательством, и, соответственно, обладают ограниченной правоспособностью.
Правоспособность образовательных организаций включает в себя способность иметь права и нести обязанности имущественного и неимущественного характера. Это, в первую очередь, вещные права (п. 1 ст. 48 Гражданского кодекса РФ). Правообладание обособленным имуществом является важнейшим признаком юридического лица. Следует отметить, что подавляющая часть образовательных организаций, предназначенных для осуществления особой социальной функции, составляющей существо современного государства, создана государством и органами местного самоуправления. Поэтому большинство из таких организаций (как правило, учреждения разных типов) обладают имуществом на ином вещном праве, нежели право собственности. Такое имущество, оставаясь в собственности государства (муниципалитетов), что позволяет собственнику осуществлять контроль за целевым использованием имущества и обязывает его финансировать деятельность организации в предусмотренных законодательством формах, передается для осуществления установленной деятельности. Однако это не исключает иных источников формирования имущества и финансирования деятельности.
19. Дошкольные образовательные организации в пределах своей ограниченной правоспособности обладают правом на совершение гражданско-правовых сделок и осуществление деятельности, не запрещенной законом. Это в полной мере относится и к предпринимательской деятельности. Таким организациям, хотя и в ограниченных пределах (для достижения целей), дозволено осуществлять приносящую доход деятельность. Это право предоставлено им Гражданским кодексом РФ (ст. 298).
Большой объем прав дошкольных образовательных организаций лежит в плоскости самостоятельно осуществляемой ими хозяйственной деятельности. Такие организации имеют самостоятельный баланс и лицевой счет, открытый в установленном порядке, вправе иметь печать установленного образца, штамп и бланки со своим наименованием.
В хозяйственном обороте образовательные организации, как и любые иные, выступают посредством деятельности органов управления. Если образовательные организации, не являющиеся государственными или муниципальными, свободны в определении органов управления (в рамках установленных законодательством норм для организаций тех или иных организационно-правовых форм), то в отношении организаций, учрежденных органами государственной власти или местного самоуправления, действуют положения устава: руководитель государственной и муниципальной образовательной организации может быть избран коллективом образовательной организации с последующим утверждением учредителем либо назначен учредителем.
Образовательные организации могут обладать исключительными правами имущественного характера: они могут иметь права на результаты творческой деятельности – авторское, патентное и др.
Дошкольные образовательные организации могут иметь права, связанные с нематериальными благами, например право на защиту деловой репутации (п. 11 ст. 152 Гражданского кодекса РФ).
20. Рассматривая вопрос об обязанностях образовательных организаций, отметим, что они, как и любые другие организации, обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права в сфере деятельности организации; нормы, предусмотренные уставом организации. Данная обязанность позволяет им осуществлять свою деятельность в рамках единого правового поля.
Специальный (целевой) статус дошкольной образовательной организации обусловливает появление у нее обязанности осуществлять только ту деятельность, которая предусмотрена уставом и только в тех целях, ради которых организация создана.
В настоящее время деятельность образовательных организаций, функционирующих в форме автономных и бюджетных учреждений, связана с реализацией ими государственного задания на оказание услуг (выполнение работ), определяемого учредителем, а финансирование государством (органами местного самоуправления) деятельности того или иного учреждения напрямую связано с успешностью выполняемого ими государственного задания. Выполнение бюджетными учреждениями государственного задания обусловливает обязанность соответствующих организаций выполнять работы и оказывать услуги, предусмотренные государственным заданием, в том объеме и качестве, что определены государственным заданием и законодательством.
Образовательные организации несут конституционную обязанность платить налоги и иные установленные законодательством сборы в порядке и сроки, определенные соответствующими нормативными правовыми актами.
Дошкольные образовательные организации обязаны вести учет и предоставлять финансовую отчетность в порядке, установленном законодательством. Согласно ст. 6 Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» все организации обязаны вести бухгалтерский учет.
21. Ощутимый объем прав и обязанностей дошкольных образовательных организаций составляют права и обязанности втрудовой сфере. Здесь действуют обязанности, связанные с соблюдением норм Трудового кодекса Российской Федерации. Для работников государственных и муниципальных образовательных организаций законодательством предусмотрен ряд дополнительных гарантий, обязанность обеспечить которые возлагается в том числе на эти организации. Так, например, педагогические работники не реже чем через каждые 10 лет непрерывной педагогической работы имеют право на длительный отпуск сроком до одного года (ст. 47 Федерального закона № 273-ФЗ), соответственно на образовательную организацию возлагается обязанность по обеспечению данного права.
22. Главной функцией дошкольных образовательных организаций является осуществление обучения, присмотра и ухода за детьми, и законодательство предусматривает права и обязанности, направленные на полноценное и качественное осуществление ими указанной деятельности.
Федеральный закон № 273-ФЗ обязывает образовательную организацию обеспечивать реализацию образовательных программ в полном объеме и согласно установленным требованиям к качеству обучения, а также соответствие применяемых форм, средств, методов обучения и воспитания возрастным, психофизическим особенностям, склонностям, способностям, интересам и потребностям обучающихся.
Декларируемые Федеральным законом № 273-ФЗ гуманистический характер образования, приоритет жизни и здоровья человека, прав и свобод личности обусловливают обязанности образовательный организации по соблюдению данных принципов в своей деятельности. Она обязана выстраивать образовательный процесс на основе уважения человеческого достоинства обучающихся, педагогов. Недопустимо применение методов физического и психического насилия по отношению к обучающимся, воспитанникам.
23. Ряд обязанностей дошкольной образовательной организации призван обеспечить права обучающихся, связанные с созданием условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания. В частности, дошкольная образовательная организация обязана предоставить безвозмездно медицинской организации помещение, соответствующее условиям и требованиям для осуществления медицинской деятельности; осуществлять текущий контроль за состоянием здоровья воспитанников.
24. Образовательная организация в известных пределах самостоятельна в осуществлении финансовой, хозяйственной деятельности. К компетенции образовательной организации отнесены: материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с установленными требованиями. При этом данные права одновременно являются и обязанностями образовательной организации. Организация обязана предоставлять учредителю и общественности ежегодный отчет о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также о результатах самооценки деятельности образовательного учреждения.
25. В числе организационных прав образовательной организации – самостоятельная разработка и принятие правил внутреннего распорядка обучающихся, правил внутреннего трудового распорядка, иных локальных нормативных актов; самостоятельный подбор, прием на работу и расстановка кадров, ответственность за уровень их квалификации; установление структуры образовательной организации, штатного расписания и др. Дошкольная образовательная организация обязана иметь и поддерживать официальный сайт в сети «Интернет».
Ряд прав и обязанностей образовательной организации лежит в плоскости информационного обеспечения. Так, на дошкольную образовательную организацию возлагается обязанность обеспечить открытость и доступность информации о ее деятельности, в том числе по вопросам создания, структуры, о реализуемых образовательных программах; об оказываемых ею услугах; о руководителе и персональном составе педагогических работников с указанием уровня образования и квалификации; о материально-техническом обеспечении образовательной деятельности и т.д. В целях обеспечения информирования населения по указанным вопросам организация обязана размещать установленную информацию на своем официальном сайте в сети «Интернет».
3. Правовое регулирование разграничения образовательной
и иной деятельности дошкольной образовательной организации
Федеральный закон № 273-ФЗ, как было отмечено, разграничивает предоставляемые дошкольными образовательными организациями услуги, выделяя а) образовательные услуги, оказываемые в рамках реализации основной образовательной программы дошкольного образования; б) платные образовательные услуги за пределами основной образовательной программы; в) услуги по присмотру и уходу за детьми; г) иные услуги.
Правовая регламентация порядка оказания услуг разнится. Федеральный закон № 273-ФЗ закрепляет основания возникновения образовательных отношений, а значит и основания для оказания услуг образовательными организациями. Так, по общим правилам основанием возникновения образовательных отношений является распорядительный акт организации, осуществляющей образовательную деятельность, о приеме лица на обучение в эту организацию. Однако в отношении приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования установлен иной порядок: изданию распорядительного акта о приеме лица на обучение предшествует заключение договора об образовании. Примерная форма договора об образовании по образовательным программам дошкольного образования утверждена приказом Минобрнауки России от 13 января 2014 г. № 8.
Таким образом, поступление ребенка в дошкольную образовательную организацию сопровождается заключением между данной организацией и родителями (законными представителями) несовершеннолетнего воспитанника договора об образовании в простой письменной форме. Заключение такого договора обусловливает оказание образовательных услуг в рамках основной образовательной программы дошкольного образования.
Оказание государственными и муниципальными дошкольными образовательными организациями образовательных услуг в рамках реализации основной образовательной программы дошкольного образования, являясь основной целью деятельности такой организации, осуществляется без взимания платы – бесплатность дошкольного образования в государственных и муниципальных образовательных организациях гарантирована Конституцией РФ.
Вместе с тем ст. 101 Федерального закона № 273-ФЗ предоставляет право образовательным организациям оказывать платные образовательные услуги за счет средств физических и (или) юридических лиц на основании договора об оказании платных образовательных услуг. Одновременно Закон устанавливает запрет на оказание платных услуг вместо образовательной деятельности, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетных средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Это означает, что платные образовательные услуги в государственных и муниципальных дошкольных образовательных организациях не могут быть оказаны взамен или в рамках основной образовательной деятельности, финансируемой учредителем. Это касается и реализации дополнительных образовательных программ и дополнительных образовательных услуг, которые согласно Закону вправе осуществлять дошкольные образовательные организации.
Оказание услуг по присмотру и уходу за детьми в соответствии со ст. 23 Федерального закона № 273-ФЗ наряду с образовательной деятельностью является основной целевой деятельностью дошкольной образовательной организации. При этом, как было отмечено ранее, только та организация, которая оказывает услуги по присмотру и уходу одновременно с образовательной деятельностью, является дошкольной образовательной организацией.
Присмотр и уход за детьми согласно ст. 2 Федерального закона № 273-ФЗ – это комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня. Таким образом, присмотр и уход за детьми – это совокупность действий, направленных на обслуживание детей, привитие им санитарно-гигиенических навыков, оказание им помощи в удовлетворении бытовых потребностей.
За присмотр и уход за детьми учредитель образовательной организации вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей). Вопрос о законности установления платы за содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях и о соответствии такой нормы конституционным положениям о бесплатности дошкольного образования ставился перед Верховным Судом РФ. В своем решении от 27 января 2003 г. № ГКПИ 02-1399 Верховный Суд РФ указал, что взимание платы с родителей за содержание детей в государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждениях не означает, что ребенку не предоставляется бесплатное дошкольное образование, поскольку плата взимается именно за содержание (присмотр и уход), а не за образование. Кроме того, конституционная норма о гарантированности и бесплатности дошкольного образования в государственных и муниципальных образовательных организациях не освобождает родителей от уплаты расходов, связанных с содержанием детей в таких организациях. Аналогичная правовая позиция была сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации, указавшим в Постановлении от 15 мая 2006 г. № 5-П, что родители в силу конституционной обязанности заботиться о детях не могут устраняться от бремени несения расходов на их содержание в дошкольных образовательных учреждениях.
Действительно, содержание детей (деятельность, связанная с предоставлением питания, бытового обслуживания, соблюдением гигиенических процедур и т.п.) не составляет существо образования в его обученческом и воспитательном контекстах, хотя в раннем возрасте тесно связано с ним. Поэтому хозяйственно-бытовое обслуживание детей в дошкольных образовательных организациях отграничивает