ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
От 30 июня 2010 г. N 1101-р
(в ред. распоряжения Правительства РФ от 12.11.2010 N 1996-р,
Постановления Правительства РФ от 07.12.2011 N 1013)
1. Утвердить прилагаемые:
Программу Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года;
план мероприятий по реализации в 2010 году Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.
2. Минфину России и другим федеральным органам исполнительной власти руководствоваться положениями Программы, указанной в пункте 1 настоящего распоряжения, при формировании и организации исполнения федерального бюджета, а также при подготовке проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
3. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления разработать и реализовать аналогичные региональные и муниципальные программы по повышению эффективности расходов соответствующих бюджетов согласно основным положениям Программы, указанной в пункте 1 настоящего распоряжения.
Председатель Правительства
Российской Федерации
В.ПУТИН
Утверждена
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 30 июня 2010 г. N 1101-р
ПРОГРАММА
ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ
ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА ПЕРИОД
ДО 2012 ГОДА
(в ред. Постановления Правительства РФ от 07.12.2011 N 1013)
Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (далее - Программа) разработана в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 г. "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах", а также основными положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1663-р.
I. Необходимость разработки и реализации Программы
В 2000-х годах Правительством Российской Федерации были утверждены и реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ (Программа развития органов федерального казначейства на 2000 - 2004 годы, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года), Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, а также мероприятия по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003 - 2004 годы.
В 2000 году вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, который определил основные подходы к организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В нем постепенно находили отражение различные инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетных реформ.
Результатом данных реформ стало формирование в Российской Федерации современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами путем:
создания целостной системы регулирования бюджетных правоотношений, установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;
организации бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
разграничения полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);
ликвидации "необеспеченных федеральных мандатов" и упорядочения основных социальных обязательств;
введения формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;
создания и развития системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;
установления механизма сбережения нефтегазовых доходов и ограничений дефицита федерального бюджета, направленного на повышение устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и снижение влияния на бюджетную систему Российской Федерации внешних экономических рисков;
поэтапного внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (приоритетных национальных проектов, докладов о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований, государственных (муниципальных) заданий, проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года);
перехода от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том числе утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период в формате "скользящей трехлетки";
создания законодательной базы для развития новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
установления правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд и придание этому процессу публичности;
создания системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.
В то же время не все заявленные планы были реализованы. Не удалось на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов и механизмов и урегулировать многие методические вопросы.
Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд следующих системных недостатков и нерешенных проблем:
стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием, отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения целей государственной политики;
сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;
структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики;
отсутствуют действенные методики оценки деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе оценки эффективности использования ими финансовых ресурсов;
планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов (за исключением федеральных целевых программ) методологически не взаимоувязано;
не соответствует современным требованиям система государственного финансового контроля;
остаются непрозрачными сферы деятельности участников сектора государственного управления за счет постоянно продлевающихся переходных норм;
не осуществлен переход на кассовое обслуживание государственных внебюджетных фондов;
сохраняются отдельные "необеспеченные федеральные мандаты" и неформализованные (а значит непрозрачные) каналы предоставления межбюджетных трансфертов;
доходная база региональных и местных бюджетов остается нестабильной при низкой заинтересованности регионов и муниципалитетов в ее наращивании;
формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;
продолжает расти бюджетная сеть (перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения произошел только в нескольких субъектах Российской Федерации и практически не состоялся на федеральном уровне);
остается ограниченным опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий.
Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации в условиях адаптации бюджетной системы Российской Федерации к замедлению темпов роста бюджетных доходов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации управления общественными финансами Российской Федерации.
II. Цели и задачи Программы
Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.
Базовым условием реализации Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации.
Для достижения цели Программы необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих основных задач:
четкое определение сфер ответственности как публично-правовых образований, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующих публично-правовых образований;
обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;
усиление роли федерального бюджета в решении вопросов модернизации и инновационного развития российской экономики;
создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению государственных (муниципальных) услуг;
создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;
повышение качества финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;
повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;
обеспечение более тесной увязки между количеством и составом имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований, и полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Для решения указанных задач в 2010 - 2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:
внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
применение в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования 3-летнего бюджета;
переход к утверждению " программного" бюджета;
развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
реформирование государственного (муниципального) финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных (муниципальных) закупок;
создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Содержанию реформ по указанным направлениям посвящены соответствующие разделы Программы. Реализация предлагаемых мер создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным направлениям (отраслям экономики и социальной сферы) государственной политики.
III. Долгосрочная сбалансированность и устойчивость
бюджетной системы Российской Федерации
Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации является необходимым условием решения задач Программы.
Проведение предсказуемой и ответственной бюджетной политики является важнейшей предпосылкой для обеспечения макроэкономической стабильности, которая:
создает базовые условия для устойчивого экономического роста, улучшения инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономики, основанной на инновационном развитии;
ведет к созданию рабочих мест, требующих кадров высокой квалификации;
определяет достижение ключевой конечной цели стратегии социально-экономического развития страны - роста уровня и качества жизни населения.
Ухудшение условий функционирования экономики вследствие макроэкономической нестабильности неизбежно приводит к замедлению роста или, в особо неблагоприятных условиях, к снижению доходов бюджетов бюджетной системы, то есть к сокращению возможностей публично-правовых образований не только для достижения заявленных долгосрочных стратегических целей, но и для исполнения принятых публичных обязательств перед гражданами.
Установление целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения без учета объективно обусловленных ограничений бюджетного дефицита и уровня (темпов роста) государственного долга привело бы к восстановлению "необеспеченных мандатов" (нормативных правовых актов и решений федеральных органов исполнительной власти, влекущих дополнительные расходы бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов) и, как следствие, размыванию ответственности публично-правовых образований и конкретных должностных лиц за результаты деятельности, а также к дискредитации формируемых общественных институтов, включая защиту прав собственности, соблюдение законодательно установленных социальных гарантий, выполнение контрактных обязательств, действенность судебной системы, без которых невозможно устойчивое социально-экономическое развитие страны.
Вынужденный в условиях неопределенности бюджетных возможностей пересмотр заявленных целей государственной политики, нормативных правовых актов, в том числе устанавливающих социальные обязательства, введение секвестра бюджетных ассигнований вплоть до отказа от исполнения действующих расходных обязательств, отмены или переноса сроков реализации запланированных мероприятий (в том числе принятых программ), невыполнения (пересмотра) государственных контрактов приводит к снижению доверия граждан и бизнеса к государству не только как к субъекту политики, но и как к ответственному и надежному партнеру в гражданско-правовых отношениях.
Кроме того, в таких условиях существенно усложняется планирование деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, снижается их ответственность за определение и достижение целей и индикаторов результативности своей деятельности, возникают стимулы к постоянному "раздуванию" расходов, не имеющих четких критериев оценки их необходимости и достаточности для решения задач государственной политики в соответствующих сферах.
Таким образом, для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований, в том числе в сфере бюджетной политики, необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:
консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;
формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, основанных на реалистичных оценках;
ограничение бюджетного дефицита, государственного долга и восстановление по мере стабилизации мировой экономической ситуации правил, ограничивающих использование нестабильных (зависящих от внешних условий) доходов для финансового обеспечения "длящихся" расходных обязательств;
стабильность и предсказуемость налоговой политики;
недопустимость увязки в ходе исполнения бюджетов объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;
полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной (муниципальной) политики (включая в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);
планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;
принятие новых расходных обязательств с учетом сроков и механизмов их реализации;
соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);
систематический анализ и оценка рисков для бюджетной системы Российской Федерации, в том числе возникающих вследствие средне- и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий, принятия условных обязательств;
создание и поддержание необходимых финансовых резервов.
Для дальнейшего внедрения указанных выше принципов на федеральном уровне планируется реализовать следующие основные меры:
формирование долгосрочного прогноза социально-экономического развития (на срок не менее 20 лет) и долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации;
использование для целей бюджетного планирования консервативного макроэкономического прогноза;
поэтапное восстановление фискальных правил (в том числе по ограничению дефицита федерального бюджета без учета использования нефтегазовых резервов и использованию нефтегазовых доходов, а также по сбережению нефтегазовых доходов в случае благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры);
оценка возможностей по увеличению условно утверждаемых расходов федерального бюджета;
сокращение наименее эффективных видов финансовой помощи, повышение концентрации межбюджетных трансфертов на важнейших приоритетных направлениях;
уточнение формы и порядка ведения реестра расходных обязательств с его взаимной увязкой с реестром государственных контрактов и введением правил корректировки (пересчета) объемов действующих расходных обязательств, учет в реестре расходных обязательств особенностей различных расходных обязательств, характер их образования, принятия и "жизненного" цикла вплоть до исполнения;
переход к индексации социальных пособий с учетом уровня инфляции в отчетном (текущем) году;
обеспечение формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, включающей планируемые и достигаемые результаты осуществления инвестиционных расходов с учетом отражения информации, содержащейся в этой программе, в реестре расходных обязательств;
установление Правительством Российской Федерации среднесрочных (на срок до 6 лет) индикативных пределов (показателей) расходов по направлениям государственной политики (государственным программам), создающих условия для повышения гибкости в использовании бюджетных ассигнований для достижения заявленных целей и при необходимости реструктуризации расходов по инициативе соответствующих федеральных органов исполнительной власти;
формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств с усилением ответственности федеральных органов исполнительной власти за достоверность оценки их объемов и сроков исполнения;
оптимизация числа налоговых льгот и отражение в случае применения налоговых льгот в рамках государственной программы целей их предоставления в соответствующих государственных программах с регулярной оценкой их влияния на достижение заявленных программами целей;
совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения федерального бюджета с установлением ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета за качество и соблюдение показателей кассового плана.
Аналогичные принципы и меры могут быть реализованы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
При этом на федеральном уровне должны быть созданы необходимые предпосылки для обеспечения стабильности бюджетов субъектов Российской Федерации, прежде всего путем стабилизации доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также создания устойчивых стимулов для соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления по ее наращиванию.
Для этого, в частности, предлагается реализовать следующие меры:
поэтапно сократить установленные федеральными законами льготы по региональным и местным налогам;
усилить действенность требований по зачислению налоговых доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и (или) местные бюджеты по месту деятельности предприятий, а также снизить негативные последствия использования трансфертного ценообразования с целью недопущения перемещения налоговой базы между регионами;
повысить использование потенциала имущественных налогов и земельного налога, а также ускорить подготовку введения налога на недвижимость;
обеспечить доступность для финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований информации о выполнении юридическими лицами обязательств по уплате налогов и других платежей, поступающих в региональные и местные бюджеты;
стабилизировать методику и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, в том числе с утверждением указанных дотаций на 3-летний период, а также перевести налоговые доходы, распределяемые по дифференцированным нормативам или долям, в межбюджетные трансферты;
повысить долю межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, распределение которых утверждается федеральным законом о федеральном бюджете, сократив объемы предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации;
создать механизм поддержки ликвидности счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, основанный на предоставлении Федеральным казначейством из федерального бюджета субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям краткосрочных бюджетных кредитов, в том числе беспроцентных, на покрытие временных кассовых разрывов;
разработать методические рекомендации (типовые методики) по прогнозированию доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
усовершенствовать порядок взимания акцизов, распределяемых по дифференцированным нормативам, постепенно увеличивая поступление доходов от уплаты соответствующих акцизов по месту реализации подакцизных товаров;
создать инструменты сбережения "конъюнктурных" доходов субъектов Российской Федерации;
повысить эффективность взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при администрировании налогов и других платежей;
расширить права регионов по установлению по единым принципам для отдельных типов муниципальных образований нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации, а также закрепить нормативы отчислений от единого сельскохозяйственного налога и налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, за местными бюджетами.
IV. Совершенствование разграничения полномочий
и организация деятельности публично-правовых образований
Наряду с обеспечением долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации для реализации целей и задач Программы необходимо четкое определение полномочий (прав и ответственности) и принципов деятельности публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).
Это является необходимым условием для устранения дублирования функций и полномочий между публично-правовыми образованиями и между органами государственной власти (органами местного самоуправления) на уровне одного публично-правового образования, которое приводит как к увеличению бюджетных расходов, так и к размыванию ответственности за результаты деятельности.
Федеральным законодательством уже закреплены основы деятельности публично-правовых образований.
К ним, в частности, относятся принципы установления и исполнения расходных обязательств, организации бюджетного процесса, заключения и исполнения государственных (муниципальных) контрактов, правила размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, способы и формы оказания государственных (муниципальных) услуг, организация государственной (муниципальной) службы.
В тех сферах, где органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления самостоятельно определяют правила своей деятельности, федеральное регулирование, как правило, должно определять их общую методологию, направления развития и основы взаимодействия.
Дальнейшее развитие федерального законодательства в этой сфере должно исходить из следующих принципов:
возможность для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и их заинтересованность самостоятельно формировать свои расходные обязательства исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ и общих приоритетов государственной политики в соответствующих сферах;
недопустимость возникновения "необеспеченных мандатов" и решений федеральных органов исполнительной власти, влекущих возникновение выпадающих доходов;
объективная, формализованная и прозрачная система межбюджетных трансфертов;
наличие стимулов для повышения эффективности государственного (муниципального) управления и при необходимости санкций, обеспечивающих соблюдение законодательно установленных требований и финансовой дисциплины.
Для реализации указанных принципов, в частности, целесообразно:
расширить полномочия субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты населения, в том числе с учетом адресности предоставления социальной помощи;
перевести начиная с 2012 года финансовое обеспечение милиции общественной безопасности за счет средств федерального бюджета с одновременной передачей на уровень субъектов Российской Федерации федеральных бюджетных учреждений, деятельность которых не связана с выполнением исключительных полномочий Российской Федерации, либо сокращением межбюджетных трансфертов или расширением полномочий субъектов Российской Федерации за счет передачи федеральных полномочий;
отказаться от неформализованных каналов предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации финансовой поддержки из федерального бюджета;
обеспечить повышение обусловленности предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации путем установления обязательств не только по повышению качества управления региональными (муниципальными) финансами, но и проведения структурных реформ и повышения результативности деятельности;
осуществить начиная с 2012 года постепенный переход к консолидации субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках ключевых направлений государственной политики (государственных программ) в сферах совместного ведения с установлением условий и критериев эффективности их предоставления, ответственности за результаты использования и достижение поставленных целей предоставления;
осуществить начиная с 2012 года постепенное сокращение числа и объема субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации за счет передачи федеральных полномочий с передачей соответствующих финансовых ресурсов;
повысить эффективность применения инструментов воздействия на бюджетную политику субъектов Российской Федерации с учетом их дотационности, в том числе с введением при необходимости внешнего управления;
проводить мониторинг управления государственным (муниципальным) долгом на региональном и местном уровнях с учетом показателей задолженности государственных (муниципальных) унитарных предприятий с целью предотвращения рисков возникновения обязательств у бюджетов по погашению накопленной задолженности;
предоставлять межбюджетные трансферты с учетом оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления, в том числе оценки созданных институциональных условий для привлечения инвесторов в регион и муниципалитет соответственно.
В целом совершенствование разграничения расходных полномочий предполагается осуществлять в рамках сложившихся пропорций закрепления доходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации с проведением "обмена" расходными обязательствами. При этом необходимо рассмотреть вопрос о повышении налоговой автономии субъектов Российской Федерации и муниципалитетов как предпосылки стабильности и предсказуемости доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также создания условий для более тесной увязки налогов, уплачиваемых налогоплательщиками в соответствующие бюджеты, с объемом, качеством и доступностью предоставляемых государственных (муниципальных) услуг (осуществляемых функций), а следовательно повышения ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за результаты проводимой ими политики.
Одновременно планируется реализовать принцип администрирования бюджетных доходов, согласно которому главные администраторы бюджетных доходов (за исключением Федеральной налоговой службы), созданные соответствующими публично-правовыми образованиями, должны администрировать только доходы, поступающие в бюджеты соответствующих публично-правовых образований, а также повысить ответственность Федеральной налоговой службы при выполнении ею полномочий главного администратора доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Завершение начатого в 2000-х годах разграничения расходных и доходных полномочий, создание новых видов государственных (муниципальных) учреждений позволяет поставить вопрос о гражданско-правовой правоспособности публично-правовых образований, поскольку в гражданском обороте должна быть полная ясность, кто действует от имени публично-правового образования, а кто - от собственного имени. Участникам гражданского оборота для защиты своих интересов необходимо понимание, как и за счет чего будет обеспечиваться ответственность по обязательствам, принятым публично-правовыми образованиями, их органами или созданными ими юридическими лицами. Это является важнейшей предпосылкой повышения доверия к публично-правовым образованиям не только как к субъектам экономической деятельности, но и как к субъектам государственной (муниципальной) политики.
При этом необходимо рассмотреть вопрос о наделении публично-правовых образований статусом юридического лица, а также о том, что созданные ими органы управления и казенные учреждения должны выступать в гражданских правоотношениях только от имени соответствующего публично-правового образования. Большинство нынешних бюджетных учреждений, как и автономные учреждения, должны получить возможность действовать от своего имени, иметь собственное имущество и доходы, в том числе получая субсидии из бюджетов на оказание государственных (муниципальных) услуг.
Учитывая изложенное, а также с целью повышения эффективности управления государственной (муниципальной) собственностью предлагается рассмотреть вопрос о целесообразности существования в составе вещных прав права хозяйственного ведения и права оперативного управления исходя в том числе из возможности предоставления государственного имущества на иных основаниях.
Кроме того, становится актуальной задача оптимизации структуры органов государственной власти и органов местного самоуправления с целью централизации исполнения специально созданными для этих целей организациями таких функций (непосредственно не связанных с государственным (муниципальным) управлением), как поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, обеспечение органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующими кадрами, строительство объектов государственной (муниципальной) собственности и т.п.
Реализация этого принципа в сфере управления финансовыми ресурсами на основе единого бюджетного счета, учета и составления финансовой отчетности доказала свою эффективность и создает предпосылки для его распространения на другие сферы деятельности публично-правового образования.
Эффективное решение обозначенных в разделе задач позволит получить реальное снижение бюджетных расходов на государственное управление и местное самоуправление.
V. Государственные программы как инструмент повышения
эффективности бюджетных расходов
В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности.
Государственная программа Российской Федерации (далее - государственная программа) - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.
Общими принципами разработки и реализации государственных программ являются:
формирование государственных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;
определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);
установление для государственных программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов,