Тема: ОБЩИЕ ПОДХОДЫК ОРГАНИЗАЦИИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ
Муниципальное хозяйство
Право муниципалитетов на занятие хозяйственной деятельностью реализуется через организацию муниципального хозяйства. Муниципальное хозяйство имеет своей целью организацию предоставления муниципальных услуг. Муниципальные услуги – услуги (работы, товары), обязанность по обеспечению предоставления которых возложена на муниципальное образование в соответствии с законодательством РФ, а также – в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством РФ – уставом муниципального образования в связи с решением вопросов местного значения. Муниципальное хозяйство следует понимать как систему отношений, а не как совокупность хозяйствующих субъектов[i][1]. Если понимать муниципальное хозяйство только как совокупность муниципальных предприятий и учреждений, то следовало бы признать, что муниципалитет ограничен в выборе способов организации предоставления услуг только собственными хозяйствующими субъектами. Кроме того, это исключало бы доступ частных хозяйствующих субъектов к предоставлению муниципальных услуг. Наконец, за рамками муниципального хозяйства оказались бы иные субъекты муниципального хозяйства – потребители, их объединения и др. Подобный подход совершенно не обоснован и экономически не эффективен. Муниципальные услуги могут оказываться любыми хозяйствующими субъектами, а муниципальное хозяйство может и должно организовываться не только путем создания собственных предприятий и учреждений и управления ими. Важно отметить, что отношения в муниципальном хозяйстве возникают по поводу предоставления муниципальных услуг; при этом не имеет значения, кто предоставляет такие услуги – муниципальные хозяйствующие субъекты, либо субъекты иных форм собственности.
Поскольку муниципальные услуги – сфера деятельности и ответственности местного самоуправления, то одним из участников отношений в сфере муниципального хозяйства является муниципальное образование в лице выступающих от его имени органов местного самоуправления. Поскольку муниципальные услуги есть определенные материализованные продукты деятельности, то естественно, что участником отношений выступают также хозяйствующие субъекты, которые производят (поставляют) эти услуги. Наконец, получатели муниципальных услуг – потребители независимо от их статуса, также являются участниками отношений в сфере муниципального хозяйства. Таким образом, муниципальное хозяйство – система отношений, возникающих по поводу предоставления муниципальных услуг между муниципальным образованием в лице органов местного самоуправления, хозяйствующими субъектами – производителями и поставщиками услуг, а также населением и организациями – потребителями услуг.
При организации муниципального хозяйства органы местного самоуправления выполняют ряд функций, в т.ч.:
· выбор способа организации предоставления услуг;
· нормативно-правового регулирование (в т.ч. в пределах, допускаемых законодательством, тарифное регулирование, принятие примерных или типовых договоров на предоставление тех или иных услуг);
· нормирование, установление стандартов предоставления услуг, контроль;
· функции собственников имущества и учредителей (участников) хозяйствующих субъектов;
· оказание услуг в рамках решения вопросов местного значения (круг таких услуг весьма ограничен, ибо органы местного самоуправления в принципе не должны заниматься хозяйственной деятельностью).
При этом одной из наиболее важных, во многом определяющей по отношению к другим является функция выбора способа организации предоставления муниципальных услуг.
Общие подходы к выбору способа предоставления муниципальных услуг
К числу способов предоставления муниципальных услуг относятся в частности:
1) Заключение гражданско-правовых договоров на оказание услуг и выполнение работ с частными хозяйствующими субъектами.
2) Заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами иных публично-правовых образований (например, иных МО или субъектов РФ).
3) Организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ.
4) Создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах и участие в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности.
5) Заключение и исполнение соглашений о делегировании (в т.ч. взаимном) полномочий по решению вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований.
При выборе способа организации предоставления услуг рекомендуется учитывать следующие принципы:
· предоставление доступа к оказанию услуг населению любым хозяйствующим субъектам, соответствующим необходимым квалификационным требованиям;
· приоритет применения конкурентных способов организации предоставления услуг, как обеспечивающих большую прозрачность принимаемых решений и больший экономический эффект (экономию средств, повышение качества услуг и расширение их ассортимента, развитие предпринимательства в сфере предоставления услуг населению);
· полное равенство хозяйствующих субъектов, конкурирующих (реально и потенциально) на рынках соответствующих услуг;
· необходимость создания и развития конкуренции в тех сферах хозяйственной деятельности, где она отсутствует, но потенциально возможна;
· повсеместный отказ от административных и переход к гражданско-правовым (договорным) отношениям с хозяйствующими субъектами – поставщиками муниципальных услуг, обеспечение соблюдения качества, сроков и иных обязательных параметров, предоставляемых населению услуг путем организации надлежащего контроля условий заключаемых договоров;
· контроль монопольных рынков, в т. ч. деятельности хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, в рамках действующего законодательства;
· недопущение совмещения функций заказчика (и контролера) и исполнителя услуг (работ).
При принятии решения о выборе способа организации предоставления услуги органам местного самоуправления следует также учитывать:
· нормы федерального законодательства, законодательства субъекта РФ и локальных нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией,
· состояние рынка данной услуги (монопольный, олигопольный[ii][2], конкурентный, потенциально конкурентный),
· источники финансирования предоставления услуги (средства местного бюджета, оплата услуг потребителями, смешанные) и их соотношение,
· соразмерность избираемого способа организации объему предоставляемых услуг (экономическая обоснованность),
· общие тенденции развития данной услуги на российских и зарубежных рынках и специфические особенности муниципального образования.
Там, где уже существует и может развиваться частное предпринимательство, требуется ограничивать хозяйственную деятельность муниципалитетов. Здесь должен соблюдаться принцип субсидиарности: муниципалитет должен заниматься хозяйственной деятельностью (в т. ч. через муниципальные организации) только в тех случаях, когда частный бизнес не может выполнить эти муниципальные задачи как минимум так же хорошо. Очевидно, что в областях деятельности, где частный бизнес отсутствует, предоставлять услуги или создавать условия для их предоставления, в том числе путем создания муниципальных объектов и (или) организаций, должна публичная власть.
Остановимся на отдельных способах организации муниципальных услуг.
Заключение гражданско-правовых договоров на оказание услуг и выполнение работ с частными хозяйствующими субъектами
Данный способ решения вопросов местного значения следует рассматривать как приоритетный, поскольку он, как правило, обеспечивает наибольшую экономическую эффективность предоставления соответствующих услуг. Этого же требует и реализация принципа субсидиарности. В то же время возможность его использования определяется наличием на рынках этих услуг частных хозяйствующих субъектов, в первую очередь – конкурирующих между собой. Отсутствие частных производителей услуг и конкуренции препятствует активному внедрению этого способа организации муниципального хозяйства. В то же время, взаимозависимость между спросом и предложением на рынке муниципальных услуг требует от муниципалитетов инициировать привлечение частных хозяйствующих субъектов и стимулировать возникновение последних, в т.ч. путем регулярного объявления конкурсов на предоставление муниципальных услуг. Одновременно следует иметь в виду, что рынки услуг и рынки деятельности хозяйствующих субъектов не совпадают с административными границами территорий, в т. ч. муниципальных образований.
В рамках данного способа следует выделить:
· Формирование, размещение с использованием конкурентных механизмов отбора (открытые и закрытые конкурсы, запросы котировок и др.) муниципального заказа на предоставление (социально значимых) услуг, потребителем которых выступает муниципальное образование в целом (например, благоустройство, строительство и ремонт дорог и др.), и которые финансируются за счет средств местного бюджета, и заключение с победителями договоров на исполнение заказа.
Наиболее характерными примерами использования муниципального заказа являются разовые и периодические закупки товаров для муниципальных нужд (оборудование, мебель, техническое оснащение для администрации муниципального образования, детского сада и др. объектов), закупки услуг по благоустройству и озеленению, ремонту и строительству и др. Данный механизм довольно неплохо освоен муниципальными образованиями и используется нередко, хотя и не повсеместно.
· Отбор с использованием конкурентных механизмов по правилам муниципального заказа поставщиков муниципальных услуг, потребителем которых муниципальное образование выступает наряду с другими собственниками (потребителями), по поручению прочих собственников (потребителей), участвующих в финансировании этих услуг (как правило, в форме платежей за услуги), и заключение от имени и по поручению потребителей договоров на оказание услуг.
Примерами могут служить содержание, эксплуатация и ремонт жилого фонда, вывоз ТБО и др. коммунальные услуги, где муниципальное образование выступает в качестве потребителя наряду и наравне с другими получателями услуг. Использование данного механизма начало получать распространение только в последнее время, что связано с существенным изменением законодательства (например, введением в действие нового Жилищного кодекса РФ) и экономических реалий. В указанных выше сферах следует рассматривать данный механизм как приоритетный.
· Отбор, как правило, с использованием конкурентных механизмов, и передача на основании гражданско-правовых договоров частным хозяйствующим субъектам объектов муниципальной собственности на условиях т.н. частно-публичного партнерства: в эксплуатацию - пользование, аренду, управление и др.; концессию; а также путем заключения иных договоров, создающих условия для частно-публичного партнерства, инвестиционных (простого товарищества) и иных соглашений в целях предоставления соответствующей муниципальной услуги.
В данном случае речь идет об оказании услуг, связанных с эксплуатацией объектов коммунальной инфраструктуры на естественно-монопольных рынках – в частности, в водоснабжении и водоотведении, транспортировке тепловой энергии и некоторых иных услугах. Данный механизм пока получил наименьшее распространение, что объясняется различными обстоятельствами. Примеры частно-публичных партнерств на муниципальном уровне – эксплуатация систем водоснабжения в гг. Перми, Березниках, Омске, Ростове-на-Дону, эксплуатация тепловых сетей во многих крупных муниципальных образованиях, строительство и эксплуатация очистных сооружений в г. Москве и некоторые другие. Надо отметить, что определенный толчок использованию данного механизма можно ожидать от нового Закона «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 г. №115-ФЗ, который вступает в силу с 1.01.2006 г.
Реализация данного способа организации предоставления муниципальных услуг неотделима от механизма муниципального заказа. Более подробно регулирование муниципального заказа рассмотрено в Приложении к данной теме.
Заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами иных публично-правовых образований
Это могут быть хозяйствующие субъекты других муниципальных образований – поселений, муниципальных районов и городских округов, а в отдельных случаях – и государственными хозяйствующими субъектами, оказывающими соответствующие услуги (работы).
Следует отметить, что данный способ решения вопросов местного значения может использоваться при одновременном наличии следующих условий:
· отсутствие возможностей привлечения на территорию муниципального образования частных производителей (поставшиков) услуг ввиду отсутствия соответствующих хозяйствующих субъектов на рынке, либо отсутствия у них заинтересованности в предоставлении услуг (одновременно муниципальному образованию в подобных случаях необходимо принимать меры к изменению ситуации);
· наличие на рынке хозяйствующих субъектов иных муниципальных образований, либо государства, предоставляющих соответствующие конкурентоспособные услуги (конкурентоспособность в этом случае понимается, в частности, применительно к альтернативным способам организации – созданию собственных хозяйствующих субъектов, либо межмуниципальной кооперации);
· готовность и способность соответствующих хозяйствующих субъектов оказывать потребные услуги сторонним муниципальным образованиям (предприятия, занимающие доминирующее положение на рынках отдельных услуг, естественные монополии могут быть понуждены к предоставлению соответствующих услуг в рамках антимонопольного законодательства).[iii][3]
Потребность в использовании данного способа решения вопросов местного значения существенно возросла в связи с тем, что в большинстве субъектов РФ до настоящего времени поселения не занимались организацией предоставления муниципальных (в первую очередь, коммунальных) услуг. С введением в действие Закона №131-ФЗ вопросы организации предоставления коммунальных услуг в полном объеме ложатся на муниципалитеты поселенческого типа. Отсутствие опыта и достаточных материальных, организационных и кадровых ресурсов в большинстве небольших поселений в сочетании с неразвитостью рынков соответствующих услуг, потребуют, в первую очередь, на промежуточном этапе заключения договоров на предоставление услуг с уже существующими хозяйствующими субъектами иных муниципальных образований, государственными хозяйствующими субъектами (хотя реализация принципов специальной правоспособности и целевого назначения собственности в сочетании с разграничением полномочий между различными уровнями публичной власти должны привести к тому, что государственных предприятий и учреждений, оказывающих муниципальные услуги, в скором времени не должно остаться).
В качестве примера можно представить себе ситуацию, когда бывшее районное предприятие коммунального хозяйства ликвидируется или реорганизуется, а на его месте создается городское предприятие в районном центре. Если при этом выясняется невозможность или нецелесообразность создания коммунального предприятия в одном или нескольких сельских поселениях, то они вправе обратиться к городскому предприятию с предложением о заключении договора. В том случае, если предприятие является монополистом на территории района, оно в силу требований антимонопольного законодательства обязано будет заключить соответствующие договоры с сельскими поселениями. Однако условия этих договоров должны соответствовать законодательству и быть экономически обоснованными.
Организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ
Несмотря на то, что межмуниципальная хозяйственная кооперация допускалась и ранее, этот механизм не получил до настоящего времени широкого распространения. Однако с вступлением в силу Закона 131-ФЗ потребность в нем резко возрастает. Это связано с появлением большого числа небольших муниципальных образований поселенческого типа, которые обязаны решить широкий круг вопросов местного значения и организовывать предоставление ряда муниципальных услуг. Основная идея межмуниципальной кооперации состоит в том, что объединение ресурсов различных муниципалитетов, решающих одну и ту же задачу, зачастую экономически более эффективно, нежели решение той же задачи в рамках одного муниципалитета. Кроме того, межмуниципальная кооперация будет «подталкиваться» процессом разграничения собственности, в результате чего во многих случаях поселения не будут располагать всем набором объектов, необходимых для решения вопросов местного значения.
Межмуниципальная хозяйственная кооперация может осуществляться путем:
· заключения и исполнения разовых (краткосрочных) договоров о совместной деятельности в случаях, когда муниципалитеты совместно проводят разовые «акции» (например, совместное проведение семинара или конференции, совместная разовая закупка оборудования в целях снижения цены закупки); это – наиболее простая форма межмуниципального сотрудничества;
· заключения и исполнения длящихся во времени договоров о совместной деятельности в случаях, когда муниципалитеты осуществляют систематическое сотрудничество по решению определенного вопроса местного значения (например, договор о совместном вывозе ТБО); подобное сотрудничество требует более детального договорного регулирования, является более сложным по реализации и может нередко предварять создание совместных хозяйствующих субъектов;
· создания совместных хозяйствующих субъектов для «институционализации» совместного решения вопросов местного значения на постоянной основе; отношения в данном случае регулируются учредительными документами, решения органов управления, а также договорами между создаваемыми хозяйствующими субъектами и муниципалитетами-участниками, выступающими одновременно в роли «потребителей» услуг.
Межмуниципальные хозяйствующие субъекты могут создаваться в форме коммерческих хозяйственных обществ (ст. 68 Закона), либо некоммерческих организаций (ст. 69). Закон 131-ФЗ определил организационно-правовые формы межмуниципальных хозяйствующих субъектов: закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью (ст. 68)[iv][4], автономные некоммерческие организации и фонды (ст. 69).
Возможными примерами межмуниципальных хозяйственных обществ являются межпоселенческие ООО в сфере сбора и вывоза ТБО, благоустройства, водоснабжении. Возможно также создание межмуниципальных некоммерческих организаций (например, библиотек, пожарных служб в форме фондов и др. организационно-правовых формах).
Создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах и участие в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности
Условия обеспечения эффективности создания муниципальных хозяйствующих субъектов
Право муниципалитетов на создание собственных хозяйствующих субъектов вытекает из права на занятие хозяйственной деятельностью и является его составной частью. Это право ограничено специальной правоспособностью муниципальных образований, как и право на занятие хозяйственной деятельностью. Т.е. первое необходимое условие создания муниципальных хозяйствующих субъектов (организаций) состоит в соответствии предмета их деятельности задачам местного самоуправления. Муниципальное образование не вправе создавать муниципальные организации или участвовать в хозяйствующих субъектах, если при этом не преследуется цель решения строго очерченных вопросов местного значения. Круг вопросов местного значения установлен применительно к каждому типу муниципальных образований в ст.ст. 14-16 Закона. При этом связь между созданием хозяйствующего субъекта и решением того или иного вопроса местного значения должна быть непосредственной и очевидной. Недопустимо создание муниципальных хозяйствующих субъектов для оказания услуг, не являющихся муниципальными в силу прямого указания Закона или устава муниципального образования. Принятие муниципалитетом к решению дополнительных вопросов местного значения допускается не иначе как с соблюдением установленных Законом требований.
Так, например, не могут создаваться, а созданные – подлежат приватизации либо ликвидации – муниципальные парикмахерские, магазины, кафе, прачечные, гостиницы, песчаные карьеры, агентства по недвижимости и т.п. Тот же подход должен соблюдаться и в отношении муниципальных предприятий, которые, наряду с основными видами деятельности, направленными на решение вопросов местного значения (например, водоснабжения и канализации), оказывают и иные услуги, не связанные с основным видом деятельности (столярные работы для сторонних организаций, заправочные станции и т.п.). Соответствующие структурные подразделения подлежат выделению из муниципального предприятия с последующей их приватизацией, либо ликвидацией[v][5].
Изложенное условие (ограничение) является необходимым, но не достаточным для реализации права на создание собственных хозяйствующих субъектов. Вторым ограничением является недопустимость создания и сохранения муниципальных предприятий в тех сферах (на тех рынках), где существуют и работают частные предприятия - конкуренты. Данное требование базируется на следующих трех принципах.
· Субсидиарность – муниципалитет вмешивается в хозяйственную деятельность только тогда, когда решение стоящих перед ним задач не достигается силами частных хозяйствующих субъектов.
· Недопустимость конкуренции между частным и публичным секторами экономики (что является частным случаем принципа равенства участников хозяйственных отношений).
Создание муниципальных хозяйствующих субъектов в сферах, где действуют частные предприятия, противоречит нормам конкурентного права, правилам свободной и равной конкуренции. Принципиально недопустимым с точки зрения справедливой конкуренции является создание органами публичной власти, существующими за счет налогов, сборов, в т. ч. собираемых с частных предпринимателей, конкурентов этим же частным предприятиям. Кроме того, предприятия, создаваемые органами публичной власти (государственные или муниципальные), как правило, по тем или иным критериям ставятся в более привилегированное положение (в первую очередь, поскольку их учредители, являясь одновременно органами публичной власти, имеют соответственно возможность создавать рамочные и иные условия деятельности, которых не имеют учредители частных предприятий). В связи с этим, с одной стороны, подлежат запрету любые льготы и иные привилегии по признаку отношения хозяйствующих субъектов к муниципальной собственности, с другой стороны – необходимо принятие мер к постепенной передаче муниципальных предприятий, действующих в условиях конкуренции с частными предприятиями, в частные руки.
· Экономическая эффективность – публично-правовые образования, не являясь сами хозяйствующими субъектами и создаваясь не для коммерческой деятельности, по общему правилу, экономически менее эффективны, нежели частные хозяйствующие субъекты.
Во всех наиболее развитых странах мира ни государство, ни муниципальные образования практически не участвуют в тех отраслях экономики, где существует и развито частное предпринимательство. В таких сферах, как городские и междугородние пассажирские перевозки, отопление, строительство и ремонт жилья, строительство дорог и дорожные работы, благоустройство территорий, вывоз мусора и некоторых других, которые относятся к сфере задач местного уровня власти, в настоящий момент появились, либо появятся при снятии соответствующих барьеров, частное предпринимательство и конкуренция. К числу отраслей экономики, в которых муниципальные образования традиционно продолжают создавать собственные хозяйствующие субъекты, относятся, к примеру, снабжение населения водой, газом, теплом; канализация и переработка сточных вод; переработка мусора; городской и пригородный пассажирский транспорт.
Количество и размеры предприятий, создаваемых (приобретаемых) для осуществления той или иной деятельности, должны быть соразмерны с потребностью в этой деятельности, а также соответствовать размерам и возможностям (в первую очередь, финансовым) самого муниципального образования. До создания муниципальным образованием хозяйствующего субъекта соразмерность должна оцениваться с учетом объема планируемых и необходимых услуг, а также стоимости предоставления услуг как в случае создания предприятия, так и – по возможности – при организации предоставления услуги иными способами.
Учету подлежит также требуемый объем участия муниципального образования (включающий как стоимость предоставляемого имущества, размер бюджетного финансирования, стоимость льгот, так и расходы по организации деятельности, управления и контроля со стороны органов местного самоуправления). Принимаемое решение должно иметь экономическое обоснование. В процессе деятельности муниципального предприятия должен осуществляться периодический мониторинг на предмет соблюдения соответствия затрат, связанных с функционированием предприятия, и объемом и номенклатурой предоставляемых предприятием услуг. Соблюдение данного требования призвано уже на стадии создания хозяйствующего субъекта не только оценивать его экономическую эффективность, но и бережно относиться к ресурсам муниципального образования.
Организационно-правовые формы хозяйствующих субъектов
Действия по созданию хозяйствующих субъектов являются с точки зрения законодательства учреждением юридических лиц. Порядок создания и функционирования организаций как юридических лиц независимо от формы собственности – предмет регулирования гражданского законодательства. Создавая хозяйствующие субъекты либо участвуя совместно с другими учредителями в смешанных хозяйствующих субъектах, муниципальные образования должны руководствоваться, в первую очередь, нормами гражданского законодательства: ГК РФ, федеральных законов «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О некоммерческих организациях», «О приватизации государственного и муниципального имущества в РФ» и других, входящих в систему гражданского права. Закон «Об общих принципах орагнизации местного самоуправления в РФ» в части, регулирующей гражданско-правовые отношения, подлежит применению постольку, поскольку он не противоречит нормам гражданского законодательства, либо поскольку гражданское законодательство содержит отсылки к иному законодательству, «позволяя» ему урегулировать те или иные гражданско-правовые отношения[vi][6].
Ст. 124 ГК РФ устанавливает, что участником гражданских правоотношений выступает муниципальное образование. От его имени приобретать права и нести обязанности могут органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). Т.е. учредителем муниципальных хозяйствующих субъектов является муниципальное образование, а не органы местного самоуправления, как это указано в ч. 4 ст. 51 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Какие органы местного самоуправления будут выступать от имени учредителя, устанавливается уставом муниципального образования и локальными нормативными актами (к примеру, Положением о порядке управления муниципальной собственностью, Положением о создании муниципальных организаций и участии в организациях иных форм собственности). Это должен быть орган местного самоуправления (должностные лица и муниципальные служащие действуют от лица соответствующих органов местного самоуправления в силу должности или на основании доверенности). В небольших поселениях полномочиями учредителя от имени муниципального образования следует наделять местную администрацию, в крупных – полномочия могут быть распределены между местной администрацией и отделом по управлению муниципальным имуществом, являющимся органом местного самоуправления. Для реализации полномочий по учреждению юридического лица орган местного самоуправления не обязан обладать статусом юридического лица. Подобные требования государственных либо судебных органов являются незаконными.
Муниципальные образования вправе выступать учредителями хозяйствующих субъектов в следующих организационно-правовых формах:
· Коммерческие – открытые акционерные общества, общества с ограниченной и с дополнительной ответственностью, муниципальные унитарные предприятия,
· Некоммерческие – муниципальные учреждения, некоммерческие партнерства, фонды и автономные некоммерческие организации.
Муниципальные унитарные предприятия. Муниципальные образования до настоящего времени тяготели к организационно-правовой форме муниципальных унитарных предприятий, создавая в этой форме практически все свои предприятия. В соответствии со ст. 113 ГК РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество муниципального унитарного предприятия находится в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. В соответствии со ст. 294 ГК унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с Гражданским Кодексом.
Право хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника, включающих, в частности:
· право владения, пользования и распоряжения по своему усмотрению любым движимым имуществом (в т. ч. денежными средствами), находящимся у него на праве хозяйственного ведения, в т. ч. права на сдачу в аренду, залог, мену, дарение, продажу, передачу в доверительное управление и др. (ст. 294, абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК РФ),
· право владения и пользования по своему усмотрению недвижимым имуществом, находящимся у него в хозяйственном ведении (ст. 294 ГК РФ),
· с согласия собственника имущества – право распоряжения недвижимым имуществом (абз. 1 п. 2 ст. 295 ГК РФ),
· право на защиту владения, в т. ч. против собственника (ст. 305 ГК РФ) и др. права.
· Круг полномочий собственника в отношении имущества, переданного им в хозяйственное ведение, весьма узок и определен Кодексом исчерпывающе. Они сводятся к следующему:
· дача согласия на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, в т. ч. на отчуждение, сдачу в аренду, передачу в залог, внесение в качестве вклада в капитал хозяйственных обществ и товариществ (п. 2 ст. 295 ГК РФ),
· право на получение части прибыли от использования имущества, переданного в хозяйственное ведение (абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ),
· право на (правомерное) изъятие имущества у предприятия (п. 3 ст. 299 ГК РФ).
При этом ГК РФ не устанавливает круг случаев, когда собственник вправе изъять такое имущество.
В развитие ГК РФ был принят специальный Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». При принятии данного Закона законодатель существенно сузил правомочия унитарных предприятий применительно к имуществу, переданному им в хозяйственное ведение, предусмотрев, в частности, обязанность согласования с собственником не только сделок с недвижимым, но и некоторых сделок с движимым имуществом, а также запретив такое отчуждение (любого) имущества, которое может привести к невозможности осуществлять деятельность, для которой создавалось унитарное предприятие.
Самым существенным недостатком унитарных предприятий, связанным с обладанием имуществом на праве хозяйственного ведения, является невозможность привлечения сторонних инвестиций, паевого капитала. Поскольку само предприятие не является собственником имуществом, то в силу закона любое улучшение и приращение имущества становится собственностью муниципального образования. Имущество унитарного предприятия не может быть разделено на паи – оно всегда представляет собой единый имущественный комплекс с одним собственником – муниципальным образованием. Это обстоятельство не только снижает (точнее – исключает) инвестиционную привлекательность унитарных предприятий для сторонних (стратегических и портфельных) инвесторов, но и не стимулирует менеджмент предприятий к повышению экономической эффективности его деятельности, поскольку сама форма не предусматривает возможности долевого участия менеджмента в предприятии и результатах его деятельности.
Недостатком для муниципалитета является также чрезвычайная сложность изъятия у предприятия имущества, ранее переданного ему на праве хозяйственного ведения. Практически невозможным оказывается изъять даже очевидно излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество. Судебные органы в спорах между муниципалитетами и муниципальными унитарными предприятиями по вопросу изъятия имущества последовательно стоят на стороне последних.
Далее, унитарные предприятия обладают специальной правоспособностью – т.е. они вправе заниматься только уставной деятельностью. Любые сделки унитарного предприятия, выходящие за рамки его специальной правоспособности, могут быть признаны недействительными, что может повлечь негативные последствия, установленные гражданским законодательством.
Недостатком унитарных предприятий является также закрепленное п. 4 ст. 113 ГК РФ единоличное руководство предприятием со стороны назначаемого учредителем директора. Сам учредитель, по существу, отстранен от участия в управлении предприятием, он вправе лишь назначать и увольнять руководителя, а также требовать от него периодических отчетов. Увольнение руководителя, как правило, носит характер «последующего реагирования» на неудовлетворительное управление предприятием. Закон не предусматривает коллегиальных органов управления унитарными предприятиями (в отличие от хозяйственных обществ, в которых существует целая система органов управления, каждый из которых обладает собственной компетенцией по решению дел предприятия).
Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. При этом ГК не ограничивает объем ответственности размером уставного фонда предприятия и не ставит его в зависимость от права, на котором имущество принадлежит предприятию. Унитарное муниципальное предприятие отвечает по своим долгам, в первую очередь, имуществом, находящимся у него на праве хозяйственного ведения. Таким образом, учредитель – муниципальное образование, передавшее имущество в хозяйственное ведение, в случае предъявления к унитарному предприятию требований по долгам, может лишиться муниципальной собственности, переданной предприятию на праве хозяйственного ведения.
В связи с изложенными и иными недостатками рекомендуется в будущем отказаться от использования формы унитарных предприятий, учреждая в случае необходимости хозяйственные общества.
Хозяйственные общества. К числу преимуществ хозя