«Изменение границ МО, преобразование МО осуществляются в порядке, установленном с учетом общих принципов организации МСУ в РФ и особенностей организации МСУ в городах федерального значения Законом СПб об организации МСУ и настоящим Законом путем внесения изменений в настоящий Закон с учетом мнения населения соответствующих МО, выраженного в форме, установленной Законом СПб об организации МСУ »
П.2 ст.9 Закона СПб «Об организации МСУ в СПб»
«Преобразование муниципальных образований осуществляется законом Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих МО по инициативе населения соответствующих муниципальных образований, органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом »
То есть, с одной стороны, п.1 ст.26 Закона О территориальном устройстве, которая отсылает нас к Закону Об организации МСУ, а, с другой стороны, п.2 ст.9 Закона Об организации МСУ, которая, в частности, говорит, что преобразование осуществляется Законом СПб с учетом мнения населения соответствующих МО в соответствии с ФЗ. То есть согласованности в этих положениях нет.
Можно считать эту коллизию условной. Ее можно объяснить тем, что законодатели субъекта, устанавливая формы учета мнения населения, отсылают к ФЗ, но не говорят четко, в каких именно преобразованиях, какие формы учета будут использоваться, хотя в данном случае аналогию применить довольно сложно и при разделении, и при объединении. Но законодатель нас к ней призывает.
Рассматривая эти нормы, важно обратить внимание на суть проблемы и выделить ключевые слова в норме, которые нужно сопоставить. В данном случае (выделены курсивом) речь идет об учете мнения населения, формах такого учета, и способах регулирования этих процедур. Либо мы учитываем мнение в форме, установленной Законом СПБ Об организации МСУ, либо в формах, предусмотренных ФЗ.
Даже с точки зрения юридической техники возникает вопрос, а зачем было нужно отсылать Закону СПб О территориальном устройстве к Закону СПб Об организации МСУ, если можно было напрямую отослать к ФЗ. Тем не менее, предмет регулирования всех территориальных преобразований и изменений является предметом не Закона О территориальном устройстве, хотя отчасти это и его предмет, так как ст.26 в нем присутствует, но в большей степени это предмет Закона Об организации МСУ. Здесь попытка согласовать нормы разных законов даже на одном уровне субъекта РФ сталкивается со сложностями, так как несогласованность очевидна, и проблема, которая должна решаться в соответствии с ФЗ, в законодательстве субъекта решается таким образом, что вновь законодатель субъекта отсылает к ФЗ. В этом случае, конечно, есть проблема, что закон в ст.79 говорит предусмотреть порядок учета и выявления мнения населения, а субъект отсылает к ФЗ. То есть он свою задачу, возложенную ФЗ, не выполняет. То есть если посмотреть эти нормы в сочетании со ст.79 то проблема очевидна: поручение федерального законодателя закон субъекта не выполняет и отсылает вновь к ФЗ, к тем общим нормам, касающимся разделения, объединения, которые могут быть применены, но должны быть применены со спецификой субъекта, которая не выявлена.
Казус
Гражданин Зайцев – житель города Домодедово и прокурор Московской области обратились (в защиту МСУ) в суд с заявлениями о признании недействующим со дня принятия Закона Московской области от 12.01.2005 «О статусе и границе городского округа Домодедово». Оспариваемым Законом муниципальный район «Домодедовский район Московской области» наделялся статусом городского округа в составе города Домодедово и девяти сельских округов, состоящих из 150 сельских населенных пунктов. Предложение об установлении границ и наделении статусом «городской округ» муниципального образования «Домодедовский район» было согласовано решением представительного органа Домодедовского района.
В обоснование соответствия Федеральному Закону Закона Московской области Администрация Московской области ссылалась на проект генерального плана развития города Домодедово, которым обосновывалось использование территории сельских округов для развития городского округа
Подлежит ли заявление удовлетворению? Дайте оценку процедуре наделения района статусом городского округа. Каким требованиям должен отвечать городской округ?
Решение
Форма принятия соответствующего решения. В данном случае в переходных положениях сказано, что должно быть раздельное голосование, а не решение представительного органа.
В каких случаях возможно установление и каким образом возможно осуществление таких процедур?
Нужно разделить. С одной стороны, необходимо выявить наличие условий и критериев, при наличии которых соответствующее городское поселение может приобрести статус городского округа. Должна быть социальная, транспортная и иная инфраструктура для осуществления передаваемых отдельных государственных полномочий на всей территории вновь образованного городского округа. То есть необходима достаточная инфраструктура для решения вопросов, но это условие является и важным и для выделения границ районов. Для того, чтобы говорить о городском округе должны быть еще особые условия. Например, в отношении объединения городского округа, поселения с близлежащими населенными пунктами.
О перспективах развития не зря упомянуто. Так как для соответствующего статуса нужны перспективы развития.
В чем разница между районом и городским округом? Район – это искусственная совокупность городских и сельских поселений, а городской округ должен быть консолидирован, должна быть единая инфраструктура, то есть более монолитное единство.
Отсюда и необходимость генерального плана. Внешне и район, и городской округ может представлять объединение населенных пунктов или поселений. Но в городском округе необходимо внутреннее единство, обеспеченное единым генеральным планом развития данной территории как единого организма. Поэтому, когда мы говорим о том, допустимо ли объединение города, поселения, городского округа поселения с близлежащими населенными пунктами и установления границ с их учетом, нужно задаваться вопросом о том, а представляют ли они такую совокупность, чем это подтверждается? Администрация подтверждает это проектом генерального плана и аргументирует статус городского округа для г. Домодедово и близлежащих сельских округов как необходимость для развития данного городского поселения. Но достаточно ли этих аргументов?
Даже если этого достаточно, то нужна процедура, по которой городское поселение становилось бы городским округом. О какой процедуре здесь идет речь? Какие могут быть варианты преобразования, так как есть уже район, сельские округа, которые объединяются в городской округ. Всегда нужно идентифицировать процедуру территориальных изменений. В данном случае не одна процедура, а две. Так как сначала происходит изменение статуса и городское поселение становится городским округом. А потом происходит присоединение сельских поселений к городскому округу. Но закон иначе оформляет эту процедуру: муниципальный район преобразуется в городской округ. А есть у нас такая процедура? Да, в переходных положениях об этом говорится, хотя в Главе 2 уже нет такой процедуры. В данном случае процедура по ч.7 ст.15, то есть раздельное голосование. Здесь важно, что, все равно, преобразование муниципального района в городской округ не происходит в полной мере, так как оно происходит по процедуре этого преобразования, но преобразованием это считать нельзя, так как в данном случае идет создание нового МО уже в рамках реформы.
Не было учтено в форме согласия мнение населения городского поселения Домодедово и самого района. Так как требуется обязательный учет мнения населения в данной форме преобразования. Здесь можно рассуждать исходя из двух вариантов:
1. Преобразование в рамках реформы, то есть по переходным положениям, имея ввиду особый период, который здесь охвачен (2005 год), когда реформа не была еще до конца реализована. Происходило преобразование, существующих на момент реформы МО еще по старому закону с наделением их статусом по новому закону. Здесь появляются новые процедуры.
2. Если возьмем ситуацию сегодняшнего для, когда происходят изменения статуса муниципальных районов, в том числе через приобретение ими статуса городских округов. Чтобы осуществить эту процедуру необходимо, чтобы городское поселение приобрело статус городского округа, а далее чтобы к нему присоединились другие МО путем объединения с городским округом. Это объединение, по сути, в форме присоединения, хотя это и называется объединением, но городской округ сохраняет статус и к нему присоединяются соответствующие поселения.
То есть одно дело, как это решалось во время реформы и другое дело, как оно совершается сейчас, с учетом того, что формы переходных положений сейчас уже не применяются, а применяется Глава 2.
В любом случае, для того, чтобы проводить такие процедуры хоть во время реформы, хоть сейчас, нужно соблюдать условия, установленные законом по соответствующим формам выявления и учета мнения населения, а также условия, которым должны соответствовать соответствующие МО. Если это городской округ, то такое условие как единство соответствующей территории и доказательство того, что эта территория может быть использована для развития городского поселения, должны быть также представлены.
Рассматривая этот казус нужно обратиться к судебным решениям, так как это реальный казус. Например, Московский областной суд, ВС РФ.
Даже в решении московского областного суда, который анализировал данный закон, с точки зрения самой процедуры, как то возможность преобразования района в городской округ сомнений у суда не было. Были другие сомнения. Закон был областным судом признан недействующим и противоречащим 131-ФЗ из-за того, что не удалось доказать необходимости использования соответствующих территорий для развития. То есть несоблюдение процедуры не было констатировано как нарушение.
Хотя комплексно этот казус, в основном, касается нарушения процедуры, хотя и другие аспекты должны присутствовать. Так как на практике возникают такие ситуации, значит, не исключено, что будут возникать такие дела в суде. Но сейчас говорить, что муниципальный район преобразуется в городской округ, мы не можем. Процедуру преобразования нельзя подменять процедурой объединения. Нужно идти только через предоставление статуса поселению городского округа, а потом присоединение к нему сельских и ГОРОДСКИХ населенных пунктов. Происходит либерализация, округ все ближе становится к району и отличить иногда округ от района не просто, так как не только сельские, но и городские поселения можно присоединять.
Казус
Мэр г. Абакана обратился в суд с заявлением о признании недействующей части приложения к Закону Республики Хакасия о республиканском бюджете на 2010 год в части невключения в расчет субвенций расходов на финансирование реализации общеобразовательных программ в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях г. Абакана (оплата труда педагогических работников, учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хознужды). В обоснование своего требования мэр сослался на то, что данное полномочие является государственным полномочием субъекта РФ, однако субвенции на его реализацию в республиканском бюджете не предусмотрены.
Как следует решить дело?
Опять речь идет о нормоконтроле, так как оспаривается приложение к закону о бюджете республики в части невключения в расчет субвенций на финансирование реализации общеобразовательных дошкольных программ города как МО. Почему именно на субвенции уповает мэр? Так как он считает, что речь идет о государственных полномочиях субъекта, для осуществления которых необходимо финансовое обеспечение, поэтому их нужно предусмотреть в бюджете.
Для решения нужно разбираться в том, что за полномочия, кем они должны осуществляться по закону и как финансово обеспечиваются. Так как способ финансового обеспечения или финансирование зависит от того, какое место в структуре компетенции занимает соответствующий вопрос и полномочие. От этого зависит определение и распределение расходных обязательств.
Казус (Продолжение)
Мэр г.Абакана обратился в суд с заявлением о признании недействующей части приложения к Закону Республики Хакасия о республиканском бюджете на 2010 год в части невключения в расчет субвенций расходов на финансирование реализации общеобразовательных программ в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях г.Абакана (оплата труда педагогических работников, учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хознужды). В обоснования своего требования мэр сослался на то, что данное полномочие является государственным полномочием субъекта РФ, однако субвенции на его реализацию в республиканском бюджете не предусмотрены.
Решение.
Есть решение ВС РФ: Определение от 19.05.2010 г. Казус интересен не только с т.з. того, как в конечном итоге ВС рассуждал и как решался вопрос о том, чьи же это полномочия: находящиеся в предмете совместного ведения (субъекта РФ) и поэтому должны быть отдельными гос полномочиями, которые передаются городу для осуществления. К каким именно актам нужно обратиться. Это отдельный содержательный аспект: что является правовой основной и на основании чего мы можем сказать, что возникает обязанность соответствующего субъекта принять на себя отдельные расходные обязательства.
Если смотреть на характер полномочий, то они действительно названы в ст. 6.3 п. 2 применительно к дошкольным образовательным учреждениям субъектов РФ. и в этом смысле -это полномочие является государственным. Но если это муниципальное образовательное учреждение, то все такого рода полномочия – это полномочия в рамках ВМЗ. Вопрос решался просто: чье это образовательное учреждение. Не сам вопрос является государственным или местным. Тот же объем вопросов и полномочий одновременно может являться и государственным и местным, в зависимости от того, о каком учреждении идет речь. Проблема разграничения: так как один и тот же набор полномочий и у государственных органов и у ОМСУ.
Процессуальная сторона. В этом контексте ни одна судебная инстанция вопрос не поставила. Хотя в первую очередь, по идее, надо было бы с этой стороны подойти: должен ли являться вообще закон о бюджете (его часть – таблица) предметом такого обжалования. Закон о бюджете – это оформление существующего финансового обеспечения. Можно ставить вопрос о том, кому должно относиться действующее полномочие. Обжаловать нужно не оформляющий, последующий закон.
Постановление ВАС от 22 июня 2006 г. – вопрос о требовании к казне.
Коллизия (стр. 86)
Ч.1 Ст. 131 Конституции РФ:
«… Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»
Ч.6.1 Ст. 19 ФЗ № 131:
«6.1. Закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов МСУ государственными полномочиями РФ, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, также должен содержать положения, определяющие:
1) права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, связанные с осуществлением органами МСУ переданных государственных полномочий РФ, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом (о передаче) …… в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;»
П.7 Ст.26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ:
«Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ …. органам государственной власти субъектов РФ, должны содержать положения, определяющие:
….. права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению указанных полномочий органами государственной власти субъекта РФ …., в том числе права и обязанности по назначению руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих соответствующие полномочия»
Решение.
Речь идет о том, что здесь предполагается организационное вмешательство, когда назначения руководителей органов исполнительной власти, осуществляется федеральным органом, который осуществляет контроль, если передается полномочие РФ субъекту РФ. Можно ли это зеркальное переносить на МСУ. Тот факт, что на уровне субъекта РФ может быть рассмотрено на предмет соответствие.
Общие принципы мы понимаем широко и регулирование полномочий по передачи тоже почему-то включается у нас в общие принципы. Сейчас вопрос не в том, насколько широки общие принципы организации МСУ, общин принципы организации власти в субъектах РФ.
Главная проблема: организационного вторжения. Насколько возможно механизм передачи полномочий одинаковым образом рассматривать и применительно к федеративным отношениям и применительно к отношениям «государственная власть – МСУ». И уже, хотя закон в этой части давно изменен и эта идея субделегирования появилась несколько лет назад. Судебная практика впервые появилась не так давно. Если кто заинтересуется, то может даже посмотреть: оспаривается закон Калининградской области о вторичном делегировании полномочий о записи актов гр состояния. В нем была предусмотрена право-обязанность высшего должностного лица назначать руководителя этого органа.
Чем можно аргументировать позицию законодателя, предполагающую возможность организационного вторжения в самостоятельность органов МСУ, осущ отдельные государственные полномочия. Какими целями и ценностями можно оправдать. С какими принципами вступает в конфликт?
Когда мы говорим о самостоятельности в пределах своих полномочий, здесь речь идет не об организационных аспектах. Так как с точки зрения организационных аспектов мы говрим о том, что ОМСУ не входят в систему ОГВ. Невхождение в систему ОГВ гарантируется тем что сама структура ОМСУ определяется в ими уставе. Если мы будем исходить из того, что ОМСУ, которые осуществляет отдельные государственные полномочия по сути выступает как элемент системы ОГВ. ОМСУ не перестает быть элементом системы МСУ, он осущ только отдельные гос полномочия и в этом качестве он уже в ходит в систему ОГВ со всеми вытекающими последствиями, в том числе, и организационные полномочия по назначению руководителей. Но в нашем случае мы из норм не видим, что ОМСУ перестает быть элементом системы ОМСУ. здесь не предполагается исключение его из этой системы и включение его в систему ОГВ. Более того, можно предположить такую ситуацию – квазиисключение органа из системы ОМСУ, если он будет заниматься только переданным государственных полномочиями. Никикие вопросы местного значения, никакие полномочия по решению ВМЗ он не осуществляет, а осуществляет только отдельные переданные гос полномочия. Тогда это можно понят.
Но если это орган, который осуществляет и собственные полномочия и дополнительно осуществляет переданные полномочия. То чем тогда оправдать такое изъятия ОМСУ из системы ОМСУ и вхождение в структуру ОГВ?
Аргументация суда (см. выше ссылку на КС) конечно не бесспорна – ее можно посмотреть.
Считать это контрольным полномочием? Права и обязанности по назначению руководителей, отстранение их от должности - это какие полномочия? Этот вопрос в зависимости от критерием с которым подходит к анализу полномочий неоднозначен. Имеется ввиду та классификация, когда мы выделяем регулятивные полномочия, полномочия по организации деятельности. Получается, что это сугубо организационное полномочие, так как связано с осуществлением организационных функций по формированию соответствующего органа, замещению должностей в нем.
Обычно такие полномочия присуще органам, осуществляющими непосредственное руководство, органами данной системы. Но между ОГВ и ОМСУ отношений руководства не предполагается, именно в силу того, что есть принцип невхождения ОМСУ в систему гос власти. Когда мы рассматриваем любую коллизию не нужно бояться привлекать и другие положения других законов и КРФ, связанных с приведенными, и помогающими точнее уяснить, в чем же суть проблемы.
Можно вспомнить ст. 12 КРФ об организационном обособлении ОМСУ от гос власти. Здесь усиливается этот принцип и специальным указание в КРФ на то, что ОМСУ не входят в систему ОГВ, у нас не очень получается применить логику по исключению какого-то органа МСУ из систему ОМСУ и включить его в систему ОГВ. Это возможно в других конституционных системах. Но у нас принцип ст. 12 ставит определенные препятствия. Как же тогда разрешить эту коллизию.
ВС рассматривая данное дело встал на позицию законодателя и пытался оправдать его позицию и признал закон не противоречащим ФЗ №131 и у суда не возникло сомнений в конституционности положение ФЗ №131, так как он рассматривал данные закон на предмет соответствия ФЗ, который предусматривает такую меру. Суд, рассматривая такой спор, в рамках нормоконтроля опирается на ФЗ. А это ФЗ №131 соответствует.
У нас же возникает вопрос о конституционности данных норм ФЗ №131.
Ст. 19 №184 указывает на то, каким образом воспринимается предмет регулирования соответствующего ФЗ и как он должен отражаться в законе субъекта. Здесь есть возможность конституционного истолкования, чтобы сохранить существование принципа самостоятельности ОМСУ.
Аналогия не полная, так как есть специальная оговорка «в случае, если закрепление таких прав не противоречит федеральному закону». В данном же случае противоречие есть самому ФЗ №131. Гарантии Хартии менее значительны, нежели гарантии, закрепленные к КРФ. Мы говорили о самостоятельности административных структур, в этом смысле конституция говорит не только о самостоятельности административных структур, а о самостоятельности вообще все ОМСУ и их организационное невхождение в систему ОГВ. И Хартия и КРФ признают организационную самостоятельность. Только конституция вообще исключается систему ОМСУ из системы ОГВ. Есть минимальный стандарт Хартии и дополнительные гарантии КРФ.
Проблема в том, можно ли эту аналогию можно применить полностью или до тех пор, пока это не противоречит принципам, закрепленным в ФЗ №131. Ст. 19 – там более правильным было бы указать не только на ФЗ, но и на КРФ, но очевидно, к сожалению, такое конституционное истолкование, который мы пытались дать данной оговорке не однозначно воспринимается правоприменителями. Суд этого не увидел, когда решал соответствующее дело. И признал положение ст. 19 как основу для подобных полномочий ОГВ по назначению руководителя.
Можно ли такие органы, которые ничем кроме осуществления государственных полномочий не занимаются, называть ОМСУ. А такие органы существуют. Вот и возникает вопрос, почему такое органы водят в систему ОМСУ? Это, безусловно вопрос, который также порождает определенную коллизию уже тем, как пронимать ОМСУ, как он трактуется в законе? В законе он трактуется как орган, созданный для решения вопросов местного значения, а не для осуществления отдельных государственных полномочий. Если исходить из подобной трактовки его статуса, то такой статус не выдерживается, когда ОМСУ начинает заниматься только осуществлением отдельных гос полномочий. Нарушается цель создания ОМСУ.
Является более логичным, когда ОГВ создают собственные подразделения, которые осуществляют эти полномочия на местах, и происходит деконцентрация управленческих функций. Передача же полномочий в некотором смысле усложняет этот процесс, так как происходит уполномочивание других субъектов, имеющих другой статус, входящих в другую систему. Это создает необходимость регулировать отношения между этими двумя системами. Но у нас же политика как раз децентрализации, а не деконцентрации управленческих функций. Это можно объяснить тем, что нет желания и необходимости создавать новые органы, увеличиваться аппарат соответствующих органов, тратить средства на создание обособленных подразделений. Несмотря на то, что формально мы говорим об ОМСУ, но мы распространяем положение государственного органа на такой орган МСУ. Но т.о. цель достигается. Т.е. фактически за децентрализацией прячется деконцентрация управления. И в этом есть проблема. Так как с т.з. конституционных гарантий и используемых юридических форм - это нарушение. Мы пытаемся деконцентрировать управленческие функции, но делаем это усложнено.
С т.з. того, что существует возможность истолковать эту коллизию так, как это трактуется правоприменительными органами, т.е. нет обращается внимание на отсылку. С т.з. юридической техники – это не точная формулировка. Мы должны стараться снимать коллизию конституционным обоснованием.
Принцип верховенства закона предполагает конституционное понимание закона, а если мы говорим о том, что закон можно истолковать неконституционно, то мы утрачиваем принцип законности.
Формы контроля мы рассмотрели. В качестве примера можно привести положения по поводу временного изъятия полномочий. Как временное реагирование это допускается, ни о каком полном изъятии речи не идет. Если полномочия переданы, то есть определенные гарантии тому, кому их передали: их просто так изъять нельзя. Интересна практика споров, связанных с изъятием государственных полномочий и регулированием порядка такого изъятия.
Коллизия (стр. 95)