1. Исполнительная власть в системе управления государством
2. Законодательная власть в системе управления государством
3. Судебная власть в системе управления государством
4. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти
Конституция 1993 г. определила правовой статус Российской Федерации как государства в целом, так и ее субъектов.
В соответствии с действующими конституционными нормами государственное устройство Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти: уровень государственной власти Российской Федерации (федеральный), уровень государственной власти субъектов Российской Федерации (региональный), уровень местного самоуправления (муниципальный).
Все три уровня публичной власти являются относительно самостоятельными формами осуществления власти народа. Взаимодействие и соподчиненность федеральной, региональной и муниципальной властей осуществляется через принятие законов, регламентирующих деятельность органов соответствующего уровня власти, через действие правовых механизмов контроля, а также через закрепленные в Конституции договорные процедуры.
Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования через соответствующие органы власти вправе и обязаны отстаивать собственные интересы, но не вправе произвольно вторгаться в компетенцию иного уровня власти. Конфликтные ситуации подлежат разрешению через согласительные процедуры, а при недостижении согласия - в судебном порядке.
Конституция Российской Федерации заложила основы построения федерации:
· суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;
· государственная целостность страны;
· подчиненность деятельности институтов публичной власти требованиям обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина;
· федеративное устройство и гарантии местного самоуправления;
· наличие собственных предметов ведения и полномочий у каждого из уровней публичной власти;
· единство системы государственной власти;
· высшая юридическая сила, прямое действие и применение на всей территории страны Конституции Российской Федерации;
· верховенство на всей территории страны федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
· верховенство нормативных правовых актов субъектов РФ, принятых по предметам их ведения;
· разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ Конституцией Российской Федерации и договорами;
· равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;
· юридическое равноправие республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов как субъектов Российской Федерации (все субъекты равны в правах; все субъекты равны между собой в отношениях с федеральными органами государственной власти) и закрепление особенностей статусов различных субъектов;
· самостоятельность уровней публичной власти в определении своих организационных структур;
· единство экономического пространства, признание и защита равным образом частной, государственной (федеральной и субъектов Российской Федерации) и муниципальной собственности.
Коллизии, которые возникают между центром и субъектами, порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства федеративных отношений, прежде всего, в сфере разграничения полномочий. Негативное влияние оказывают и объективные трудности становления подлинно федеративных отношений, в частности, процессы овладения федеральных властей механизмами руководства страной в условиях федерализма, укрепления регионов в качестве субъектов Российской Федерации.
Среди причин неэффективного управления государством следует назвать:
· отсутствие четко очерченного круга прав и обязанностей органов власти на всех уровнях;
· излишняя регламентация деятельности органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательстве;
· перегруженность центра несвойственными ему функциями;
· наличие громоздкого аппарата управления на всех уровнях власти;
· вмешательство центра в компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации;
· несоблюдение органами государственной власти субъектов Федерации норм федеральных Конституции и законов;
· отсутствие научно обоснованного прогноза развития современной федеративной модели государственного устройства России.
Недостаточное законодательное обеспечение российского федерализма и имеющиеся различия в подходах, темпах и качестве развития федерального и регионального законодательства, сложность и противоречивость процессов разграничения предметов ведения и полномочий по предметам совместного ведения создают определенные трудности в укреплении подлинного федерализма в России.
На современном этапе сохраняются нерешенными следующие проблемы российского федерализма:
· незавершенность процесса разграничения полномочий по предметам совместного ведения;
· несовершенство действующей модели бюджетного федерализма;
· различия в темпах и качестве развития федерального и регионального законодательства.
Федерализм - это поиск равновесия, гармоничного сочетания интеграции и автономии, единства в многообразии, независимости и взаимопомощи.
Он предполагает существование эффективной исполнительной дисциплины по предметам ведения федерального центра. Вместе с тем федерализм немыслим без широкой самостоятельности и ответственности субъектов Федерации в реализации их прав и полномочий.
Самостоятельность власти (и муниципальной, и региональной, и федеральной) предполагает не только право соответствующих органов власти принимать решения по вопросам своей компетенции, но и обязанность решать эти вопросы. Неотъемлемой частью самостоятельности является ответственность за результаты своей деятельности.
Необходимо выстроить такую систему отношений, когда на каждом уровне управления - федеральном, уровне субъектов и муниципальном -органы власти строго следовали бы законодательству, не вторгаясь в компетенцию друг друга. Схему разграничения предметов ведения и полномочий можно условно разделить на три уровня управления:
1. Стратегический - относящийся к федеральным органам управления.
2. Территориальный - относящийся к органам управления субъекта Федерации.
3. Локальный - относящийся к органам местного самоуправления.
Вся эта структура должна строиться на ясной, однозначно понимаемой системе разграничения предметов ведения и полномочий. При этом каждый уровень должен обладать правом введения и взимания собственных налогов, для чего в федеральном законодательстве (в Налоговом кодексе) следует закрепить такое право за соответствующими органами власти, причем различные уровни власти должны обладать более широкой свободой в решении вопросов налогообложения, нежели та, которой они пользуются в настоящее время. Это обеспечит, с одной стороны, целостность РФ и эффективность управления, с другой стороны, необходимую степень самостоятельности субъектов РФ, муниципальных образований в решении вопросов, входящих в круг их установленных полномочий.
Совершенствование федеративных отношений требует создания структур, рациональным образом использующих государственные ресурсы. В конечном счете, органы публичной власти всех уровней призваны решать общую задачу - обеспечить достойную жизнь населению, каждому из граждан страны. В условиях современного государственного устройства России эту задачу решают в первую очередь органы власти регионального и муниципального уровней. Власть федеральная не может не опираться на власть региональную, и поэтому недопустимо ни в коем случае ослабление властных полномочий региональной власти. Региональная и муниципальная власть, будучи властью, создаваемой населением из людей, знающих изнутри проблемы своей территории, максимально приближенной к населению и подотчетной непосредственно ему, способны наиболее эффективно решать конкретные проблемы на своей территории. Именно из этой посылки исходят страны Западной Европы, проводя реформы государственных структур, предусматривающие передачу полномочий по обеспечению жизнедеятельности граждан на уровень, максимально возможно приближенный к населению (в соответствии с принципом субсидиарности).
Развитие федеративных отношений, гармонизация взаимоотношений между различными уровнями власти и договорный процесс - это важный ресурс в руках Президента РФ, который, согласно статье 80 Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Таким образом, федеральный центр и субъекты Федерации объективно заинтересованы в целенаправленном ходе данного процесса.
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти относится к числу наиболее сложных и известных управленческих проблем.
Следует установить общие подходы к разграничению полномочий и предметов ведения, в частности:
· все политические и правовые документы, принимаемые на всех уровнях власти, должны строго соответствовать Конституции Российской Федерации, и, в частности, федеративной природе государства, отнесенной Конституцией к основам конституционного строя;
· при распределении полномочий учитывать этническое, конфессиональное, экономическое и географическое многообразие страны;
· полномочия по предметам совместного ведения, по которым возникает столкновение различных интересов, необходимо разделить на более конкретные полномочия, отнесенные к полномочиям только органов государственной власти Федерации или только её" субъектов; результатом урегулирования проблемы должно стать максимальное уменьшение неопределенных полномочий по предметам совместного ведения.
При распределении предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти необходимо следовать принципу субсидиарности. Согласно этому принципу, вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно. Таким образом, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла решать "наверху". Этот принцип распространяется на построение взаимоотношений между Федерацией и субъектами Федерации, между субъектом Федерации и муниципальными образованиями, между центральными органами власти соответствующего уровня и их территориальными подразделениями. Применение данного принципа требует при распределении полномочий брать в расчет, прежде всего, способность органов того или иного уровня эффективно решать в конкретно-исторических условиях задачи, стоящие перед федерацией.
Проблема разграничения полномочий на современном этапе, прежде всего, актуальна для сферы совместного ведения РФ и ее субъектов, прямо перечисленных в статье 72 Конституции РФ.
Взаимодействие органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения является наиболее коллизионным с правовой точки зрения.
Статьей 72 (часть 1) Конституции РФ к совместному ведению РФ и субъектов РФ, наряду с установлением общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, отнесены: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; координация вопросов здравоохранения, защита семьи; социальная защита; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и т.д.
Все перечисленные вопросы в соответствии со статьей 76 Конституции РФ должны регулироваться федеральными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Существующая практика такова, что зачастую в федеральных законах по предметам совместного ведения содержатся нормы, не оставляющие места для последующего законодательного регулирования. Это не соответствует нормам Конституции России об её федеративном устройстве. Следует четко определить, что по предметам совместного ведения в федеральных законах должны содержаться рамочные нормы, общие принципы, общие подходы, в пределах которых субъект Федерации должен обладать свободой законодательного регулирования.
Распространены случаи, когда законопроекты, рассматриваемые в Государственной Думе, поступают в субъекты Федерации за несколько дней или даже после истечения срока представления предложений по законопроекту. Значительное число внесенных субъектами Федерации законопроектов в Государственной Думе не рассматриваются. Таким образом, даже формально существующие механизмы участия субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе на практике нередко оказываются не более чем декларациями.
Уточнение полномочий органов федеральной государственной власти и государственной власти субъектов Федерации по регулированию вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также обеспечение взаимного учета мнений в ходе разработки законов - субъектов Федерации в отношении проектов федеральных законов и Федерации - в отношении проектов региональных законов снимет напряжение в отношениях центра с регионами и стабилизирует общую обстановку в стране.
Полномочия по предметам совместного ведения, по которым возникает столкновение различных интересов, необходимо разделить на более конкретные полномочия, отнесенные к компетенции только органов государственной власти Федерации или только ее субъектов. Результатом урегулирования проблемы должно стать максимальное уменьшение неопределенных полномочий по предметам совместного ведения.
Существующая практика принятия федеральных законов не вполне соответствует сущности федеративного государства и потому нуждается в совершенствовании. Необходимо более четко регламентировать процедуру принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, которая должна определить: за что отвечает федеральный центр и за что отвечает субъект Федерации. В процедуру принятия такого федерального закона целесообразно в перспективе включать получение предварительного согласия более половины субъектов Федерации.
Также целесообразно ввести процедуру, предусматривающую обязательное рассмотрение Федеральным Собранием позиции Государственного совета РФ по соответствующему проекту закона.
Для того чтобы учитывать в полной мере права национальностей, необходимо ввести специальные процедуры принятия Федеральным Собранием законопроектов, касающихся круга вопросов, непосредственно затрагивающих национальные интересы (язык, культура, традиции, сохранение малочисленных народов и т.д.). К процессу разграничения полномочий, равно как и к реорганизации системы органов государственной власти, должен быть применен принцип постепенности и эффективности, то есть изменение основных принципов формирования полномочий органов власти различных уровней должно происходить в течение определенного переходного периода с обязательной проверкой на практике. Недопустимо бездумно ломать сложившуюся систему из конъюнктурных соображений. Здесь важно прислушиваться к мнению субъектов Федерации, особенно если речь идет о реформировании органов исполнительной власти "двойного подчинения", осуществляющих свою деятельность в сфере совместного ведения.
Структура и деятельность органов исполнительной власти должна соответствовать установленной схеме разграничения полномочий. При этом целесообразно, следуя принципу субсидиарности, передавать возможно большее количество функций на исполнение нижестоящим структурам. В целях законодательного регулирования данного процесса следует принять федеральный закон "О федеральных органах исполнительной власти" с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также внести изменения в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации".
Субъекты РФ вправе принимать свои законы по предметам совместного ведения в опережающем порядке в случае отсутствия федерального закона. Это право было подтверждено в ряде решений Конституционного Суда, а также в Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов веления и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". После издания соответствующего федерального закона нормативные правовые акты субъектов Федерации по предметам совместного ведения должны приводиться в соответствие с ним.
Субъект, принимая в опережающем режиме законы в сфере совместной компетенции, в определенной степени рискует, так как впоследствии федеральный закон может быть принят на иной концептуальной основе и приведение в соответствие с ним регионального закона может привести к серьезным политическим коллизиям в регионе. Сама возможность такой ситуации будет сдерживать инициативу регионов и фактически сводит на нет принцип совместных полномочий.
Поэтому необходимо рассмотреть возможность распространения действия наиболее удачных законов субъектов Федерации в федеральном масштабе.
Возможны следующие пути решения этой проблемы:
· наиболее удачные законы субъектов Российской Федерации, принятые в опережающем порядке, могут быть рекомендованы федеральными органами государственной власти в качестве "модельных" для других субъектов федерации;
· Федеральное Собрание РФ, приняв специальный закон, может распространить действие отдельных норм закона субъекта Российской Федерации на всю территорию страны впредь до принятия подробного федерального закона по соответствующему вопросу;
· закон субъекта РФ может быть принят Государственной Думой в качестве концепции соответствующего федерального закона.
Использование на федеральном уровне законов субъектов РФ, принятых по предметам совместного ведения, позволит не только избежать серьезных коллизий, но и улучшит качество российского законодательства, поскольку будет опираться на практику и опыт регионов.
В настоящее время государственное управление на региональном уровне в значительной мере зависит от органов государственной власти федерального уровня, что оказывает отрицательное воздействие на экономическую ситуацию в субъектах РФ. Внимание центра и субъектов Федерации сейчас должно быть сконцентрировано на решении следующих задач в сфере экономики и управления:
· разработка государственной доктрины социально-экономического развития страны, а следовательно, обоснованных подходов к экономическому выравниванию субъектов;
· формирование единой государственной системы оценки уровня экономической самодостаточности субъектов Федерации и как следствие - механизма отнесения регионов к донорам или реципиентам;
· создание единой экономически обоснованной методики регулирования межбюджетных отношений, построенной на нормативных принципах, в том числе на использовании системы социальных стандартов, определяющих уровень государственных гарантий;
· определение функций органов государственного управления различных уровней;
· определение механизма участия субъектов Федерации в принятии решений федерального уровня.
У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти. Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия. Но без согласованной работы с региональными и местными властями федеральные органы власти ничего не добьются. Власть на местах также должна стать действенной.
Обеспечение благополучия и достойной жизни населения не может быть делом лишь одного из уровней власти. Эта стратегическая цель требует согласованных действий федерального центра, региональных властей, местного самоуправления. Необходимую согласованность действий должны обеспечить соответствующие правовые и организационные механизмы по разграничению предметов ведения и полномочий.