Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) является обязательной мерой охраны окружающей природной среды (ОПС), которая проводится с целью проверки соответствия документов и документации, обосновывающих намечаемую деятельность, осуществление которой может оказывать вредное воздействие на ОС.
Помимо государственной, в России существует еще и общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ), которая фактически ничем не регламентируется и всецело зависит от решения проводящего ГЭЭ органа, придающего заключению ОЭЭ юридическую силу.
Эти определения, хотя и введены законодательно, но не раскрывают всей полноты смысла, содержащегося в термине «экологическая экспертиза», включающего в широком его понимании не только контрольную административную проверку на соответствие экологическим требованиям, но и научно-практические процедуры экологического обоснования (ЭО) и оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), которые определяются далее.
Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) - это процесс, соответствующей принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.
Основные принципы проведения ОВОС:
- принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности;
- принцип обязательности проведения ГЭЭ;
- принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы (ЭЭ);
- принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений ЭЭ;
- принцип достоверности и полноты информации, представляемой ЭЭ;
- при проведении ОВОС заказчик (исполнитель) обязан рассмотреть альтернативные варианты достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
- недопущение (предупреждение) возможных неблагоприятных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий в случае реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
В отличие от административной меры, которой является ГЭЭ, называемая еще «формой предупредительного контроля», ОВОС - это процедура выявления, обоснования и учета природоохранных требований в нынешней и будущей экологической обстановке, т.е. информационная мера научного характера, реализуемая при подготовке оптимального решения на стадии намерений или в ходе проектирования.
ОВОС по сути является процессом исследования воздействия проектируемой деятельности и прогноза последствий для окружающей среды и здоровья населения, который должен завершаться разработкой рекомендаций по необходимым природоохранным мерам, адекватным существующей и прогнозируемой экологической ситуации.
Экологическое обоснование (ЭО) не имеет пока нормативно-правового закрепления. Это понятие определяется как совокупность доводов (доказательств) и научных прогнозов, позволяющих оценить экологическую опасность намечаемой хозяйственной и иной деятельности для экосистем и человека (вариант: «доказать допустимость вероятного воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду».
Очень похожее на ОВОС, экологическое обоснование в еще большей степени, чем оценка, нацелено на проектную деятельность, фактически являясь ее составной частью и иногда предшествуя проектированию.
Все три вышеназванных мероприятия фактически применяются сегодня в российской системе экологического управления на разных этапах жизненного цикла объекта. Так, если рассмотреть организационный ряд:
1. исследование
2. обоснование
3. проектирование
4. экспертиза
5. решение о реализации
6. строительство
7. приемка
8. эксплуатация объекта
9. его расширение
10. модернизация (реконструкция, перепрофилирование и др.) и наконец
11. ликвидация, можно довольно точно указать в нем место каждого из определяемых выше мероприятий.
По логике хозяйственной деятельности все должно начинаться с ОВОС, являющейся частью исследования, касающегося изучения исходной экологической обстановки и составляющей основу предпроектной стадии жизненного цикла объекта.
Экологическое обоснование (ЭО) должно опираться на данные ОВОС, предваряя проектирование (или являясь его начальной стадией), входя в технико-экономическое обоснование (ТЭО) или технико-экономические расчеты (ТЭР) проекта. Оба мероприятия совместно должны создавать прогнозные и обосновывающие материалы - основу для государственной экологической экспертизы (ГЭЭ), завершающей проектную стадию и подготавливающей решение о возможности (или невозможности) реализации" проекта.
Однако на практике ОВОС часто проводится параллельно (совместно) или даже после ЭО (или вообще не проводится), что снижает эффективность обоих мероприятий и удорожает проект (в случае его доработки по требованиям ГЭЭ).
В процессе реализации (строительства, эксплуатации объекта и т.д.) проекта экологическая экспертиза может повторяться в тех же или в несколько других формах, например, в виде экологического аудирования (ЭА) - на «после проектной стадии» или в рамках аналитических мероприятий мониторинга окружающей среды, нормирования, лицензирования, а также экологического контроля и других мер, реализуемых при циклически повторяемых процедурах согласования проектов лимитов на выбросы, сбросы и размещение отходов.
Указанные эколого-экспертные мероприятия на разных стадиях жизненного цикла объекта отличаются также и по субъектам, их проводящим, и по рассматриваемым материалам. Так, по сложившимся в Российской Федерации правилам, ОВОС обычно проводят физические или юридические лица - обычно специализированные организации научного профиля, фирмы. При этом экологическое обоснование чаще всего проводят проектные организации или фирмы -разработчики ОВОС.
Государственную экологическую экспертизу по Закону проводят экспертные комиссии, работу которых организуют соответствующие государственные органы, имеющие на это исключительное право. В состав этих комиссий помимо штатных экспертов - работников системы бывшей Госкомэкологии России должны входить авторитетные специалисты, в т. ч. и занимающиеся разработками ОВОС (ЭО), но не имеющие прямой заинтересованности в рассматриваемом проекте.
Объекты ГЭЭ подразделяются на объекты федерального и регионального уровня. Список таких объектов определён законом «Об экологической экспертизе» и включает в себя:
- проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды;
- проекты целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
- материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую среду;
- проекты технической документации на новую технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду; а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;
- материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придания этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации и др.
Законы конкретизируют ряд случаев проведения повторной экологической экспертизы, в том числе по объектам, ранее получившим положительное заключение ГЭЭ. К ним относятся:
- доработка объектов экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;
- внесение изменений в документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы;
- реализация объекта экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;
- истечение срока действия положительного экспертного заключения.
Не менее важным для эколого-аналитической практики является определение условий проведения экологической экспертизы. Они закреплены в Законе «Об экологической экспертизе», в соответствии с которым такими условиями являются:
- соответствие формы и содержания представляемых материалов установленным требованиям и порядку проведения государственной экологической экспертизы;
- наличие в составе представляемой документации материалов оценки воздействия объекта экспертизы на окружающую среду (ОВОС), необходимых положительных заключений и (или) документов согласований соответствующих органов;
- наличие материалов обсуждений объекта экспертизы с общественностью;
- предварительная оплата проведения ГЭЭ заказчиком документации, подлежащей экологической экспертизе и др.
ГЭЭ проводится при условиях:
- регистрации представляемых материалов в установленном порядке и предварительной проверки их полноты и достаточности;
- оплаты заказчиком в течение 30 дней со дня получения уведомления о регистрации и при необходимости - представления заказчиком в установленный срок запрашиваемых органом экологической экспертизы материалов;
- соответствия материалов требованиям, установленным Инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности;
- созданий экспертной комиссии и назначения ее состава приказом по специально уполномоченному органу в области ГЭЭ;
- назначения тем же приказом срока проведения ГЭЭ (до 4 месяцев, а в исключительно сложных случаях - до 6 месяцев);
- выполнения Регламента государственной экологической экспертизы;
- информирования заинтересованных организаций о ее результатах.
Предоставляемые на ГЭЭ материалы ОВОС должны содержать следующую информацию:
- данные о природных условиях и о хозяйственном использовании территории, о количественных показателях состояния компонентов экосистем (воздух, воды, почвы и т. д.);
- оценку существующего экологического состояния территории;
- данные о характере планируемой деятельности и видах воздействия;
- ограничения по пользованию природной средой;
- прогноз изменений природной среды при реализации проектных решений;
- сведения о социальной среде и здоровье населения;
- оценку последствий воздействия объекта на природную среду и население;
- характеристик и оценку эффективности природоохранных мероприятий и других мер по предупреждению и снижению негативного воздействия объекта.
Кроме перечисленных выше ведомственных подзаконных нормативных и инструктивно-методических документов, применяемых сегодня, отмечаются следующие:
1. Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию в ходе проведения ГЭЭ и при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности;
2. Требования к материалам, предъявляемым на экологическую экспертизу для отнесения отдельных участков РФ к зонам чрезвычайной экологической ситуации (ЧЭС) или экологического бедствия;
3. Руководство по проведению ОВОС при подготовке обоснований инвестиций в строительство технико-экономических обоснований и/или проектов строительства, реконструкции, расширения и технического перевооружения, консервации или ликвидации хозяйственных объектов и комплексов;
4. Единая форма заключения ГЭЭ;
5. Указания к, экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности в прединвестиционной и проектной документации;
6. Инструкция и Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений (СНиП 11-01-95 и СП 11-101-95);
7. Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства (система нормативных руководящих документов в строительстве - РДС 11-201-95, Минстрой РФ, 1995);
8. Порядок экспертизы декларации безопасности промышленного объекта РФ (утв. приказом МЧС и Госгортехнадзора РФ от 07.08.96, № 222/125);
9. Положение по организации и проведению экспертизы проектных и других материалов и документации, обосновывающих безопасность ядерно- и радиационно опасных объектов и производств (утв. приказом Госатомнадзора РФ от 07.04.94, № 41 РД-03-13-94) и др.
Помимо вышеуказанных при проведении государственной экологической экспертизы или ЭО хозяйственной деятельности экспертам и разработчикам ОВОС приходится учитывать нормы, правила и требования, содержащиеся еще в более, чем сотне нормативно-технических документов:
- около 100 Государственных (ГОСТ) и 30 отраслевых (ОСТ) стандартов;
- более 30 Строительных норм и правил (СНиП и РДС);
- около 50 Санитарных правил и норм (СанПиН), Гигиенических нормативов (ГН);
- предельно допустимых (ПДК) и Ориентировочно допустимых (ОДК) концентраций;
- ориентировочно безопасных уровней воздействия (ОБУВ) и других документов Минздрава РФ;
- а также еще несколько сотен различного рода Методических указаний (МУ), норм безопасности (например, радиационной - НРБ), порядков, инструкций, классификаторов, перечней, рекомендаций и методик различных ведомств организаций и учреждений.
Ответственность в области экологической экспертизы возникает в связи с нарушениями законодательства РФ в этой области в части ГЭЭ. Закон «Об экологической экспертизе» определяет виды таких нарушений, группируя их следующим образом:
- нарушения заказчиком документации;
- нарушения руководителями специально уполномоченных государственных органов и экспертных комиссий;
- нарушения экспертами;
- нарушения должностными лицами государственных органов исполнительной власти и местного самоуправления, а также органов государственного надзора и контроля;
- нарушения банковскими организациями, их должностными лицами и иными юридическими лицами, а также гражданами.
В соответствии с указанными нарушениями Закон устанавливает и виды ответственности: уголовную, административную), материальную и гражданско-правовую, включая компенсацию причиненного гражданину морального вреда, регламентируемые соответствующими отраслями российского законодательства.
Ответственность по поводу ОВОС и других форм ЭЭ фактически не установлена.
Финансирование государственной экологической экспертизы, в том числе ее повторное проведение, осуществляется в соответствии с законом «Об экологической экспертизе», а также в соответствии с постановлениями Правительства России «Об утверждении Положения о порядке проведения ГЭЭ» и «Об оплате труда внештатных экспертов ГЭЭ» - за счет средств заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в соответствии со сметой расходов и порядком, устанавливаемым специально уполномоченным органом в области государственной экологической экспертизы, которые перечисляются заказчиком на отдельный субсчет данного органа.
Перечисленные финансовые средства расходуются исключительно на проведение государственной экологической экспертизы в порядке, утвержденном Правительством России и органами исполнительной власти субъектов РФ, на основании предложений специально уполномоченных государственных органов в области государственной экологической экспертизы.
Международные аспекты экологической экспертизы. В соответствии с законодательством РФ об экологической экспертизе применяется общепринятая общая норма - если международным договором РФ установлены иные правила в области экологической экспертизы, чем те, которые предусмотрены российским законодательством, применяются правила международного договора.
При этом технико-экономические обоснования и проекты, в том числе с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц подлежат обязательной экологической экспертизе наравне с российскими.
В числе подписанных и ратифицированных Российской Федерацией международных договоров (конвенций) главными для организации и проведения государственной экологической экспертизы являются: Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.
Материалы в приложении к данной Конвенции определяют Перечень видов экологически опасной деятельности и соответствующих объектов государственной экологической экспертизы, а также общие Критерии, помогающие в определении экологически значимых видов деятельности, не включенных в перечень, Требования к документации об ОВОС, предъявляемые на государственную экологическую экспертизу, Процедуру запроса о планируемой деятельности, рекомендации по послепроектному анализу (аналог ЭА) и арбитражу, а также элементам двухстороннего и многостороннего сотрудничества государств в области ОВОС и экологической экспертизы.
Итоги.
Более чем за 10 лет своего официального существования в России, экологическая экспертиза как инструмент экоуправления доказала свою пользу и во многих случаях - эффективность. Результатами ее работы являются многие приостановленные экологически вредные проекты, сотни миллионов рублей ежегодного предотвращенного экологического ущерба, десятки тысяч единиц документации, подвергнутой экологическому анализу.
В системе только государственной экологической экспертизы до недавнего времени работало около 500 штатных специалистов и ежегодно привлекалось к работе комиссий более 10000 внештатных экспертов. Кроме того, несколько тысяч человек работают в соответствующих организациях, занимающихся разработками ОВОС и экологических обоснований проектов.
Однако в связи с реорганизацией природоохранных органов в последнее время перспективы развития системы экологической экспертизы пока четко не определены.
При этом общественная экологическая экспертиза в России находится в «зачаточном» состоянии, то есть практически отсутствует. Тем не менее, существуют несколько уже довольно известных в этой области общественных организаций, ее проводящих (в частности, РОО «Эколайн», Российский «Зеленый крест», «Экоюрис и др.).
«Previous | Next »
ДВГТУ 2009-2010