МЕЖДУНАРОДНОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО -
§ 1. Понятие международного экологического права
Международное экологическое право представляет собой совокупность международно-правовых принципов и норм, регулирующих международные экологические отношения между субъектами международного права, т.е. отношения по поводу охраны окружающей среды, рационального природопользования, обеспечения экологической безопасности и обеспечения соблюдения экологических прав человека.
Одной из отличительных особенностей современного этапа развития международного экологического права является дальнейшее расширение круга международных отношений, регулируемых данной отраслью международного права. Непосредственным итогом этого процесса явилось дополнение двух традиционных предметных областей регулирования (отношений по поводу охраны окружающей среды и рационального природопользования) двумя новыми - отношениями по обеспечению экологической безопасности и обеспечению соблюдения экологических прав человека.
Именно это обстоятельство является причиной такого всеми признаваемого явления, как "экологизация" международных отношений <1>, и дело здесь не в том, что эколого-ориентированные правовые нормы включаются в источники других отраслей международного права, тем самым якобы расширяя их предметную сферу <2>. Тот факт, например, что принципы и нормы, устанавливающие свободу полетов в международном воздушном пространстве общего пользования, закреплены в конвенциях по морскому праву, не означает, что данный круг отношений изымается из предмета международного воздушного права и передается международному морскому праву. Такое положение вещей объясняется скорее сложившимися традициями и интересами целесообразности, что в конечном счете и предопределило отрицательное отношение подавляющего большинства участников III Конференции ООН по морскому праву к идее заключения по данному кругу вопросов отдельной специальной конвенции.
--------------------------------
<1> См.: Бринчук М.М. Практика экологизации законодательства // Экологическое право. 2008. N 6. С. 10 - 19.
<2> См.: Малеев Ю.Н. Международное воздушное право: вопросы теории и практики. М., 1986. С. 26.
В отечественной юридической литературе можно встретить и иной подход к определению предмета регулирования международного экологического права, который берет свое начало с трудов проф. Д.И. Фельдмана <1>, полагавшего, что в международном праве следует выделять не отрасли, а подотрасли, поскольку для любой существующей в нем совокупности норм характерен единый и общий для них метод регулирования. Разделяя эту точку зрения, проф. С.В. Молодцов, например, со ссылками на принцип свободы открытого моря и некоторые другие положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. пришел к выводу о возможности применения в международном воздушном праве положений, установленных международным морским правом <2>. Позднее эту позицию разделила доктор юридических наук Е.С. Молодцова, указавшая на чисто академический интерес, который преследуют сторонники деления международного права на отрасли <3>.
--------------------------------
<1> См.: Фельдман Д.И. Система международного права. Казань, 1983. С. 39 - 53.
<2> См.: Молодцов С.В. Международное морское право. М., 1987. С. 11.
<3> См.: Молодцова Е.С. Охрана окружающей среды и международное регулирование мирной ядерной деятельности. М., 2000.
Наконец, доктор юридических наук Н.А. Соколова в своих работах поднимает вопрос об экологических "обременениях" норм, входящих в состав других отраслей международного права. По ее мнению, "это, к примеру, находит отражение в усилении защиты окружающей среды в период вооруженных конфликтов. Окружающая среда рассматривается как специальный гражданский объект, который находится под защитой норм международного гуманитарного права... Аналогичную ситуацию можно наблюдать и в других отраслях международного права, когда его субъекты создают международно-правовые нормы по защите морской среды, космического пространства, по противодействию загрязнению атмосферного воздуха".
Как полагает Н.А. Соколова, инкорпорирование норм по защите окружающей среды в рамках той или иной отрасли придает этим нормам комплексный характер, позволяя рассматривать их, с одной стороны, как необходимый структурный элемент режима природной среды (морской, космической, воздушной, Антарктики и т.п.), которая подлежит экономическому использованию, научно-техническому освоению. В этом случае принятие правовых норм по охране соответствующих природных объектов представляет собой процесс отражения экологических требований в соответствующих отраслях. С другой стороны, такие нормы - необходимый системный элемент международного права окружающей среды. "Учет экологических интересов в рамках различных отраслей международного права, возможно, имеет серьезные теоретические последствия, поскольку усложняет характер международных договоров, кодифицирующих ту или иную отрасль", - заключает она.
Появление в международном экологическом праве двух новых предметных областей приходится на конец XX в.
Впервые идея международной экологической безопасности была предложена Президентом СССР в сентябре 1987 г. в связи с выдвижением концепции Всеобъемлющей системы международной безопасности (ВСМБ). В этой системе экологической безопасности отводилась подчиненная роль по отношению к экономической безопасности <1>. Однако уже через год вопросы обеспечения экологической безопасности были выделены в самостоятельную предметную область, которая в настоящее время насчитывает обширный массив нормативных актов в виде резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, многосторонних и двусторонних договоров и соглашений. Примером может служить Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды от 11 января 1996 г., в котором прямо указывается на обеспечение экологической безопасности как на область двустороннего сотрудничества.
--------------------------------
<1> См.: Всеобъемлющая система международной безопасности и международное право / Ред. кол.: В.С. Верещетин (отв. ред.), М.М. Славин, Р.А. Тузмухамедов. М., 1987.
В настоящее время концепция экологической безопасности ставится во взаимосвязь с проблемами стратегии социально-экономического развития с возложением обязанности по достижению и поддержанию экологической безопасности на все государства.
На практике бывает затруднительно подходить с одной меркой к реализации такого подхода различными странами и особенно к реагированию сообществом государств, группами государств или отдельными странами на ситуации, которые могут быть квалифицируемы как составляющие угрозу экологической безопасности и иметь место в пределах территории того или иного иностранного государства.
Обеспечение экологической безопасности - это комплексная деятельность, включающая в себя совокупность мер, где охрана окружающей среды является лишь одной из них. Условно ее можно назвать экологической мерой, что не должно приводить к отрицанию существования иных видов мер - политических, правовых и др. В экологическое сознание не должна закладываться мысль о возможности обеспечить экологическую безопасность населения (или всего человечества в целом) только через природоохранную деятельность. Безопасность вообще - это состояние защищенности, обеспечиваемое организационно-правовыми, экономическими, научно-технологическими и иными средствами.
Экологическая безопасность может быть локальной, районной, региональной, национальной и глобальной. Такое деление позволяет прежде всего определить круг мер, применимых для обеспечения экологической безопасности того или иного уровня. Сама же экологическая безопасность имеет интернациональный, глобальный характер. Проблемы экологической безопасности затрагивают всех, невзирая на богатство и бедность, ибо ни один народ не может чувствовать себя спокойно в случае экологических катастроф, происходящих вне его территории <1>. Ни один народ не способен самостоятельно построить изолированную и независимую линию экозащиты.
--------------------------------
<1> См.: Международно-правовые проблемы стран Африки / Отв. ред. А.А. Громыко. М., 1989. С. 139.
Первичным структурным элементом экологической безопасности любого уровня, вплоть до универсального, является районная экологическая безопасность. Это, однако, не означает, что универсальная экологическая безопасность невозможна при наличии хотя бы одного случая несоблюдения районной экологической безопасности. Несомненно, существует определенный количественный и качественный порог (уровень допустимого риска) в данной области, ниже которого могут иметь место локальные экологические угрозы и даже катастрофы, не угрожающие экологической безопасности не только человечества в целом, но и соответствующего региона и государства. Однако угроза универсальной экологической безопасности влияет на экологическую безопасность любого без исключения экологического района.
Выдвижение концепции районной (и региональной) экологической безопасности не означает отрицания государственного суверенитета. Вопрос следует ставить иначе: составной частью системы национальной безопасности (в которую входит и экологическая безопасность) <1> обязательно должны быть, кроме прочего, элементы районной (как и региональной и глобальной) экологической безопасности. В современном экологически взаимосвязанном мире иначе к этой проблеме подходить нельзя <2>.
--------------------------------
<1> См.: Писарев В.Д. Экологическая безопасность как компонент национальной безопасности США // США: экономика, политика, культура. 1997. N 6. С. 5 - 16.
<2> См.: Копылов М.Н., Мохаммад С.А. Экологическое районирование в международном и внутригосударственном праве: Учебное пособие. М., 2003.
Если в международном экологическом праве выделение отношений по поводу обеспечения международной экологической безопасности можно считать свершившимся фактом, то на уровне национального законодательства отдельных государств признание категории "экологическая безопасность" происходит гораздо сложнее. Одни авторы рассматривают ее как составную часть охраны окружающей среды, другие ставят между ними знак равенства, третьи включают в содержание экологической безопасности не только охрану окружающей среды, но и рациональное использование, воспроизводство и повышение качества окружающей среды; наконец, высказывается мнение о том, что обеспечение экологической безопасности - деятельность, осуществляемая наряду с охраной окружающей природной среды.
Понятие "экологическая безопасность" сравнительно недавно вошло в научный, политический и нормативный оборот. В то же время в развивающихся странах политики и общественность привыкают к нему медленно. Поэтому меньше шансов на восприятие в этих странах имеет предельно широкое определение понятия "экологическая безопасность", выработанное с позиций экосистемного подхода, основу которого составляет императив выживания человеческой цивилизации, помещающий экологическую проблематику и концепцию экологической безопасности на уровень таких глобальных проблем, как предотвращение термоядерной войны и обеспечение политической и военной безопасности <1>. Для многих развивающихся государств более понятны соображения, относящиеся к насущным экологическим проблемам и трансграничному ущербу в формате двусторонних отношений.
--------------------------------
<1> См.: Копылов М.Н. Право на развитие и экологическая безопасность развивающихся стран (международно-правовые вопросы). М., 2000. С. 22; Kopylov M.N. The Goals of Development and Environmental Security: Can they go together well in Africa // Changing Paradigms in Development - South, East and West. A Meeting of Minds in Africa. Uppsala: The Scandinavian Institute of African Studies, 1993. P. 177 - 193; Кукушкина А.В. Экологическая безопасность, разоружение и военная деятельность государств: международно-правовые аспекты. М., 2008.
Не является исключением в этом плане и национальное экологическое законодательство Российской Федерации. Здесь полемика вокруг целесообразности выделения категории "экологическая безопасность" в доктрине экологического права началась с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., которая в ст. 72 отнесла обеспечение экологической безопасности к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, наряду с охраной окружающей среды и природопользованием <1>. Особенно обострилась дискуссия по этому вопросу после неудачной попытки принять в 1995 г. Закон "Об экологической безопасности", на который Президентом России было наложено вето из-за расплывчатости употребляемых в нем понятий, допускающих различные их толкования.
--------------------------------
<1> См.: Бринчук М.М. О предмете экологического права // Вестник Международного университета. Сер. "Право". Вып. III. М., 1998. С. 73 - 75; Он же. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. 1994. N 8/9. С. 118 - 127.
В настоящее время словосочетание "экологическая безопасность" присутствует в двух из 23 принципов охраны окружающей среды, закрепленных в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (ст. 3). Неоднократно это словосочетание встречается и в других статьях данного Закона, в более чем 90 других федеральных законах, в более чем 40 указах Президента РФ и более чем в 170 постановлениях Правительства РФ, в более чем 500 ведомственных нормативных правовых актах. Всего - более чем в 1600 актах.
Полагая, что термин "экологическая безопасность" был изобретен в годы перестройки для демонстрации инициатив, отсутствия застоя, проявления небезразличия со стороны государства к сфере охраны окружающей среды и не обнаружив принципиальных различий между "охраной окружающей среды" и "обеспечением экологической безопасности", профессор М.М. Бринчук, в частности, приходит к выводу, что "выделение в Конституции РФ "обеспечения экологической безопасности" как самостоятельного направления, наряду с природопользованием и охраной окружающей среды, было ошибкой авторов ст. 72" <1>. По его мнению, современная концепция правовой охраны окружающей среды основана на идее необходимости обеспечить предупреждение и возмещение вреда окружающей среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству, который может быть причинен загрязнением окружающей среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями, и реализация этой концепции направлена на защиту экологических интересов человека, общества, государства и окружающей среды, т.е. именно на обеспечение экологической безопасности <2>.
--------------------------------
<1> Бринчук М.М. Обеспечение экологической безопасности как правовая категория // Государство и право. 2008. N 9. С. 30 - 42.
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.
<2> См.: Бринчук М.М. Экологическое право. М., 2004. С. 52 - 55.
Такой подход имел бы свой резон, а следовательно, и право на существование, если бы речь шла об "обычном" ухудшении качества окружающей среды в нарушение установленных стандартов. Но нельзя отрицать логику и в таком подходе, который ориентирует охранительные нормы в данной сфере на некий предел, порог допустимого загрязнения. И тогда предметом охраны (хотя и условно) становится "экологическая безопасность". Условность здесь приемлема в такой же мере, в какой мы говорим, например, о международной безопасности или о государственной безопасности, хотя объект охраны, в строгом смысле слова, и здесь можно было бы свести к состоянию защищенности жизненно важных интересов личности, общества и т.п.
Включение в предметную область международного экологического права отношений по поводу обеспечения соблюдения экологических прав человека не вызвало каких-либо разногласий среди отечественных правоведов. С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук и многие другие единодушно поддержали это нововведение в своих научных статьях и учебниках <1>. Более того, М.М. Бринчук, например, пошел еще дальше, предложив выделить экологические права из политических, гражданских, социальных, экономических и культурных в самостоятельную категорию <2>. Особым статусом наделяет общепризнанные принципы и нормы международного права, которые касаются прав и свобод человека, и И.И. Лукашук, объясняя это тем, что они: а) обладают непосредственным действием; б) определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечиваются правосудием. По этой причине, по его мнению, эта особая группа общепризнанных принципов и норм международного права обладает по крайней мере не меньшей силой, чем нормы Конституции РФ <3>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.
<1> См.: Боголюбов С.А. Экологическое право. М., 2004. С. 89 - 91, 102 - 108; Бринчук М.М. Экологическое право. С. 47 - 55, 63, 116 - 124.
<2> См.: Бринчук М.М. Теоретические основы экологических прав человека // Государство и право. 2004. N 5. С. 5 - 15.
<3> См.: Лукашук И.И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М., 1997. С. 39.
Впервые договорное закрепление одного из видов экологических прав - права на доступ к экологической информации - получило в Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г.
В 1994 г. Подкомиссией ООН по правам человека и окружающей среде был разработан проект Декларации принципов "Права человека и окружающая среда", в котором назывались уже четыре вида экологических прав человека: на доступ к экологической информации, на благоприятную окружающую среду, на доступ к экологическому правосудию и на участие общественности в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды. На основе этого проекта сегодня предлагается принять Международный пакт по экологическим правам человека по аналогии с уже имеющимися двумя международными пактами 1966 г. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1989; Копылов М.Н., Солнцев А.М. Экологические права в системе международно признанных прав человека // Государство и право. 2010. N 3. С. 23 - 32.
В настоящее время указанные права наиболее полно кодифицированы в Конвенции ЕЭК ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, принятой 25 июня 1998 г. в Орхусе (Дания) (вступила в силу в 2001 г., РФ не участвует).
Самодостаточность <1> экологических прав человека и, как следствие, включение в предмет международного экологического права отношений по поводу обеспечения их соблюдения подтверждены сегодня как доктриной, так и практикой международного права. При этом особо подчеркивается автономный, фундаментальный характер таких прав. Добавим к этому, что в настоящее время экологические права получают все более адекватную защиту в рамках европейской, американской и африканской региональных систем защиты прав человека <2>.
--------------------------------
<1> См.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 119.
<2> См.: Абашидзе А.Х., Васильев Ю.Г., Солнцев А.М. Международное экологическое право: Документы и комментарии. Вып. III: Экологические права человека. М., 2010; Международное право: Практикум / Под ред. А.Н. Вылегжанина, А.Я. Капустина, М.Н. Копылова. М., 2011. С. 337 - 352.
Наличие у международного экологического права специфического круга общественных отношений, т.е. самостоятельного предмета регулирования, является одним из шести обязательных условий, которым должна отвечать любая совокупность международно-правовых принципов и норм, претендующая на роль самостоятельной отрасли международного права.
Другими пятью признаками самостоятельной отрасли международного права являются:
- специфические нормы, регулирующие эти отношения;
- достаточно крупная общественная значимость круга общественных отношений;
- достаточно обширный объем нормативного правового материала;
- заинтересованность общества в выделении новой отрасли права;
- специальные принципы права, регулирующие построение новой отрасли права <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лазарев М.И. Теоретические вопросы современного международного морского права. М., 1983. С. 21.
Рассматривая с этих позиций международное экологическое право, можно констатировать, что оно соответствует всем перечисленным признакам <1>.
--------------------------------
<1> См.: Копылов М.Н. Международное экологическое право как отрасль современного международного права // Государство и право. 2007. N 1. С. 54 - 63.
Не вдаваясь подробно в характеристику первого и последнего из названных признаков (им посвящены § 2 и 3 настоящей главы), отметим, что специфика природы и сущности принципов, норм и институтов международного экологического права состоит в том, что они применяются в процессе регулирования различных межгосударственных отношений экологического характера, их действие распространяется на все правоотношения такого рода.
Значимость международных экологических отношений для отдельных государств и для всего международного сообщества аксиоматична и не требует особых доказательств. Расширение экологических связей между всеми государствами, возрастающая экологическая взаимозависимость между ними, курс на перестройку международных экологических отношений на основе равноправия и взаимной выгоды - все это важнейшие факторы современного общественного развития, предпосылки развития дружественного сотрудничества между различными странами, упрочения мира, создания системы международной экологической безопасности. Именно глобальностью земной экологии определяется и особая острота проблемы сохранения и защиты окружающей среды.
По отношению к человеку природа выполняет ряд функций, связанных с удовлетворением его потребностей: экологическую, экономическую, эстетическую, рекреационную, научную, культурную. Среди них первостепенное значение имеют экологическая и экономическая функции природы, обеспечивающие благоприятные условия для жизнедеятельности и поступательного развития человека. Не случайно поэтому основное внимание мирового сообщества вот уже на протяжении последних четырех десятилетий сосредоточено на поиске путей "примирения" экологических и экономических интересов государств.
Принятые за это время многочисленные международные договоры, резолюции и декларации по вопросам международной экологической безопасности, защиты окружающей среды и рационального природопользования недвусмысленно свидетельствуют о том большом значении, которое мировое сообщество придает сегодня международным экологическим правоотношениям.
Обширен объем нормативного правового материала в сфере регулирования международных экологических отношений. В настоящее время действует более 1500 многосторонних и свыше 3000 двусторонних международных договоров и соглашений.
Сегодня по существу по всем наиболее крупным и наиболее важным природным объектам заключены соответствующие международные многосторонние соглашения, регламентирующие как взаимные права и обязанности участников в связи с их использованием, так и вопросы их охраны и предотвращения загрязнения из практически всех известных источников.
Наконец, многочисленные двусторонние договоры касаются в основном предотвращения трансграничного переноса загрязнения и решения пограничных природоохранных проблем. Отличительной чертой таких соглашений, заключенных в последнее десятилетие, является включение в них положений, направленных на обеспечение экологической безопасности и устойчивого развития участвующих сторон.
Заинтересованность как отдельных государств, так и в целом международного сообщества в существовании самостоятельной отрасли - международного экологического права - очевидна. Она выражена в уже отмеченном огромном нормативном правовом материале международного характера.
Об этом же свидетельствуют многочисленные практически ежегодно созываемые международные конференции по вопросам охраны, защиты и использования окружающей среды, среди которых особое место занимают Стокгольмская конференция ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г., Конференция ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро 1992 г. и Всемирная встреча на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге 2002 г. К этому списку можно добавить созываемые ежегодно, начиная с 2009 г., конференции ООН по изменению климата.
Являясь частью международного права, международное экологическое право имеет тот же субъектный состав, что и международное право в целом. То, что в международном экологическом праве иногда говорится о правах и интересах лиц, народов, поколений и т.п., далеко не равнозначно их правосубъектности. "Традиционные" субъекты международного права защищают указанные интересы.
Субъектами международного экологического права являются: 1) государства; 2) нации и народы, ведущие борьбу за свою государственную независимость; 3) международные межправительственные организации.
Основными субъектами международного экологического права являются государства. Нации и народы выступают субъектами международного экологического права в период становления их государственности. Международные межправительственные организации - производные субъекты международного права. Их международная экологическая правосубъектность определяется международными соглашениями государств об учреждении и функционировании каждой из этих организаций. Правосубъектность международной межправительственной организации ограничена, поскольку она может осуществляться лишь по конкретным вопросам, указанным в соглашении государств об учреждении этой организации.
Правильное определение круга субъектов международного экологического права имеет важное значение потому, что иногда можно встретить утверждение о том, что международное экологическое право регулирует взаимоотношения человечества с окружающей его природной средой. Последнее наглядно иллюстрируют, например, следующие слова Генерального секретаря ООН, которые предваряют текст проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию (в ред. 1995 г.): "Устав ООН регулирует отношения между государствами. Всеобщая декларация прав человека имеет применение к отношениям между государством и индивидом. Настало время создать документ, регулирующий отношения между человечеством и природой".
Как мы видим, речь здесь идет не об отношениях государств по поводу охраны и использования природных ресурсов, а о создании некоего неюридического социоприродного "правоотношения".
При всем понимании причин, порождающих данные высказывания, нельзя переходить грань теоретически допустимого. Природа как таковая в принципе не в состоянии выступать субъектом правоотношений.
Государства, обладая таким особым качеством, как суверенитет, имеют универсальную международную правосубъектность в сфере охраны окружающей среды.
Что касается правосубъектности наций и народов, ведущих борьбу за свою государственность, то она применительно к международным экологическим отношениям не обладает какими-либо особенностями. Их законные представители на равных условиях с государствами приглашаются на международные конференции по проблемам окружающей среды, подписывают принимаемые на таких конференциях итоговые документы и несут ответственность за их выполнение.
Специфика международной правосубъектности международных межправительственных организаций в сфере охраны окружающей среды не столь очевидна, как, например, это имеет место в международном космическом праве, где действующие международные "космические" договоры для признания международных межправительственных организаций субъектами международного космического права требуют, чтобы они сделали заявление о принятии ими на себя прав и обязанностей, изложенных в соответствующих соглашениях, и чтобы большинство государств - членов этих организаций являлось участниками данного соглашения и Договора о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, 1967 г.
Подобного рода требования к международным организациям для признания их международной правосубъектности в международном экологическом праве отсутствуют, что не в последнюю очередь связано с отсутствием на универсальном уровне специализированных международных межправительственных экологических организаций.
По оценкам специалистов, в настоящее время в мире существует около 60 международных учреждений и агентств, занимающихся экологическими проблемами, но действуют они разрозненно и несогласованно. В той или иной степени в международное природоохранное сотрудничество сегодня на глобальном уровне вовлечено большинство специализированных учреждений ООН: Международная морская организация (ИМО), Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций (ФАО), Международная организация гражданской авиации (ИКАО), Группа Всемирного банка, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), Всемирная торговая организация (ВТО) и т.д. В структуре ООН можно отметить такие вспомогательные организационные единицы, как Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), Комиссия по устойчивому развитию (КУР), пять региональных социально-экономических комиссий и т.д. Можно отметить возрастающую роль секретариатов различных международных экологических соглашений в деле международного экологического управления.
Сложившаяся ситуация, с одной стороны, объясняется тем, что экологическая проблематика по своей сути интегрирована практически во все сферы человеческой деятельности (транспорт, сельское хозяйство, строительство и т.д.) и поэтому большинство международных организаций, следуя объективной реальности международных отношений, включают экологическую проблематику в свою сферу деятельности. С другой стороны, отсутствие единого международного механизма управления в экологической сфере порождает множество проблем, дублирование некоторых функций управления.
Напомним, что впервые вопрос о создании единой институциональной основы международного природоохранного сотрудничества был поставлен еще в конце 60-х - начале 70-х годов XX в. Обсуждение вопросов, связанных со статусом и функциями предполагаемого международного органа (или организации), началось сразу после принятия Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2398 (XXIII) от 3 декабря 1968 г., в которой содержалось решение о созыве в 1972 г. Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды. Высказывались различные точки зрения относительно характера и правового положения такого органа или организации. При этом никто тогда не выступил за создание еще одного специализированного учреждения ООН, который бы занимался исключительно сферой природоохранения и природопользования. У одних это было связано с общим негативным отношением к деятельности специализированных учреждений ООН в целом, и они выражали большие сомнения относительно способности международной организации такого рода эффективно решать экологические проблемы на глобальном уровне. Другие считали, что уже имеющиеся специализированные учреждения ООН, такие как ВМО, ВОЗ, ИМО, ФАО, МОТ и другие, в рамках своей уставной компетенции достаточно внимания уделяют проблемам окружающей среды и что создание новой международной организации со статусом специализированного учреждения поставит ее в один ряд с уже существующими и не сможет обеспечить ей ведущую роль в налаживании необходимого уровня и степени координации усилий государств в экологической области. Третьи вообще полагали, что отсутствуют какие-либо объективные предпосылки для создания универсальной международной организации, так как суждения об экологической опасности носят преувеличенный характер, а с имеющимися трудностями вполне можно справиться с помощью региональных организационных структур.
Большой поддержкой среди ученых и правительств пользовалась идея учреждения новой комиссии по проблемам окружающей среды в рамках Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС). При этом основной акцент делался на широкие полномочия, которыми по Уставу ООН обладает ЭКОСОС и которые в том числе охватывают сферу экологии. Противники такого решения вопроса указывали на то, что в рамках ЭКОСОС уже функционируют семь комиссий и что создание еще одной принизит значение взаимодействия государств в экологической сфере. По их мнению, ЭКОСОС вообще не в состоянии осуществлять деятельность по формированию политики в той или иной области и рассматривается, в частности, развивающимися странами как орган, защищающий интересы промышленно развитых государств. Кроме того, формирование штата сотрудников ЭКОСОС через Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам, как они считали, нанесет вред идее создания независимого персонала для содействия решению экологических проблем.
В качестве возможной альтернативы выдвигалось предложение о создании специального комитета Генеральной Ассамблеи ООН или специального подразделения в рамках Секретариата ООН.
Наконец, вносились проекты создания специальной международной организации с ограниченным числом членов вне системы ООН, которая обладала бы контрольными и принудительными функциями.
В итоге предпочтение было отдано все-таки ООН как организации, наделенной ее государствами-членами практически универсальной международной правосубъектностью. В ее составе на основании ст. 22 Устава была учреждена Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) со статусом вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи <1>.
--------------------------------
<1> См.: Копылов М.Н., Солнцев А.М. Международное экологическое право на пороге реформ // Московский журнал международного права. 2010. N 1 (77). С. 110 - 130.
Оперативность, с которой ООН отреагировала на рекомендацию Стокгольмской конференции (ЮНЕП была учреждена 15 декабря 1972 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2997 (XXVII)), свидетельствует об острой заинтересованности практически всех членов ООН в выработке эффективного институционального механизма в данной области. Однако такое половинчатое решение свидетельствовало о неготовности государств пойти дальше и создать не просто действенный международный, а наднациональный механизм в данной сфере. Между тем в области защиты окружающей среды потребность в таких наднациональных механизмах ощущается все более остро.
Не могла спасти ситуацию и изобретенная специально для ЮНЕП так называемая каталитическая роль, которая представлялась ее разработчиками как новая разновидность функции управления, возникшей в результате приспособления организационной структуры системы ООН к глобальной проблематике. О том, что никакого управления здесь нет, а имеет место самая обычная координация, свидетельствует следующее определение данной функции: "в условиях, когда в деятельности по той или иной глобальной проблеме потенциально может и должно участвовать большое число различных учреждений ООН, центральная координирующая инстанция системы должна стремиться не столько брать на себя выполнение общей рабочей программы, сколько выступать в роли инициатора проектов, оперативное выполнение которых следует пер