На международном уровне обеспечением безопасности на море и предотвращением загрязнения с судов нефтью морской окружающей среды занимается международная морская организация (ММО). Экологические требования к морскому транспорту со стороны международной морской организации (ММО) постоянно растут, это вносит некоторые коррективы в деятельность судоходных компаний. Международно-правовая охрана морской среды направлена, прежде всего, на предотвращение ее загрязнения нефтью.
Важной разработкой ММО стала Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. с изменениями и дополнениями (МАРПОЛ 73/78). Российская Федерация, как сторона Конвенции, должна строго придерживаться ее требований и внедрять положения международных конвенций в национальную нормативно-правовую систему. Участники Конвенции обязуются осуществлять положения настоящей Конвенции и тех приложений к ней, которыми они связаны, в целях предотвращения загрязнения морской среды вредными веществами или стоками, содержащими такие вещества. Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов (Конвенция MARPOL 73/78) до сих пор является основным международным соглашением по снижению загрязнения моря. Она касается не только нефти, но и всех других видов загрязнения вод. Основные технические мероприятия были представлены в шести действующих приложениях к конвенции.
Согласно конвенции МАРПОЛ 73/78 «нефть» означает нефть в любом виде, включая сырую нефть, жидкое топливо, нефтесодержащие осадки, нефтяные остатки и очищенные нефтепродукты (не являющиеся нефтехимическими веществами).
Существуют положения относительно конструкции и оборудования, а также строительства новых судов — они должны отвечать требованиям МАРПОЛ 73/78. В соответствии с требованиями Международной конвенции по предотвращению загрязнения моря нефтью с судов МАРПОЛ 73/78 каждое судно валовой вместимостью 400 условных единиц и каждый танкер валовой вместимостью 150 условных единиц обязан иметь систему очистки судовых нефтесодержащих вод, в противном случае судно ожидает арест, а судовладельца — штраф за нарушение требований Международной конвенции МАРПОЛ 73/78.
Каждый нефтяной танкер вместимостью 150 условных тонн и более, каждое другое судно валовой вместимостью 400 условных тонн подлежат освидетельствованию. Если судно не подготовлено к выходу в море, то принимаются меры к устранению нарушений, если меры не выполняются, то Свидетельство изымается с уведомлением заинтересованных сторон.
Согласно Конвенции запрещается любой сброс в море нефти с судов кроме случаев, когда соблюдаются одновременно следующие условия.
Условия сброса нефтесодержащих вод вне особых районов:
1. Судно находится в пути;
2. Нефтесодержащая смесь обработана с помощью оборудования для фильтрации нефти со степенью очистки менее 15 млн-1;
3. Содержание нефти в стоке без его разбавления не превышает 15 млн-1;
4. На нефтяных танкерах нефтесодержащая смесь не происходит из льял отделения грузовых насосов;
5. В случае нефтяных танкеров нефтесодержащая смесь не смешана с остатками нефтяного груза.
Условия сброса нефтесодержащих вод в особых районах:
1. Судно находится в пути;
2. Нефтесодержащая смесь обработана с помощью оборудования для фильтрации нефти со степенью очистки менее 15 млн-1;
3. Содержание нефти в стоке без его разбавления не превышает 15 млн-1;
4. На нефтяных танкерах нефтесодержащая смесь не происходит из льял отделения грузовых насосов;
5. В случае нефтяных танкеров нефтесодержащая смесь не смешана с остатками нефтяного груза.
В отношении района Антарктики любой сброс в море нефти или нефтесодержащих смесей с любого судна запрещается.
6. Помимо общих требований, фильтрующее оборудование оснащается сигнальными устройствами и устройствами автоматического прекращения любого сброса нефтесодержащих смесей, когда содержание нефти в стоке превышает 15 млн-1.
Запрещается любой сброс в море нефти или нефтесодержащей смеси из грузового района нефтяного танкера, кроме случаев, когда соблюдаются одновременно все следующие условия: танкер находится вне пределов особого района; танкер находится на расстоянии более 50 морских миль от ближайшего берега; танкер находится в пути; мгновенная интенсивность сброса нефти не превышает 30 л на морскую милю; общее количество сброшенной в море нефти с танкеров, поставленных 31.12.1979 или до этой даты, не превышает 1/15 000 общего количества данного вида груза нефти, из которого образовался остаток, а с танкеров, поставленных после 31.12.1979, — 1/30 000 общего количества груза нефти, из которого образовался остаток; на танкере эксплуатируется система автоматического замера, регистрации и управления сбросом нефти (САЗРИУС) и система отстойных танков в соответствии с определенными требованиями.
Один из ключевых моментов Конвенции МАРПОЛ 73/78 — это определение особых районов, которые считались настолько ранимыми, что в их пределах нефтяные выбросы категорически запрещались с точно определенными исключениями. К особым районам, в которых был установлен еще более жесткий режим, чем вне их пределов, отнесены: Средиземное, Балтийское, Черное, Красное моря, Персидский и Оманский заливы (именуемые в Конвенции «районом заливов»), Аденский залив, район Антарктики, воды Северо-Западной Европы, южные воды Южной Африки и Оманский район Аравийского моря.
Таким образом, Конвенцией предусмотрены следующие методы предотвращения сбросов загрязняющих веществ в водную среду:
1. Определены Особые районы плавания судов, где применяются более жесткие требования по сбросу нефтесодержащих вод с любого судна.
2. Правительство Конвенции обязано предусмотреть терминалы для приемки в этих районах нефтепродуктов; могут потребовать уменьшить осадку судна; каждый танкер дедвейтом 20 000 т и более оборудуется системой очистки грузовых танков путем мойки сырой нефтью. Танкеры оборудуются устройствами эксплуатации выделенных для чистого балласта танков, приборами для измерения содержания нефти. Для быстрого и точного определения положения поверхности раздела «нефть — вода» в отстойных танках предусматриваются индикаторы, которые должны иметь как автоматическое, так и ручное управление.
3. Все операции с нефтепродуктами, балластными водами записываются в журнал нефтяных операций.
4. Любое судно вместимостью 400 условных тонн и более, танкер вместимостью 150 условных тонн и более оснащаются оборудованием для нефтяной сепарации, фильтрации нефти, т.е. судовой системой очистки нефтесодержащих вод.
5. Конструкция системы автозамера, регистрации и управления сбросом нефти оснащается самопишущим устройством, эти записи хранятся не менее трех лет, при превышении содержания нефти сброс прекращается, оснащается сигнальным устройством для сигнализации, когда этот уровень не может поддерживаться в целях предотвращения сброса нефтепродуктов в море.
Для систематизации и наглядного представления органов и организаций, регулирующих проблему предотвращения загрязнения морских акваторий нефтью при эксплуатации судов, составим общую институциональную схему регулирования данной сферы отношений. Также покажем роль и значимость проблемы оценки эколого-экономической эффективности систем очистки судовых нефтесодержащих вод в нормативно-правовой базе на международном уровне (рис. 3, сост. авт.).
В настоящее время в международно-правовой практике сложились четыре основных способа регламентирования водоохранной деятельности в области сброса вредных веществ при эксплуатации судов[1]:
1) полный запрет на сброс загрязняющих веществ в море;
2) стандарты сброса, определяющие допустимое содержание загрязняющего вещества в сбросе;
3) технологические стандарты, относящиеся к конструкции и оборудованию судов, а также к грузовым и бункеровочным операциям, могущим привести к сбросу;
4) режимы, устанавливающие, что сброс может быть произведен только по специальному разрешению либо в специальных районах.
Нередко требования тех или иных международных конвенций носят комбинированный характер.
Все вышеперечисленные способы регламентирования подкрепляются национальными и международными законодательными документами. Согласно Закону РФ «Об охране окружающей среды» и международным конвенциям можно выделить четыре вида ответственности за загрязнение моря: административную, уголовную, гражданскую (имущественную) и дисциплинарную.
Административная ответственность проявляется в виде штрафов, налагаемых как на судовладельцев, так и на виновных лиц. Имущественная ответственность проявляется в виде возмещения ущерба и имущественного обременения. Уголовная ответственность наступает в результате более тяжелых последствий загрязнения моря и может применяться в виде штрафа, тюремного заключения или обоих видов наказания одновременно [112].
Уголовная и административная ответственность за загрязнение морской среды в России осуществляется на основании Уголовного кодекса РФ, в котором указано, что «загрязнение морской среды... вследствие... сброса с транспортных средств... веществ и материалов... препятствующих правомерному использованию морской среды, наказывается: штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода за восемнадцать месяцев; либо лишением права занимать определенные должности на срок до пяти лет; либо исправительными работами на срок до двух лет; либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов; либо арестом на срок до четырех месяцев [112].
Рис. 3. Институциональная схема регулирования проблемы предотвращения загрязнения Мирового океана нефтью от морского транспорта на международном уровне
Если при этом был причинен существенный вред окружающей среде либо другим охраняемым законом интересам, то в качестве ответственности следуют: либо штраф в размере до 500 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода в течение трех лет; либо принудительные работы на срок до двух лет; либо лишение свободы до двух лет со штрафом в размере до 40 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода за три месяца. Вышеуказанная ответственность действует в отношении деяний, совершенных в пределах территориальных вод РФ, которые также являются частью территории России и ширина которых равна 12 морским милям [112].
На основании сложившейся международной практики устанавливается, что действие Уголовного кодекса РФ распространяется также на деяния, совершенные в исключительной экономической зоне РФ. В Кодексе торгового мореплавания [55] определено, что «собственник судна с момента инцидента или, если инцидент состоит из ряда происшествий одного и того же происхождения, с момента первого происшествия несет ответственность за любой ущерб от загрязнения, причиненный судном в результате инцидента, за исключением случаев, предусмотренных статьями 317 и 318 настоящего Кодекса». Как видим, законодатель устанавливает строгую ответственность за ущерб от загрязнения нефтью.
Для осуществления эффективной природоохранной деятельности на уровне Российской Федерации необходимы стабильная государственная экологическая политика и жесткое ее регулирование со стороны государства и соответствующих организаций и органов, основные положения ее изложены в законодательном документе «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года»[2].
Институциональная схема регулирования проблемы предотвращения загрязнения морских акваторий нефтью от морского транспорта в Российской Федерации и место проблемы оценки экологоэкономической эффективности систем очистки судовых нефтесодержащих вод в нормативно-правовой базе России представлены на рис. 4.
Рис. 4. Институциональная схема регулирования проблемы предотвращения загрязнения морских акваторий нефтью от морского транспорта в Российской Федерации
Стратегической целью государственной экологической политики должно быть количественное и структурное снижение антропогенного воздействия на окружающую среду до такого уровня, который позволяет обеспечивать экологическую безопасность нации, поддерживать жизнеобеспечивающие функции экосистем биосферы и осуществлять социально-экономическое развитие общества[3].
Информационно-идеологические и административные методы в экологической политике играют важную роль: они призваны регулировать процессы охраны окружающей природной среды. Однако в условиях рыночной экономики особую значимость приобретают экономические методы управления, позволяющие не столько жестко регламентировать, сколько поощрять компании осуществлять природоохранную деятельность.
Экономические методы и инструменты природоохранной политики часто называют экономическим природоохранным механизмом. Прежде всего он включает в себя финансирование природоохранной деятельности для чего определяются объемы текущих и инвестиционных затрат на экологические цели, механизмы и источники их финансирования. Совокупные экологические затраты (включая затраты на научные исследования и разработки, на образование в области охраны окружающей среды и содержание государственного аппарата, занимающегося вопросами охраны окружающей среды) в Российской Федерации составили в 2017 г. 0,8% ВВП.
В Нидерландах, например, доля расходов на охрану окружающей природной среды составляет 2,5% ВВП, в Австрии — 1,9%, Германии, Польше, Словакии — около 1,7%, Чехии и Венгрии — около 1,3% ВВП. Расходы госбюджета РФ составляют менее 0,5% в суммарных экологических затратах. По оценкам специалистов-экологов, для стабилизации экологической ситуации на существующем уровне требуется осуществлять затраты не менее 3% ВВП, для ее улучшения — не менее 4% ВВП, для кардинального и существенного улучшения — не менее 5% ВВП[4].
Охрана окружающей среды финансируется в основном по остаточному принципу, поскольку нет методов оценки ее экономического результата. В связи с этим необходимо связать результат природоохранной деятельности с оценкой предотвращенного ущерба от экологических нарушений. В свою очередь оценка предотвращенного ущерба связана с нормами штрафов, таксами, в том числе за загрязнение моря нефтью с судов.
ПЕРЕРЫВ
Существующие механизмы платежей за негативное воздействие на окружающую морскую среду имеют ряд недостатков. В действующей системе платы за загрязнение недостаточно учтен фактор изменения ценовых пропорций в условиях инфляции. Коэффициенты индексации платы за загрязнение несопоставимы с фактическими темпами роста инфляции, поэтому аккумулируемые за счет нее средства быстро обесцениваются. Индексация экологических платежей с отставанием от инфляции продолжается и в настоящее время, поэтому современные платежи за загрязнение критикуются за невыполнение ими компенсационной и регулятивной функции из-за незначительности их объемов: плата за негативное воздействие на окружающую среду даже с учетом штрафных санкций составляет сотые доли процента в затратах и десятые доли процента от прибыли организаций. Для экономического стимулирования осуществления природоохранных мероприятий в условиях рыночных отношений размер платы за негативное воздействие на окружающую среду должен отражать необходимые затраты на устранение этих воздействий, т.е. носить компенсационный характер[5].
Возникновение экологических платежей (штрафов) появляется в случае нарушения экологического законодательства, т.е. превышения допустимых концентраций в очищенной воде. Категории вредных веществ, сброс которых в исключительной экономической зоне Российской Федерации разрешен, определяются в соответствии с положениями МАРПОЛ 73/78.
Разработка эколого-правового механизма, а тем более включающего в себя различного рода расчетные методики, требует практической апробации. Например, платежи за загрязнение в виде возмещения ущерба не всегда удается включить в систему управления природопользованием и охраной окружающей среды в силу того, что расчет ущерба, особенно с учетом косвенных потерь, является исключительно сложным. Пока не имеется достаточно обоснованных и практически удобных методик расчета ущерба[7].
В этих условиях платежи за загрязнение, основанные на использовании утвержденных нормативов и стандартов качества окружающей среды, остаются чуть ли не единственным средством применения к источнику загрязнения экономических санкций. В отличие от налогов прямые платежи взимаются лишь в том случае, когда превышается некоторый установленный уровень, поэтому предприятия оказываются более чувствительными именно к этому виду платежей.
В качестве рекомендаций можно предложить включить данные нормы штрафов в законодательную базу Российской Федерации в области предотвращения загрязнения моря нефтью с судов.
В рамках государственной политики в области экологического развития утверждена Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012—2020 годы[8].
Целью государственной программы является повышение уровня экологической безопасности и сохранение природных систем.
Одной из задач программы является снижение общей антропогенной нагрузки на окружающую среду на основе повышения экологической эффективности экономики. В рамках данной задачи можно рассматривать исследования в области оценки эколого-экономической эффективности систем очистки судовых НСВ с целью предотвращения загрязнения моря нефтью с судов.
Ожидаемыми результатами программы в области предотвращения загрязнения морских акваторий нефтью являются:
• создание эффективной системы государственного регулирования и управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
• стимулирование предприятий, осуществляющих программы экологической модернизации производства соответствующих территорий;
• создание условий для разработки и внедрения экологически эффективных инновационных технологий, обеспечивающих снижение удельных показателей выбросов и сбросов загрязняющих веществ.
Реализация комплекса природоохранных мероприятий, предлагаемых в Государственной программе «Охрана окружающей среды» на 2012—2020 гг., подтверждает актуальность выбранной темы исследования[9].
Контроль за обеспечением экологической и экономической безопасности, соблюдением рационального, непрерывного, неистощительного, экологически безопасного природопользования, сохранением всех компонентов окружающей среды от деградации и уничтожения осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования — Росприроднадзор[10].
Главными задачами государственного контроля и надзора в сфере природопользования и охраны окружающей среды являются выявление, пресечение и профилактика правонарушений, связанных с незаконным и нерациональным использованием природных ресурсов, с негативным воздействием на окружающую среду при осуществлении всех видов природопользования, в том числе экологически опасных.
Службой в рамках имеющихся полномочий выполняется 122 государственные услуги и функции. С момента создания количество задач, возложенных на Росприроднадзор, возросло в 3 раза[11].
Объектами надзора являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, в части деятельности, связанной с природопользованием и негативным воздействием на окружающую среду. Количество поднадзорных объектов превышает 100 тыс. [47].
Российский морской регистр судоходства также регламентирует деятельность судоходных компаний, он насчитывает под своим контролем около 4000 судов. Одной из основных целей Российского морского регистра судоходства является разработка мер и стандартов, направленных на предотвращение загрязнения окружающей среды[12].
Кроме того, 2017 г. станет годом экологии и годом особо охраняемых природных территорий. Проведение мероприятий намечено в целях привлечения внимания общества к вопросам экологического развития России, сохранения биологического разнообразия и обеспечения экологической безопасности. Год экологии будет организован по двум основным направлениям: развитие заповедной системы и экология в целом.
Для компаний, не соблюдающих экологическое законодательство, год станет временем диктатуры природоохранного законодательства. Для ответственных компаний он принесет дополнительные возможности и стимулы для перехода на более эффективную модель управления[13].
Анализ практики национального международного законодательства по вопросам загрязнения моря нефтью с судов показывает, что решение проблем защиты его от загрязнений должно идти по следующим направлениям[14]:
1. Распространение на международное судоходство положений международного морского права в отношении охраны моря.
2. Непосредственное использование в практической деятельности государств в Мировом океане правовых норм, регулирующих охрану окружающей среды, обязательных для торговых судов и военных кораблей.
3. Совершенствование национальных ведомственных положений, рекомендаций, инструкций по охране и защите морской среды от загрязнения.
4. Осуществление в национальных масштабах организационных и технических мероприятий, обеспечивающих защиту морской среды от загрязнения. К ним относятся: строительство береговых и плавучих очистных сооружений, специальных судов, технических средств, обеспечивающих сбор с судов нефтесодержащих вод и их очистку, оборудование судов различными техническими средствами по переработке эксплуатационных отходов (сепараторами для очистки нефтесодержащих вод, установками по очистке сточных вод и др.), а также емкостями (стационарными или переносными) для сбора этих отходов.
Несмотря на высокий общий научно-технический потенциал, большого количества законодательных актов, многие вопросы в области предотвращения загрязнения моря нефтесодержащими водами, образующимися на судах, до настоящего времени еще не разрешены.
Поддержания экологической безопасности имеет два аспекта: экологический, который обуславливается ужесточением требований национального законодательства и Международной Конвенции MARPOL 73/78; и экономический, выраженный в виде экономического эффекта от внедрения водоохранного мероприятия. Поэтому необходимость соблюдения баланса между экологическими и экономическими интересами общества и хозяйствующих субъектов на морском транспорте требует::
• совершенствования методик определения экономического ущерба, который могут нанести водам Мирового океана морские суда;
• технологий и технических средств для защиты от загрязнения акваторий с судов в зоне морских, речных портов и судоремонтных заводов;
• совершенствования механизма платежей за загрязнение моря нефтью с судов.
Учитывая острую потребность судоходства в соблюдении водоохранного законодательства, необходимо усовершенствовать методы оценки эколого-экономической эффективности систем очистки судовых НСВ для оптимизации отношений между экономическим затратами судоходных компаний и порогом допустимости воздействия на морскую среду. Новые методы оценки эколого-экономической эффективности должны иметь комплексный подход, учитывать и основываться на всех технико-экономических показателях систем очистки.
[1] Бурмистрова Т. Охрана окружающей природной среды // Право и экономика. 2000. № 4. С. 72-78.
[2] Глазырина И.П. Экологические инновации и государственное регулирование: обзор зарубежных подходов и некоторые выводы для России // Экономика природопользования. М.: ВИНИТИ, 2008. № 1. С. 52—64 Данилов-Дани-льян В.И., Хранович И.Л. Управление водными ресурсами. Согласование стратегий водопользования. М.: Научный мир, 2010. 232 с.; Основы государственнойполитики в области экологического развития Российской Федерации на периоддо 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012); постановление ПравительстваРФ от 05.12.2001 № 848 (в ред. от 18.06.2015) «О федеральной целевой программе«Развитие транспортной системы Российской Федерации (2010—2020 годы)».
[3] Указ Президента РФ от 04.06.2008 № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» // На пути к устойчивому развитию России. Бюллетень Центра экологическойполитики России. 2008. № 43. С. 7—8; Экологическая политика РФ: проблемыи перспективы. — URL: https://ecovestnik.ru/index.php/2013-07-07-02-13-50/kommentrij-specialista/206lekologicheskaya-politika-rf-problemy-i-perspektivy
[4] Ерофеев Б.В.Экологическое право. 3-е изд., перераб. М.: Юрайт, 2005.430 с.
[5] Экологическая политика РФ: проблемы и перспективы. — URL: https://ecovestnik.ru/index.php/2013-07-07-02-13-50/kommentrij-specialista/2061-ekologicheskaya-politika-rf-problemy-i-perspektivy; Комментарий к Федеральномузакону «Об охране окружающей среды» / В. Емельянов, С. Боголюбов и др. М.:Норма, 2001. 382 с.
[6] Истомин В.И. Предотвращение загрязнения моря нефтью при эксплуатации судов: учеб, пособие для студ. Севастополь: Изд-во Севастоп. нац. тех.ун-та, 2003. 100 с.
[7] Основы экологического права. — URL: https://www.bibliotekar.ru/ecologicheskoe-pravo- 5/27. htm
[8] Распоряжение Правительства РФ от 27.12.2012 № 2552-р. — URL: https://government. ru/docs/33 50/
[9] Распоряжение Правительства РФ от 27.12.2012 № 2552-р. — URL: https://government.ru/docs/3350/
[10] Положение, утвержденное постановлением Правительства РФот 30.07.2004 № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370» (с изм. и доп.).
[11] Официальный сайт Росприроднадзора. — URL: https://rpn.gov.ru/
[12] Правила по предотвращению загрязнения с судов, эксплуатирующихся в морских районах и на внутренних водных путях Российской Федерации НД№ 2-020101-084. СПб.: Российский морской регистр судоходства, 2015. 92 с.
[13] Указ Президента РФ от 01.08.2015 № 392 «О проведении в Российской Федерации Года особо охраняемых природных территорий».
[14] Иванов Г.Г. Правовое регулирование морского судоходства в РФ. М.:Спарк, 2002. 478 с.