Административная ответственность должностных лиц и граждан за правонарушения в сфере образования

Ответственность работников образовательной организации по нормам Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»

В соответствии с ч. 4 ст. 48 Федерального закона № 273-ФЗ педагогические работники несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей в порядке и в случаях, которые установлены федеральными законами. Неисполнение или ненадлежащее исполнение педагогическими работниками их обязанностей также учитывается при прохождении ими аттестации.

Таким образом, новый закон об образовании непосредственно не предусматривает юридической ответственности педагогических работников, а содержит отсылочную норму к другому законодательству.

В частности, к работникам образовательных организаций применимы меры ответственности, предусмотренные Трудовым кодексом РФ, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) и Уголовным кодексомРФ.

Перед своим работодателем работники образовательных организаций несут следующие виды ответственности:

· дисциплинарную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение трудовых (должностных обязанностей); (замечание, выговор, увольнение по соответствующей «дисциплинарной» статье Трудового кодекса)

· материальную ответственность за причинение по вине работника ущерба имуществу работодателя или третьих лиц, за имущество которых отвечает работодатель.

При этом следует иметь в виду, что лишение премии, иной стимулирующей выплаты не относится ни к мерам дисциплинарного взыскания, ни к материальной ответственности и в качестве меры ответственности за нарушения применяться не может. В выплате премии или иной стимулирующей выплаты может быть отказано лишь при недостижении установленных для таких выплат показателей в работе либо в связи с наличием в положении о стимулировании такого условия о выплате, как отсутствие дисциплинарных взысканий или фактов привлечения к материальной ответственности в определенный премиальный период.

Работники образовательных организаций несут в общем порядке также административную и уголовную ответственность в случаях, прямо предусмотренных вКоАП и в Уголовном кодексе РФ.

КоАП РФ содержит две статьи об административной ответственности в сфере образования: ст. 5.57 (Нарушение права на образование и предусмотренных законодательством РФ в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций) и 19.30 (Нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса) Таблица 8.

Административная ответственность должностных лиц и граждан за правонарушения в сфере образования

Как видно из Таблицы к административной ответственности по эти составам в основном могут быть привлечены лишь должностные лица (т.е. руководители, их заместители и другие работники, наделенные организационно-распорядительными полномочиями). И только за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 19.30 КоАП РФ, к административной ответственности могут быть привлечены граждане, т.е. рядовые работники образовательной организации и другие лица.

Вопросом, требующим особого рассмотрения в данном контексте, является вопрос о том, кто считается должностным лицом в рассматриваемых случаях.

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. В соответствии с примечанием к данной статье под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях.

Очевидно, что под данное определение педагогические работники не подпадают, однако существует и ряд исключений. В качестве примера наделения учителя функциями представителя власти можно привести ситуацию, например, когда он является членом государственной экзаменационной комиссии или ее уполномоченным представителем. В соответствии с абз. 7 п. 37 Порядка проведения единого государственного экзамена, утвержденного приказом Минобрнауки Росии от 11 октября 2011 г. № 2451 «При установлении факта наличия и (или) использования указанными лицами средств связи и электронно-вычислительной техники во время проведения ЕГЭ или иного нарушения ими установленного порядка проведения ЕГЭ уполномоченные представители ГЭК (ФЭК) удаляют указанных лиц из ППЭ и составляют акт об удалении с экзамена». Участники ЕГЭ в данном примере не находятся в служебной зависимости от организаторов ЕГЭ, поскольку между ними нет трудовых отношений. Вместе с тем, последние уполномочены удалить лиц, нарушивших данный запрет, то есть осуществить функцию представителя власти.

К сожалению, КоАП РФ не дает определения ни организационно-распорядительным, ни административно-хозяйственным функциям. Не дает однозначного ответа на этот вопрос и судебная практика. Как правило, при рассмотрении связанных с этим дел судьи ссылаются на п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе». Согласно данному пункту организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.

Такие функции характерны для руководителя образовательной организации, который бесспорно является должностным лицом в силу своей должности и вытекающих из нее прав и обязанностей.

Должностным лицом в рассматриваемой ситуации может быть и учитель, но только если он наделен указанными полномочиями и от реализации этих полномочий зависит правовое положение обучающихся (например, при приеме лиц на обучение, проведении промежуточной или итоговой аттестации обучающихся и др.), он будет считаться должностным лицом, ответственным за соблюдение прав и свобод граждан в области образования.

Вместе с тем, в тех случаях, когда соответствующая норма КоАП РФ предусматривает административную ответственность граждан, учитель может быть привлечен к административной ответственности в качестве гражданина. Как отмечалось выше, в сфере образования выделяется только один состав административного правонарушения, в котором в качестве субъекта нарушения указывается гражданин. Это ч. 4 ст. 19.30 КоАП РФ. За совершение данного правонарушения к административной ответственности в качестве граждан могут быть привлечены как выпускники (достигшие шестнадцатилетнего возраста), так и учителя, в случаях, когда они не подпадают под понятие должностные лица. Однако когда учитель являлся должностным лицом, то он подлежит административной ответственности как должностное лицо.

Необходимо отметить, что статус педагога предполагает высокие моральные и нравственные требования к работнику, занимающему педагогические должности, а также к другим лицам, профессионально занимающимися образовательной деятельностью. Законодательно эти требования обеспечиваются условиями «допуска к профессии» как на стадии приема на работу, так и в период работы. В этих целях установлено ограничения на право занятия профессиональной образовательной деятельностью.

Так, в частности, трудовым законодательством издавна установлено право (и даже обязанность) администрации образовательной организации уволить педагогического работника «за аморальный проступок, несовместимый с продолжением выполнения воспитательных функций» (п. 8 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса РФ). Федеральным законом от 1 апреля 2012 г. № 27-ФЗ внесено изменение в ст. 331 Трудового кодекса РФ, которая предусматривает, что к педагогической деятельности не допускаются лица:

· лишенные права заниматься педагогической деятельностью в соответствии с вступившим в законную силу приговором суда;

· имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию (за исключением лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям) за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности (за исключением незаконного помещения в психиатрический стационар, клеветы и оскорбления), половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, основ конституционного строя и безопасности государства, а также против общественной безопасности;

· имеющие неснятую или непогашенную судимость за умышленные тяжкие и особо тяжкие преступления;

· признанные недееспособными в установленном федеральным законом порядке;

· имеющие заболевания, предусмотренные перечнем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области здравоохранения.

Аналогичные ограничения установлены также для всех иных (непедагогических) работников «детских» образовательных организаций. В частности, ст. 351.1 Трудового кодекса РФ установлено, что к трудовой деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних не допускаются лица, имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию (за исключением лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям) за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности (за исключением незаконного помещения в психиатрический стационар, клеветы и оскорбления), половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, основ конституционного строя и безопасности государства, а также против общественной безопасности.

Указанные запреты на педагогическую деятельность, а также на другую работу в детских учреждениях не являются юридической ответственностью. По своему характеру они представляют собой ограничения на занятие определенной деятельностью или в определенных организациях для лиц, которым не может быть доверена работа с детьми, в том числе педагогическая в соответствии с федеральным законодательством.

В связи с жалобами граждан Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2013 года № 19-П было проверено соответствие статей 331 и 351.1. Трудового кодекса Конституции РФ и даны некоторые разъяснения. Конституционный Суд констатировал, что введение ограничений возможно для достижения такой конституционно значимой цели, как защита жизни, здоровья и нравственности несовершеннолетних, поскольку детство - это период физической, умственной и психологической незрелости и одновременно важнейший этап развития личности, на котором закладываются основы моральных и нравственных качеств, формируются мировоззрение и взгляды, определяющие жизненные принципы и перспективы, что позволяет предъявлять к лицам, отвечающим по роду своей деятельности за воспитание и образование несовершеннолетних, повышенные требования.

Особая ответственность за сохранение жизни и здоровья несовершеннолетних, а также за их воспитание в условиях, обеспечивающих полноценное психическое, духовное, нравственное и физическое развитие, лежит на лицах, которые реализуют свое конституционное право на выбор рода деятельности и профессии в особой сфере, сопряженной с непосредственными и регулярными контактами с несовершеннолетними. В первую очередь это относится к педагогическим работникам, выполнение которыми своих трудовых обязанностей заключается в деятельности, направленной на развитие личности, создание условий для самоопределения и социализации обучающегося на основе социокультурных, духовно-нравственных ценностей и принятых в обществе правил и норм поведения.

Соответственно, требования, предъявляемые законодательством об образовании к педагогическим работникам с учетом специфики их трудовой деятельности и задач, стоящих перед системой образования, касаются не только их профессиональной подготовки, деловых качеств, но и морально-нравственного уровня. Вступивший в силу с 1 сентября 2013 года Федеральный закон № 273-ФЗ также обязывает педагогических работников следовать требованиям профессиональной этики, уважать честь и достоинство обучающихся и других участников образовательных отношений, развивать у обучающихся познавательную активность, самостоятельность, инициативу, творческие способности, формировать гражданскую позицию, способность к труду и жизни в условиях современного мира, формировать у обучающихся культуру здорового и безопасного образа жизни (пункты 2 - 4 ч. 1 ст. 48). Как указано в Государственной программе Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы (утверждена распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2012 года № 2148-р), в государственной политике в сфере общего образования и дополнительного образования детей должен сохраняться приоритет нравственного и гражданского воспитания подрастающего поколения.

Поэтому к обучению, воспитанию, развитию, в том числе в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних, к организации их отдыха и оздоровления, медицинскому обеспечению, социальной защите и социальному обслуживанию могут допускаться лишь те лица, которые не представляют угрозы их жизни, здоровью и нравственности.

Однако устанавливая особые правила допуска к профессиональной деятельности и ограничивая тем самым право граждан на свободное распоряжение своими способностями к труду, федеральный законодатель обязан находить баланс конституционно защищаемых ценностей, публичных и частных интересов, соблюдать принципы справедливости, равенства и соразмерности, которые выступают в качестве конституционных критериев оценки законодательного регулирования прав и свобод, используя при этом не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные конституционно одобряемыми целями меры; при этом ограничения прав и свобод во всяком случае не должны посягать на само существо права и приводить к утрате его основного содержания.

Следовательно, ограничения на доступ к осуществлению педагогической или иной профессиональной деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних, должны обеспечивать приоритетную защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, принимая во внимание их эмоциональную, духовную и интеллектуальную незрелость, но вместе с тем не приводить к несоразмерному ограничению прав и свобод лиц, осуществляющих трудовую деятельность в указанных сферах.

Поскольку на современном этапе развития общества невозможно гарантировать надлежащее исправление лица, совершившего преступление, таким образом, чтобы исключить возможность рецидива преступлений, федеральный законодатель, минимизируя риски для жизни, здоровья и нравственности именно несовершеннолетних - основы будущих поколений и при этом наиболее беззащитной и уязвимой категории граждан, был вправе ограничить доступ к педагогической и иной профессиональной деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних для лиц, имеющих или имевших судимость за совершение тяжких и особо тяжких преступлений из числа указанных в абзаце 3 ч. 2 ст. 331 и ст. 351.1 Трудового кодекса РФ, а также преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы личности, сам факт совершения которых - в силу особенностей объекта посягательства, тяжести последствий таких преступлений - свидетельствует об опасности, которую эти лица могут представлять для жизни, здоровья и нравственности несовершеннолетних.

Из приведенной правовой позиции следует, что федеральный законодатель вправе ограничить доступ к работе с несовершеннолетними лицами, имеющим или имевшим судимость и за иные преступления, помимо тяжких и особо тяжких преступлений из числа указанных в абз. 3 ч. 2 ст. 331 и ст. 351.1 Трудового кодекса РФ, а также преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы личности, - если имеются убедительные основания полагать, что совершившее такое преступление лицо, будь оно допущено к педагогической или иной профессиональной деятельности в сфере организации отдыха и оздоровления несовершеннолетних, их медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних, представляет потенциальную угрозу для их жизни, здоровья и нравственности.

Стремление федерального законодателя оградить несовершеннолетних от риска подвергнуться преступным посягательствам или психологическому давлению со стороны лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, если применяемая к этому лицу мера пресечения не исключает продолжения трудовой деятельности, само по себе согласуется с конституционно признаваемыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Конституционный Суд Российской Федерации постановил признать положения п. 13 ч. 1 ст. 83, абз. 3 ч. 2 ст. 331 и ст. 351.1 Трудового кодекса Российской Федерации:

не соответствующими статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой данные законоположения вводят безусловный и бессрочный запрет на занятие педагогической деятельностью, а также иной профессиональной деятельностью в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних и, соответственно, предполагают безусловное увольнение лиц, имевших судимость (а равно лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по нереабилитирующим основаниям) за совершение иных указанных в данных законоположениях преступлений, кроме тяжких и особо тяжких преступлений, а также преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы личности, не предусматривая при этом необходимость учета вида и степени тяжести совершенного преступления, срока, прошедшего с момента его совершения, формы вины, обстоятельств, характеризующих личность, в том числе поведение лица после совершения преступления, отношение к исполнению трудовых обязанностей, а также иных факторов, позволяющих определить, представляет ли конкретное лицо опасность для жизни, здоровья и нравственности несовершеннолетних, чем несоразмерно ограничивают право таких лиц на свободное распоряжение своими способностями к труду и нарушают баланс конституционно значимых ценностей;

не соответствующими статьям 37 (часть 1), 49 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой данные законоположения предусматривают обязательное и безусловное прекращение трудового договора с работником, осуществляющим педагогическую или иную профессиональную деятельность в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних, если это лицо подвергается уголовному преследованию за указанные в данных законоположениях преступления, - до разрешения уголовного дела по существу или до завершения производства по уголовному делу;

не соответствующими статьям 37 (часть 1), 54 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой данные законоположения - по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, - допускают наступление предусмотренных ими неблагоприятных последствий в связи с совершением лицом деяния, которое на момент решения вопроса о приеме на работу или об увольнении не признается преступлением.

Федеральному законодателю надлежит, как постановил Конституционный суд, исходя из требований Конституции РФ установить перечень видов преступлений, сам факт совершения которых - вне зависимости от каких бы то ни было обстоятельств - дает основание утверждать, что совершившие такие преступления лица представляют безусловную опасность для жизни, здоровья и нравственности несовершеннолетних.

До внесения в действующее правовое регулирование указанных изменений к педагогической деятельности, а также иной профессиональной деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних во всяком случае не могут допускаться (а работающие - подлежат увольнению) лица, имеющие судимость за совершение указанных в абз. 3 ч. 2 ст. 331 и ст. 351.1 Трудового кодекса РФ преступлений, лица, имевшие судимость за совершение тяжких и особо тяжких из числа указанных в данных законоположениях преступлений, а также преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы личности.

При применении положений п. 13 ч. 1 ст. 83, абз. 3 ч. 2 ст. 331 и ст. 351.1 Трудового кодекса РФ необходимо учитывать факторы, позволяющие оценить возможность осуществления этими лицами профессиональной деятельности, связанной с регулярными и непосредственными контактами с несовершеннолетними, без риска подвергнуть опасности их жизнь, здоровье и нравственность.

Федеральный законодатель правомочен установить порядок временного отстранения от исполнения трудовых обязанностей лица, занимающегося педагогической деятельностью, а также иной профессиональной деятельностью в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних, если это лицо подозревается или обвиняется в совершении преступления из числа указанных в абз. 3 ч. 2 ст. 331 и ст. 351.1 Трудового кодекса РФ, до разрешения уголовного дела по существу или до завершения производства по уголовному делу. До внесения в законодательство указанных Конституционным судом изменений изменений осуществляется временное отстранение таких лиц от работы в порядке, установленном ст. 114 УПК РФ и ст. 76 Трудового кодекса Российской Федерации, при наличии оснований полагать, что они представляют потенциальную опасность для жизни, здоровья и нравственности несовершеннолетних.

В любом случае, необходимо учитывать, что проверить описываемые выше факты работодатель может только на стадии приема работника на работу, когда от работника в составе документов можно потребовать в т.ч. соответствующие справки, подтверждающие отсутствие фактов, препятствующих занятию педагогической должности (фактов привлечения к уголовной ответственности). В отношении же уже принятых на работу сотрудников проверка представляется практически невозможной. Выявление судимости силами администрации образовательных организаций с учетом законодательства о персональных данных невозможно, т.к. работник может просто отказаться предоставлять такую информацию. После того, как он принят на работу, законных оснований потребовать данные персональные данные уже не имеется.