Подтверждение соответствия – документальное удостоверение соответствия продукции или иных объектов, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, документам по стандартизации или условиям договора.
Подтверждение соответствия осуществляется в следующих целях:
1) удостоверение соответствия продукции, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, документам по стандартизации, условиям договоров;
2) содействие приобретателям, в том числе потребителям, в компетентном выборе продукции, работ, услуг;
3) повышение конкурентоспособности продукции, работ, услуг на российском и международном рынках;
4) создание условий для обеспечения свободного перемещения продукции, товаров, работ, услуг на российском и международном рынках, а также осуществление международного экономического, научно-технического сотрудничества и международной торговли (ст. 18 Закона о техническом регулировании).
Принципами подтверждения соответствия являются:
– недопустимость применения обязательного подтверждения соответствия к объектам, в отношении которых не установлены требования технических регламентов;
– недопустимость принуждения к осуществлению добровольного подтверждения соответствия;
– недопустимость подмены обязательного подтверждения соответствия добровольной сертификацией и др.
Подтверждение соответствия разрабатывается и применяется равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, которые являются изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями (п. 2 ст. 19 Закона о техническом регулировании).
Подтверждение соответствия осуществляется либо в обязательном порядке либо в добровольном. Обязательное подтверждение соответствия проводится в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиямтехнических регламентов. Во всех остальных случаях подтверждение соответствия осуществляется в добровольном порядке.
Обязательное подтверждение соответствия осуществляется в двух формах: принятие декларации о соответствии и обязательная сертификация.
Формы, схемы обязательного подтверждения, срок их действия должны содержаться в техническом регламенте. Объектом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории РФ.
Декларация о соответствии – это документ, удостоверяющий соответствие выпускаемой в обращение продукции требованиям технических регламентов.
Декларирование соответствия может осуществляться по двум схемам: 1) принятие декларации о соответствии на основании собственных доказательств; 2) принятие декларации о соответствии на основании собственных доказательств, доказательств, полученных с участием третьей стороны, – органа по сертификации и/или аккредитованной испытательной лаборатории (п. 1 ст. 24 Закона о техническом регулировании).
Схема декларирования соответствия с участием третьей стороны устанавливается в техническом регламенте в случае, если отсутствие третьей стороны приведет к недостижению целей подтверждения соответствия.
При декларировании соответствия в качестве заявителя могут выступать юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, являющиеся либо изготовителем или продавцом, либо выполняющие функции иностранного изготовителя. Круг заявителей устанавливается соответствующим техническим регламентом.
Оформленная по установленным правилам декларация о соответствии регистрируется Росстандартом. Существо декларации заключено в заявлении заявителя о безопасности продукции при ее использовании в соответствии с целевым назначением и о том, что приняты все меры по обеспечению соответствия продукции требованиям технических регламентов.
Основанием для заполнения заявителем декларации о соответствии и подачи ее на регистрацию в единый реестр деклараций в Росстандарте является сформированный технический файл. В него входит доказательственная база: техническая документация, результаты собственных исследований (испытаний) и измерений и доказательств; если декларирование соответствия осуществляется с участием третьей стороны (органа по сертификации и/или аккредитованной лаборатории), то в этом случае приобщаются результаты исследований данной стороны и др.
Декларация о соответствии должна содержать, в том числе, сведения о наименовании и местонахождении заявителя и изготовителя, информацию об объекте подтверждения соответствия, срок действия декларации, который определяется техническим регламентом и др.
Обязательная сертификация осуществляется на основании договора заявителя с аккредитованным органом по сертификации, который для проведения испытаний и исследований привлекает аккредитованные испытательные лаборатории (центры). Данные лаборатории проводят исследования на условиях договоров с органами по сертификации.
Под сертификацией понимается форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, документам по стандартизации или условиям договоров.
Соответствие продукции требованиям технических регламентов подтверждается сертификатом соответствия, выдаваемым заявителю органом по сертификации. Он включает в себя: наименование и местонахождение заявителя, изготовителя продукции и органа по сертификации, информацию об объекте сертификации, срок действия сертификата соответствия, который определяется техническим регламентом, и др.
Сертификат соответствия выдается на серийно выпускаемую продукцию, на отдельно поставляемую партию продукции или на единичный экземпляр продукции (п. 2 ст. 25 Закона о техническом регулировании). Заметим, что в отношении декларации о соответствии аналогичная норма в законе отсутствует.
Декларация о соответствии и сертификат соответствия имеют равную юридическую силу и действуют на всей территории России в отношении каждой единицы продукции, выпускаемой в обращение на территории РФ во время действия данных документов, в течение срока годности или срока службы продукции, установленных в соответствии с законодательством РФ (п. 3 ст. 23 Закона о техническом регулировании).
Основное различие между ними заключается в том, что сертификацию осуществляют органы по сертификации, аккредитованные в установленном порядке, а декларирование формально сводится к заполнению самим заявителем документа – декларации о соответствии.
Перед заявителем не стоит проблема выбора между декларацией о соответствии и сертификатом соответствия, поскольку Постановлением Правительства РФ «Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии» от 1 декабря 2009 г. № 982 утвержден перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации и перечень продукции, подтверждение которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии.
Импортная продукция, на которую распространяется действие технических регламентов, должна иметь подтверждение соответствия по тем же правилам, что и продукция российских производителей. Полученные за пределами территории РФ документы о подтверждении соответствия, знаки соответствия, протоколы исследований (испытаний) и измерений продукции могут быть признаны в соответствии с международными договорами РФ.
Продукция, соответствие которой подтверждено техническим регламентам декларацией о соответствии или сертификатом соответствия, маркируется знаком обращения на рынке (п. 2 ст. 27 Закона о техническом регулировании). Данный знак не является специальным защищенным знаком и наносится в информационных целях.
Описание и изображение знака обращения на рынке утверждено постановлением Правительства РФ «О знаке обращения на рынке» от 19 ноября 2003 г. № 696. В соответствии с данным постановлением Знак обращения на рынке представляет собой сочетание букв «Т» (с точкой над ней) и «Р», вписанных в букву «С», стилизованную под измерительную скобу, имеющую одинаковые высоту и ширину.
Изображение знака обращения на рынке должно быть одноцветным и контрастировать с цветом поверхности, на которую оно нанесено.
Аккредитация органов по сертификации. В качестве органа по сертификации может выступать юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации.
Аккредитация – подтверждение национальным органом по аккредитации соответствия юридического лица или индивидуального предпринимателя критериям аккредитации, являющееся официальным свидетельством компетентности юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществлять деятельность в определенной области аккредитации.
Указом Президента РФ «О единой национальной системе аккредитации» от 24 января 2011 г. № 86 создана Федеральная служба по аккредитации, которая находится в ведении Министерства экономического развития РФ. Она осуществляет полномочия по аккредитации органов по сертификации, испытательных лабораторий (центров), граждан и организаций, экспертов и экспертных организаций.
Федеральная служба по аккредитации должна действовать на бесприбыльной основе, она не имеет права участвовать в бизнес-структурах и давать консультации.
Федеральным законом «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ определен порядок получения статуса органа по сертификации. В случае присвоения такого статуса ему выдается аттестат аккредитации, который действует бессрочно.
Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации, которое происходит по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации.
Добровольное подтверждение соответствия может осуществляться для установления соответствия документам по стандартизации, системам добровольной сертификации, условиям договора.
Объектом добровольного подтверждения соответствия являются продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работы и услуги, а также иные объекты, в отношении которых документами по стандартизации, системами добровольной сертификации и договорами устанавливаются соответствующие требования.
Орган по сертификации, который осуществляет подтверждение соответствия, выдает заявителю документальное удостоверение соответствия в виде сертификатов соответствия и права на применение знака соответствия.
Применение знаков соответствия облегчает приобретателям выбор продукции и предоставляет заявителям конкурентное преимущество.
Система добровольной сертификации может быть создана юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или несколькими юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Лица, создавшие такую систему, устанавливают перечень объектов, подлежащих сертификации, и их характеристик, правила выполнения предусмотренных работ и порядок их оплаты, определяют участников данной системы добровольной сертификации.
Система добровольной сертификации может быть зарегистрирована Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (ст. 21 Закона о техническом регулировании).
Понятие государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов. Органы и объекты государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов
Устанавливая в технических регламентах обязательные к применению требования к безопасности продукции и процессам, государство осуществляет контроль за их соблюдением. Институт государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов в настоящее время находится в процессе реформирования, одной из причин которого является создание Евразийского экономического союза и вхождение России в ВТО.
В соответствии с п. 4 ст. 53 Договора о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29 мая 2014 г.) государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов Союза проводится в порядке, установленном законодательством государств-членов. В то же время, данный договор предполагает гармонизацию законодательства его участников, в том числе по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов Союза и установление ответственности за нарушение обязательных требований к продукции, правил и процедур проведения обязательной оценки соответствия (ст. 51).
На сегодняшний день государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (далее – Закон о государственном контроле (надзоре)). Данный вывод следует как из анализа Закона о государственном контроле (надзоре), иных федеральных законов, так и технических регламентов.
Так, в п. 1 ст. 1 Закона о государственном контроле (надзоре) установлено, что он регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора). В п. 3 и п. 3.1 указанной статьи перечислены виды государственного контроля (надзора), в отношении которых данный закон не применяется; в п. 4 – виды государственного контроля (надзора), в отношении которых иными федеральными законами могут быть установлены особенности организации и проведения проверок. Поскольку в п. 3 и п. 3.1 ст. 1 закона государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов не обозначен, следует вывод о применимости к нему положений Закона о государственном контроле (надзоре).
О применении Закона о государственном контроле (надзоре) при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов напрямую говорится, например, в Федеральном законе «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ (п. 2 ст. 13), Техническом регламенте о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденном постановлением Правительства РФ 29 октября 2010 г. № 870 (ст. 100).
Согласно ст. 2 Закона о государственном контроле (надзоре) под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных данным законом, другими нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельностьуказанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Содержательная сущность государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов заключается в совокупности организационно-правовых, технических и технологических мероприятий, которые направлены на выяснение, соблюдает ли субъект предпринимательской деятельности обязательные для исполнения им требования безопасности, установленные в технических регламентах в отношении продукции и процессов, выявление причин несоответствия продукции и процессов соответствующим требованиям безопасности, их анализ и принятие мер, в том числе административного принуждения, к лицу, допустившему нарушение указанных требований[20].
В абз. 2 п. 3 ст. 7 Закона о техническом регулировании закреплено, что государственный контроль (надзор) выступает одной из форм оценки соответствия, наряду с испытанием, регистрацией, подтверждением соответствия, приемкой и вводом в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено. Аналогичную норму мы находим и в других нормативных правовых актах. Например, в ст. 146 Технического регламента Таможенного союза «О безопасности мяса и мясной продукции» (ТР ТС 034/2013), утвержденного Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 9 октября 2013 г. № 68, ст. 10 Технического регламента Таможенного союза «О безопасности отдельных видов специализированной пищевой продукции, в том числе диетического лечебного и диетического профилактического питания» (ТР ТС 027/2012), утвержденного Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 15 июня 2012 г. № 34.
В юридической литературе по данному вопросу было высказано две позиции. Согласно первой, – содержание институтов оценки соответствия и государственного контроля (надзора) различны и более верным было бы рассматривать оценку соответствия одной из форм осуществления контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов[21].
На наш взгляд, в данном случае произошло сужение понятия «оценка соответствия», под которым Закон о техническом регулировании понимает прямое или косвенное определение соблюдение требований, предъявляемых к объекту (ст. 2). И в этой связи более справедливой, на наш взгляд, является позиция В.Б. Исакова, который выделяет оценку соответствия на предрыночной стадии (подтверждение соответствия) и оценку соответствия на стадии обращения, к элементам которой относит государственный контроль, надзор, приемку объектов в эксплуатацию и т.д.[22]
Органы государственного контроля (надзора). Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов возложен на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 32 Закона о техническом регулировании). В большинстве случаев конкретные виды таких органов определены в нормативных правовых актах, утверждающих технические регламенты. В одном техническом регламенте может быть определено несколько органов государственного контроля (надзора) в зависимости от объекта и субъекта контроля (надзора), адресата продукции. Видам органов государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов Таможенного союза посвящены и специальные постановления Правительства РФ. Например, постановление Правительства РФ «Об уполномоченных органах Российской Федерации по обеспечению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов Таможенного союза» от 13 мая 2013 г. № 407.
К органам государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов относятся Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (ее территориальные органы), Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и др.
Особое место в системе органов государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов занимает Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. Как следует из п. 6 постановления Правительства РФ «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» от 17 июня 2004 г. № 294 данный орган осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством РФ решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти.
Закон о техническом регулировании и технические регламенты наделяют органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов рядом полномочий:
– требовать от изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) предъявления декларации о соответствии или сертификата соответствия, подтверждающих соответствие продукции требованиям технических регламентов, или их копий либо регистрационный номер декларации о соответствии или сертификата соответствия, если применение таких документов предусмотрено соответствующим техническим регламентом;
– осуществлять мероприятия по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов в порядке, установленном законодательством РФ;
– выдавать предписания об устранении нарушений требований технических регламентов в срок, установленный с учетом характера нарушения;
– направлять информацию о необходимости приостановления или прекращения действия сертификата соответствия в выдавший его орган по сертификации;
– выдавать предписание о приостановлении или прекращении действия декларации о соответствии лицу, принявшему декларацию, и информировать об этом федеральный орган исполнительной власти, организующий формирование и ведение единого реестра деклараций о соответствии;
– привлекать изготовителя (исполнителя, продавца, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) к ответственности, предусмотренной законодательством РФ;
– требовать от изготовителя (лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) предъявления доказательственных материалов, использованных при осуществлении обязательного подтверждения соответствия продукции требованиям технического регламента;
– принимать иные предусмотренные законодательством РФ меры в целях недопущения причинения вреда (ст. 34).
Объектами государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов являются продукция или продукция и связанные с требованиями к продукции процессы проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации исключительно в части соблюдения требований соответствующих технических регламентов (п. 1 ст. 33 Закона о техническом регулировании). Работы и услуги исключены из области государственного контроля (надзора)[23].
В юридической литературе обращается внимание на то, что Закон о техническом регулировании «не содержал и не содержит определения таких объектов технического регулирования, как «...процессы проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации». Между тем многие из названных «процессов» являются работами или услугами, в отношении которых согласно п. 1 ст. 1 Закона о техническом регулировании устанавливаются только добровольные требования. Поэтому существует юридическая неопределенность, какие из «процессов» следует относить к работам и услугам, на которые распространяются добровольные требования при их выполнении, и какие «процессы» являются объектом технического регулирования, на которые устанавливаются обязательные требования безопасности»[24].
В отношении продукции государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии ее обращения (п. 2 ст. 33 Закона о техническом регулировании). При этом в нем отсутствует расшифровка понятия «обращение продукции». Иные законы, содержащие нормы о безопасности продукции, также либо не дают легального определения данной категории, либо вообще ее не применяют. Например, в Законе РФ «О защите прав потребителей» отсутствует категория «обращение» товаров, но в преамбуле закона безопасность товара (работ, услуг) привязана к их использованию, хранению, транспортировке и утилизации, а также процессам выполнения работы (оказания услуги).
В отдельных правовых актах в указанном контексте употребляется созвучный категории «обращение» термин – «оборот». Например, в ст. 1 Федерального закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов» речь идет об «обороте» пищевых продуктов, материалов и изделий, под которым понимается купля-продажа (в том числе экспорт и импорт) и иные способы передачи пищевых продуктов, материалов и изделий, их хранение и перевозка. Представляется, что в данном случае смысловая нагрузка данных терминов идентична.
Таким образом, под «стадией обращения продукции» следует понимать стадию жизненного цикла продукции от ее отгрузки изготовителем до момента приятия конечным приобретателем, т.е. стадию, на которой происходит смена собственника продукции[25].
Аналогично воспринимает данный термин и Роспотребнадзор, который в письме «Об организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов» от 16 июля 2013 г. № 01/8021-13-32[26] разъяснил, что под обращением продукции следует понимать процесс ее движения от изготовителя к конечному приобретателю (в том числе потребителю).
С учетом изложенного выше понимания термина «обращение продукции» следует вывод, что «государственные контролеры не имеют права проверять продукцию на предприятии-изготовителе; проверка может проводиться только в сфере обращения продукции, то есть за пределами склада готовой продукции изготовителя: при транспортировании, на складе у оптового торговца, в розничной торговле и т.д.»[27].
Вместе с тем, отдельные технические регламенты предусматривают государственный контроль (надзор) за соблюдением требований регламентов в отношении продукции не только на стадии обращения, но и на стадиях ее производства, хранения, перевозки и т.д. Например, данный поход был закреплен в п. 1 ст. 28 Федерального закона «Технический регламент на молоко и молочную продукцию» от 12 июня 2008 г. № 88-ФЗ. В настоящий период данное положение нашло свое отражение в Техническом регламенте ТС «О безопасности молока и молочной продукции (ТР ТС 033/2013), принятом Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 9 октября 2013 г. № 67. В нем определено, что данный технический регламент устанавливает обязательные для применения и исполнения на таможенной территории Таможенного союза требования безопасности к молоку и молочной продукции, выпускаемой в обращение на таможенной территории Таможенного союза, к процессам их производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также требования к маркировке и упаковке молока и молочной продукции для обеспечения их свободного перемещения.
Можно только предположить, что включение указанных положений в правовые акты обусловлено требованиями п. 2 ст. 13 Соглашения по техническим барьерам в зоне свободной торговли (Москва, 20 июня 2000 г.), в соответствии с которым государственный контроль и надзор за соблюдением заинтересованными органами требований технических регламентов, утвержденных (принятых) Сторонами, осуществляется на стадиях производства продукции, ее заготовки, переработки, обращения (хранения, транспортировки), заключения и исполнения контрактов (договоров) на экспорт и импорт продукции, потребления (эксплуатации, использования), восстановления (ремонта), утилизации, уничтожения или захоронения использованной или неиспользованной продукции. В то же время, Российская Федерация не участвует в данном международном договоре.
Заметим, что на практике государственный контроль (надзор) применяется не только в отношении продукции, но и в отношении процессов производства[28].
От правильной квалификации категорий «обращение продукции» и «стадия обращения продукции» зависит вопрос о возможности применения мер воздействия, предусмотренных законодательством о техническом регулировании[29].