Учитывая специфику работы органов местного самоуправления как целостной системы органов власти, использование общегосударственной регламентации делопроизводства является обязательной и необходимой мерой для достижения единообразия правил и норм делопроизводства на локальном уровне в отдельных муниципальных образованиях.
На федеральном уровне вопросы делопроизводства в органах местного самоуправления регулируются фрагментарно, на уровне субъектов Российской Федерации - чуть более развернуто. Самая подробная регламентация порядка делопроизводства ведется уже на уровне муниципальных образований - через муниципальные нормативные акты и организационные документы.
В каждом муниципальном образовании обязательно разрабатывается устав, который является важнейшим муниципальным актом, и уже в соответствии с ним создаются другие важные организационные документы, регулирующие порядок работы представительного органа местного самоуправления (совета депутатов, собрания депутатов, городской Думы - в зависимости от вида муниципального образования), а также исполнительно-распорядительного органа - местной администрации. Устав муниципального образования играет особую роль среди организационных документов, так как на него ориентируются при разработке положений и регламентов работы органов местного самоуправления.
Статья 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет примерную структуру текста устава муниципального образования, который должен содержать:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4) структуру и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля над его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования[1].
Также в ст. 44 определены порядок регистрации устава и порядок внесения изменений и дополнений в устав.
Важнейшим организационным документом, регулирующим деятельность представительного органа местного самоуправления (совета депутатов, городской Думы, муниципального собрания), является регламент. Однако типовая структура текста такого регламента федеральным законом не установлена, поэтому каждый представительный орган местного самоуправления разрабатывает регламент самостоятельно, ориентируясь на устав муниципального образования. В тексте регламента представительного органа местного самоуправления обычно рассматриваются следующие вопросы: структура, полномочия и порядок работы представительного органа, организация деятельности и полномочия депутатов, порядок избрания и прекращения полномочий депутатов, порядок документирования деятельности представительного органа, в частности оформления решений, протоколов, депутатских запросов и т.д. Для организации работы представительного органа могут разрабатываться и утверждаться положения о комиссиях, формируемых по различным направлениям деятельности представительного органа. Дополнительно разрабатываются правила или положения о депутатской этике.
Согласно ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" председатель представительного органа издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа, а результаты деятельности представительного органа оформляются в форме решений[2]. Ход заседания фиксируется в протоколах.
Для организации деятельности местной администрации разрабатывается целый комплекс организационных документов: положения, структура и штатная численность, штатное расписание, должностные инструкции, инструкция по делопроизводству, административные регламенты.
Положение о местной администрации является важнейшим организационным документом и определяет направления деятельности и структуру данного муниципального органа. Оно, как правило, утверждается решением представительного органа местного самоуправления. Таким же образом утверждаются структура и штатная численность местной администрации. Текст положения о местной администрации не унифицирован в нормативных актах, однако такое положение обычно содержит следующие разделы: общие положения, основные задачи, полномочия и функции местной администрации, структура и организация деятельности местной администрации и иные разделы.
В местной администрации обязательно разрабатывается штатное расписание, которое утверждается приказом или распоряжением руководителя местной администрации. В местной администрации создаются положения об отделах, а также положения, регулирующие отдельные направления деятельности администрации. Например, положение об аттестации муниципальных служащих, положение о персональных данных муниципальных служащих, положение о публичных слушаниях и т.д. Для регламентации деятельности сотрудников местной администрации служат должностные инструкции.
Важнейшим документом, регулирующим порядок делопроизводства в органах местного самоуправления, является инструкция по делопроизводству. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"[3] установил, что "...порядок делопроизводства не только в государственных органах, но и в органах местного самоуправления должен соответствовать Правилам делопроизводства, установленным Правительством Российской Федерации для федеральных органов исполнительной власти". В связи с этим разработка инструкции по делопроизводству в местной администрации должна осуществляться с использованием этого нормативного документа и Методических рекомендаций по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти[4] с учетом специфики деятельности органов местного самоуправления.
--------------------------------
<5>.
Разработку инструкции по делопроизводству и собственно деятельность по документационному обеспечению управления в местных администрациях осуществляют специальные структурные подразделения - службы документационного обеспечения управления. Они могут иметь разные наименования: управление делами, организационно-контрольный отдел, организационный отдел, общий отдел, разную численность сотрудников в зависимости от организационной структуры и численности самой местной администрации, - но выполняют одни и те же функции - типовые для службы документационного обеспечения управления. Подчиняется такой отдел чаще всего руководителю местной администрации или его первому заместителю - управляющему делами. Спецификой деятельности службы ДОУ именно в органах местного самоуправления является то, что помимо всех типовых функций, выполняемых любой службой ДОУ, обязательными функциями являются: организация работы с обращениями граждан и организация подготовки, публикации, распространения муниципальных правовых актов.
Учитывая специфику организации работы с обращениями граждан и важность этого участка работы, во многих местных администрациях разрабатываются отдельные регламенты или инструкции по работе с обращениями граждан и назначаются ответственные должностные лица. Текст такого регламента или инструкции может содержать следующие разделы: общие положения, сроки исполнения и требования к письменным обращениям, условия и порядок личного приема граждан, подробное рассмотрение каждого технологического этапа работы с обращениями граждан (приема, регистрации, порядка рассмотрения, подготовки ответа и контроля исполнения, организации хранения).
Особую роль в деятельности местной администрации играют административные регламенты, которыми оформляется процесс оказания муниципальных услуг. Административные регламенты создаются на все муниципальные услуги для того, чтобы последовательно и точно определить порядок выполнения своей деятельности муниципальным органом. В административных регламентах обязательно фиксируются виды документов, создаваемых в процессе оказания муниципальной услуги, их формы, сроки и порядок создания должностными лицами.
Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"[5] установил порядок предоставления муниципальных услуг как в традиционной, так и в электронной форме, порядок организации межведомственного электронного взаимодействия. В ст. 12 установлена структура текста административного регламента - правового акта, определяющего порядок предоставления муниципальной услуги.
Текст административного регламента должен содержать разделы, устанавливающие:
1) общие положения;
2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;
3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах;
4) формы контроля над исполнением административного регламента;
5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу.
Закон устанавливает обязательность ведения такого документа, как реестр муниципальных услуг, и представления его на официальном сайте муниципального образования. В местных администрациях, как правило, разрабатывается порядок формирования и ведения реестра муниципальных услуг (функций). Реестр муниципальный услуг ведется в бумажном и электронном виде. Утверждение реестра и любые изменения и дополнения в реестр осуществляются на основании постановления местной администрации.
Для регламентации разработки административных регламентов в местных администрациях принимается порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг. Сами административные регламенты, как правило, утверждаются постановлениями главы муниципального образования или постановлениями местной администрации и размещаются на официальных сайтах муниципальных органов для ознакомления граждан.
В деятельности органов местного самоуправления применяются следующие виды распорядительных документов: постановления, решения, распоряжения, протоколы, реже - приказы.
Согласно ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" руководитель местной администрации издает постановления по вопросам местного значения и распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Это могут быть распоряжения по основной деятельности и по кадровым вопросам. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом, издает постановления и распоряжения.
Таким образом, постановления издаются как муниципальные правовые акты единолично главой муниципального образования, председателем представительного органа или главой местной администрации по вопросам местного значения с учетом функций и компетенций указанных должностных лиц.
Постановление оформляется на бланке местной администрации или на бланке должностного лица (главы муниципального образования, руководителя местной администрации) и содержит установленный набор реквизитов:
- изображение герба муниципального образования;
- наименование должностного лица или муниципального органа (например, местной администрации);
- вид документа (ПОСТАНОВЛЕНИЕ) указывается заглавными буквами;
- дата (указывается дата подписания постановления установленным должностным лицом);
- регистрационный номер документа;
- место составления;
- заголовок к тексту (отвечает на вопрос "о чем?");
- текст;
- подпись (постановление может подписывать глава муниципального образования, председатель представительного органа или глава местной администрации).
При оформлении постановления в практике работы муниципальных органов проставляется и такой реквизит, как печать.
Порядок оформления реквизитов постановления, как правило, регламентируется инструкцией по делопроизводству или регламентом работы органа местного самоуправления. Особое внимание всегда уделяется тексту постановления, так как оно содержит нормы и поручения, которые будут выполняться жителями муниципального образования.
Структура текста постановления традиционна для распорядительных документов. Постановление обычно начинается с вводной части, где указывается цель его издания или делается ссылка на нормативный акт вышестоящего органа власти и управления, в соответствии или во исполнение которого постановление издается. Вводная часть заканчивается наименованием органа власти и глаголом "постановляет", который выделяется из текста (печатается в разрядку строчными буквами). Например:
"Совет депутатов городского округа Балашиха постановляет:".
В текстах постановлений, составленных на должностном бланке главы муниципального образования, часто применяется глагол "постановляю" (в единственном числе) по аналогии с приказом по основной деятельности. Сложность заключается в том, что на федеральном уровне порядок оформления постановлений не установлен, за исключением образца постановления Правительства Российской Федерации, содержащегося в Методических рекомендациях по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Поэтому в органах местного самоуправления текст постановления оформляется произвольно.
Распорядительная часть постановления представляет собой одно или несколько поручений, каждое из которых формулируется отдельным пунктом под определенным порядковым номером. Последним пунктом постановления традиционно идет указание, на кого возложить контроль исполнения данного нормативного акта (Приложение 1).
Распоряжения в местной администрации чаще всего издаются как внутренний распорядительный документ, регулирующий порядок работы местной администрации, а также движение кадров в местной администрации. Распоряжения оформляются так же, как и в федеральных органах исполнительной власти, согласно требованиям, изложенным в Методических рекомендациях по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти[6]: используется бланк распоряжения, текст вводной части отделяется от распорядительной двоеточием.
Решение - муниципальный правовой акт, издаваемый представительным органом местного самоуправления. Решения обычно оформляются на бланках и включают следующие реквизиты:
- изображение герба муниципального образования;
- наименование представительного органа местного самоуправления;
- вид документа (РЕШЕНИЕ) - указывается заглавными буквами;
- дата (указывается дата проведения заседания представительного органа, на котором это решение было принято);
- регистрационный номер документа;
- место составления;
- заголовок к тексту (отвечает на вопрос "о чем?");
- текст;
- подпись (решение может подписывать председатель представительного органа);
- печать.
Текст решения состоит из двух частей: констатирующей и распорядительной. Если решение издается по инициативе представительного органа местного самоуправления, то в констатирующей части указывают причины и цели издания. Если решение издается на основании распорядительного документа вышестоящего органа управления, то в констатирующей части дается ссылка на него. Заканчивается констатирующая часть указанием наименования представительного органа и словом "решил" в нужной форме (согласованной с наименованием представительного органа): "муниципальное собрание РЕШИЛО", "совет депутатов РЕШИЛ", "городская Дума РЕШИЛА" и т.д.
Распорядительная часть, как правило, состоит из нескольких пунктов, в каждом из которых указываются исполнитель (организация, должностное лицо), предписываемое действие и срок исполнения. В последнем пункте решения называют должностное лицо, на которого возлагается контроль исполнения (Приложение 2).
Для документирования деятельности органов местного самоуправления применяются бланки, изготавливаемые в виде шаблонов в системе электронного документооборота или текстовом редакторе. Как правило, применяются: бланк главы муниципального образования, на котором изготавливаются постановления и распоряжения; бланк представительного органа, на котором изготавливаются решения представительного органа; бланк местной администрации, на котором изготавливаются постановления и распоряжения; бланк письма.
Таким образом, в деятельности органов местного самоуправления формируются организационные, распорядительные, информационно-справочные документы, однако порядок их оформления недостаточно подробно регламентирован на федеральном и региональном уровнях, что приводит к разнообразию в оформлении отдельных видов управленческих документов в различных муниципальных образованиях.
Приложение 1
Приложение 2
[1] Статья 4 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
[2] Статья 4 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
[3] Статья 11 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" // Российская газета. № 165. 29.07.2006.
[4] Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утв. Приказом Росархива от 23.12.2009 № 76)
[5] Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // Российская газета. № 168. 30.07.2010
[6] Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утв. Приказом Росархива от 23.12.2009 № 76).