Социальная сфера России испытывает значительные потребности в финансовых ресурсах, внедрении современных методов управления, передовых технологиях оказания услуг и обслуживания. Бюджетные и внебюджетные средства, ресурсы целевого финансирования не позволяют полностью удовлетворять эти потребности, поэтому становится необходимым прямое привлечение компетенций и инвестиций частного сектора. Не менее остро стоит проблема нехватки управленческих компетенций на всех уровнях опыта использования инвестиционных схем в социальной сфере. Для решения этих проблем применяют государственно-частное партнерство.
В узком смысле государственно-частное партнерство (далее в главе – ГЧП) – механизм долгосрочного взаимовыгодного взаимодействия власти и предпринимательских структур, заключающийся в инвестировании частных финансовых ресурсов в объекты государственной собственности и последующем совместном управлении ими.
В широком смысле ГЧП – институт долгосрочной устойчивой легальной кооперации финансово-инвестиционных, организационно-управленческих и интеллектуальных ресурсов органов государственной власти и частного предпринимательства для совместного решения социально значимых задач.
Рассмотрение ГЧП и как особого механизма, и как социально-экономического института позволяет снять определенные противоречия в трактовке данной категории. В частности, в современной России механизмы ГЧП периодически реализуются, однако о полноценном институте ГЧП говорить пока не приходится: ключевые признаки ГЧП как института (наличие специального, непротиворечивого законодательства и правоприменительной практики, развитая инфраструктура, существенное влияние ГЧП на социально-экономическое развитие государства в целом) в настоящее время не сформированы. Между тем именно институционализация ГЧП позволит придать данному механизму массовый характер.
Наиболее общей для разных стран причиной образования ГЧП в той или иной форме является возрастание общественной потребности в услугах при одновременной задаче снижения государственных расходов. Опыт развитых стран показал, что ГЧП обеспечивает эффективное функционирование тех отраслей, в которых невозможна полная приватизация. Это в первую очередь относится к отраслям производственной и общественной инфраструктуры, устойчивость и прогнозируемость развития которых составляет основу экономической безопасности страны, а также к социальной сфере.
Например, в структуре государственного имущества высока доля объектов культурного наследия, в отношении которых в настоящее время действует мораторий на приватизацию. Поэтому все контракты между государством и частным капиталом в этих отраслях должны заключаться на длительный срок и не предполагать перехода прав собственности.
В российских условиях сложились предпосылки для распространения такой формы ГЧП, при которой государство и бизнес выступают соинвесторами в финансировании крупномасштабных инфраструктурных проектов.
В социальной сфере полная приватизация невозможна в силу того, что значительное число организаций заняты предоставлением населению конституционно гарантированных бесплатных или льготных благ и услуг, по этой причине не являются коммерческими организациями и не обладают инвестиционной привлекательностью для частных инвесторов. Это обстоятельство невыгодно отличает социальную сферу от других отраслей, и которых целесообразно развитие ГЧП, и создаст необходимость активизации инвесторов с использованием иных стимулов, нежели чем доходы от участия в коммерческих проектах. В социальной сфере потенциал ГЧП пока в полной мере не реализуется, хотя развитие ГЧП в данной области одновременно позволяет решить две задачи: во-первых, сократить дефицит источников финансирования инвестиций в социальную сферу, во-вторых, повысить качество социальных услуг и эффективность управления организациями социальной сферы.
Поэтому взаимоотношения государства и бизнеса в социальной сфере зачастую развиваются стихийно, а примеры партнерства носят локальный характер. Из всех государств, использующих механизмы партнерства в социальной сфере, они в наибольшей мере развиты в Великобритании. В 1993 г. был принят закон о так называемой "частной финансовой инициативе" (Private Finance Initiative – PFI), которая представляла собой модернизированную концепцию управления государственной собственностью. Суть PFI состояла в том, чтобы в рамках договоров и соглашений о ГЧП передать частному сектору функции финансирования (строительства, реконструкции, эксплуатации, управления и т. п.) объектов социально-культурной и производственной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности. Были четко определены принципы сотрудничества и рамочные условия контрактов.
ГЧП предполагает использование концессионных механизмов в реализации коммерческих и социальных проектов; привлечение частных инвестиций на осуществление мероприятий государственных целевых программ, программ социально-экономического развития региона или, напротив, привлечение государственных средств в проекты технического перевооружения крупных компаний и отраслей экономики, состояние в которых наиболее критическое. В рамках этого общего подхода к пониманию ГЧП можно выявить множество схем реализации этого механизма. К примеру, одним из основных факторов успешной реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье – гражданам России" является ипотека, где присутствуют и взаимно дополняют друг друга доходы населения, капитал коммерческих банков и государственные инвестиции, а также государственный контроль.
Другим успешным примером ГЧП в социальной сфере является создание Центра высоких медицинских технологий "Нижегородский онкологический научный центр" (ЦВМТ НОНЦ). Онкологические заболевания являются одной из основных причин смертности от болезней в России, а в Нижегородской области самые высокие по стране показатели заболеваемости раком и последующей смертности. Необходимость объединения ресурсов государства и частного сектора в реализации данного проекта объясняется его масштабом и инновационностью. В составе Нижегородского научного онкологического центра предусмотрены:
– крупная клиника, оснащенная на самом современном уровне;
– центр адронной терапии, использующий последние достижения науки и технологии;
– научно-учебный комплекс, готовящий необходимый персонал и ведущий на международном уровне исследования, связанные с онкологий;
– технопарк, способствующий скорейшей и эффективной коммерциализации научно-медицинских разработок;
– комплекс деловой инфраструктуры, способствующий эффективному взаимодействию основных составляющих проекта.
Общая инвестиционная емкость проекта – 15,7 млрд руб., в том числе консолидированные бюджетные ассигнования – 7,0 млрд руб. и коммерческие инвестиции – 8,7 млрд руб.
В консорциуме исполнителей проекта предполагается участие российских, английских, канадских и испанских компаний. При непосредственном участии администрации области, Института прикладной физики РАН (г. Нижний Новгород), Нижегородской государственной медицинской академии, Нижегородского государственного университета и Российского федерального ядерного центра (г. Саров) были основаны фонд "НОНЦ" и ОАО "НОНЦ" для решения организационных и финансовых вопросов по проекту.
По предложенной инициаторами схеме ГЧП (строительство – владение – передача) частный инвестор должен построить и эффективно эксплуатировать комплекс, а государство оплачивать ему услуги по тарифам, в которые помимо текущих расходов заложен возврат инвестиций.
В заключение можно отметить, что, несмотря на успешные примеры, ГЧП в социальной сфере России пока не нашло должного развития – существуют точечные примеры взаимодействия региональных органов власти и частного предпринимательства в социальной сфере, но они не носят массового, системного характера. Вместе с тем опыт зарубежных стран показывает, что ГЧП в социальной сфере может давать хорошие результаты и в плане привлечения инвестиций, и в плане повышения качества предоставляемых общественных услуг.