С 2017 года прогнозируется снижение дефицита консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации до 104,4 млрд. рублей в 2019 году. 1 глава

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов»

(утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

(протокол от 7 ноября 2016 г. № 58К (1133)

Москва

2016 год

Содержание

Общие положения

1.1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (далее – Заключение) подготовлено в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» и иными актами законодательства Российской Федерации.

При подготовке Заключения Счетная палата Российской Федерации (далее – Счетная палата) учитывала необходимость реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 года (в части бюджетной политики), стратегических целей развития страны, сформулированных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года и других программных документов.

При подготовке Заключения использованы результаты 142 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных в 98 субъектах бюджетного планирования, главных распорядителях средств федерального бюджета и иных участниках бюджетного процесса.

Проанализирована работа Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, иных субъектов бюджетного планирования и главных распорядителей средств федерального бюджета по составлению прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов и показателей проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (далее – законопроект), проверено наличие и оценено состояние нормативной и методической базы, регулирующей порядок формирования и расчетов основных показателей.

Заключение утверждено Коллегией Счетной палаты (протокол от 7 ноября 2016 г. № 58К (1133).

1.2. Законопроект внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума) в срок, установленный статьей 6 Федерального закона от 2 июня 2016 г. № 158-ФЗ «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Перечень и содержание документов, представленных одновременно с законопроектом, в основном соответствуют требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

2. Анализ параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в 2017 году и в плановом периоде 2018 и 2019 годов, используемого для составления проекта федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

2.1. Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее – прогноз) характеризуются сохранением относительно низкого уровня цен на основные товары российского экспорта, включая цену на нефть марки «Юралс», отрицательной экономической динамики из-за продолжения негативных тенденций изменения совокупного внутреннего спроса, обусловленных сокращением инвестиций в основной капитал и оборота розничной торговли на фоне снижения реальных располагаемых денежных доходов населения. При этом снижение экономической динамики замедлилось, темп роста потребительских цен стал более умеренным, а курс национальной валюты менее волатильным. В целом можно отметить, что экономика постепенно адаптируется к значительно изменившимся внешне- и внутриэкономическим условиям.

Представленный прогноз разработан в составе трех основных вариантов: базовый, базовый+ и целевой. Указанные варианты базируются «на предположении о продолжении антироссийской санкционной политики и ответных экономических мер со стороны России на протяжении всего прогнозного периода, а также об отсутствии геополитических потрясений и экономических шоков. Прогноз базируется на гипотезе сохранения макроэкономической стабильности и финансовой устойчивости при выполнении государственных социальных и внешнеэкономических обязательств». В основу всех вариантов прогнозов предложена единая гипотеза развития мировой экономики, предполагающая восстановление траектории роста в плановом периоде на уровне 3,3 – 3,6 %.

В соответствии с материалами прогноза базовый вариант характеризует основные макроэкономические параметры развития экономики в условиях достаточно низкой динамики цен на нефть марки «Юралс» на уровне 41 доллара США за баррель в 2016 году и стабилизации на уровне 40 долларов США за баррель на протяжении всего прогнозного периода, «консервативных тенденций изменения внешних факторов с учетом возможного ухудшения внешнеэкономических и иных условий. Вариант отражает консервативный сценарий развития, имеет статус консервативного варианта прогноза и не предполагает кардинального изменения модели экономического роста».

Базовый+ вариант прогноза характеризует развитие российской экономики в условиях умеренного роста цен на нефть марки «Юралс» до 48 долларов США за баррель в 2017 году и до 52 - 55 долларов США за баррель в 2018 - 2019 годах соответственно. «В социальной сфере вариантом предусматривается повышение уровня жизни населения на основе умеренного увеличения социальных обязательств государства и бизнеса». Данный вариант предполагает более интенсивное по сравнению с базовым вариантом восстановление экономической динамики, инвестиционной активности и потребительского спроса в условиях ускорения роста доходов населения и расширения потребительского кредитования.

Целевой вариантв соответствии с материалами прогноза основывается на внешних условиях варианта «базовый+» и «ориентирует на достижение целевых показателей социально-экономического развития и решение задач стратегического планирования, что позволит в среднесрочной перспективероссийской экономике выйти на траекторию устойчивого роста темпами не ниже среднемировых при одновременном обеспечении макроэкономической сбалансированности. Для достижения намеченных целевых параметров необходим переход экономики на инвестиционную модель развития. Это предполагает сдерживание в первые годы прогнозного периода роста расходов на потребление и снижение различных видов издержек для бизнеса».

2.2. Правилами разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период^[1] (далее – Правила) разработка прогноза предусмотрена в трех вариантах: базовом, консервативном и целевом (пункт 36 Правил).

Базовый и целевой варианты прогноза в соответствии с Правилами должны формироваться в условиях консервативных траекторий изменения внешних и внутренних условий, а консервативный вариант – с учетом существенного ухудшения внешнеэкономических и иных условий.

В Сценарных условиях и основных параметрах прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее – сценарные условия), одобренных Правительством Российской Федерации в апреле 2016 года, в качестве внешних условий была принята гипотеза о стабильной цене на нефть марки «Юралс» на период 2017 – 2019 годов на уровне 40 долларов США за баррель, а возможное ухудшение внешнеэкономических условий (в рамках консервативного варианта) учитывалось в снижении среднегодовых мировых цен на нефть до 25 долларов США за баррель в 2016 году с постепенным увеличением до 30 долларов США за баррель в 2017 году и до 35 долларов США за баррель в 2018 – 2019 годах.

Представленный в настоящее время среднесрочный прогноз также разработан в составе трех вариантов: базового, базового+ и целевого. При этом внешнеэкономические условия базового варианта соответствуют основной гипотезе сценарных условий о стабильных ценах на нефть, а варианты базовый+ и целевой рассчитаны на основании предположения об умеренном росте цен на нефть марки «Юралс». Такой выбор параметров целевого варианта не соответствует пункту 36 Правил, в котором указывается, что он должен базироваться на консервативных внешнеэкономических условиях, то есть фактически на условиях базового варианта.

В представленном прогнозе предлагается рассматривать базовый вариант прогноза в качестве консервативного. Однако, по мнению Счетной палаты, содержащиеся в нем внешнеэкономические условия (стабильная цена на нефть на уровне 40 долларов США за баррель, восстановление темпов роста мировой экономики до 3,3 – 3,6 % и ряд других параметров) не свидетельствуют о существенном ухудшении внешнеэкономических и иных условий.

При этом, например, Банк России^[2] рассматривает рисковый сценарий, в котором предполагается снижение цены на нефть до 25 долларов США за баррель в конце 2016 года и ее сохранение в среднем вблизи этого уровня до конца 2019 года.

При разработке проекта федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов Правительством Российской Федерации в качестве основного принят базовый вариант прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов. В связи с этим Счетная палата при анализе вариантов прогноза основное внимание уделила именно базовому варианту прогноза.

2.3. Базовый вариант прогноза базируется на предположении сохранения цен на нефть марки «Юралс» на уровне 40 долларов США за баррель на протяжении всего планового периода. Начиная с 2017 года ожидается умеренное возобновление экономического роста, включая увеличение внутреннего потребительского спроса при сохранении тенденции снижения инвестиционного спроса и достижения к концу 2017 года целевого уровня инфляции (4 %) с последующим поддержанием ее на указанном уровне. Вариант предполагает сдержанную динамику основных социальных параметров в условиях ограниченных финансовых возможностей и медленного восстановления экономики, при этом предусматривается обязательное исполнение минимальных социальных обязательств государства. Базовый вариант прогноза характеризуется следующими основными макроэкономическими параметрами.

Прогнозируемый объем ВВП составит в 2017 году 86 806 млрд. рублей при темпе роста 100,6 % и индексе-дефляторе 104,6 %, в 2018 году – 92 296 млрд. рублей при темпе роста 101,7 % и индексе-дефляторе 104,1 % и в 2019 году – 98 860 млрд. рублей при темпе роста 102,1 % и индексе-дефляторе 104,5 %.

Индекс потребительских цен (декабрь к декабрю предыдущего года) планируется снизитьдо 104,0 % в 2017 году и поддерживать на указанном уровнев 2018 – 2019 годах.

Прогноз основных макроэкономических показателей, взятых за основу при формировании законопроекта, рассчитан исходя из следующих основных внешних условий:

гипотезы о сохранении в 2017 – 2019 годах среднегодовых мировых цен на нефть марки «Юралс» на уровне 40 долларов США за баррель (в 2016 году, по оценке, 41 доллар США за баррель);

увеличения объемов поставок нефти на экспорт с 268,4 млн. тонн в 2017 году до 277,6 млн. тонн в 2019 году, или на 9,2 млн. тонн (по оценке, 256,7 млн. тонн в 2016 году), в условиях увеличения объемов добычи нефти с 548 млн. тонн в 2017 году до 553 млн. тонн в 2018 – 2019 годах, или на 5 млн. тонн (по оценке, 544,0 млн. тонн в 2016 году);

незначительного повышения среднеконтрактных цен на природный газ (включая страны СНГ) с 158,6 доллара США за тыс. куб. метров в 2017 году до 160,6 доллара США за тыс. куб. метров в 2019 году, или на 2 доллара США за тыс. куб. метров (по оценке, 154,6 доллара США за тыс. куб. метров в 2016 году), при прогнозируемой стабилизации поставок природного газа на экспорт на уровне 195 – 195,1 млрд. куб. метров в 2017 – 2019 годах (по оценке, 196,7 млрд. куб. метров в 2016 году);

увеличения темпов роста мировой экономики с 103,3 % в 2017 году до 103,6 % в 2018 – 2019 годах (в 2016 году ожидается 102,9 %). При этом прогнозируется, что рост российской экономики в 2017 – 2019 годах будет значительно ниже темпов роста мировой экономики на 2,7, на 1,9, на 1,5 процентного пункта соответственно (в 2016 году ожидается снижение динамики на 0,6 % при росте мировой экономики на 2,9 %).

Согласно прогнозу внутренние условия характеризуются:

достижением уровня инфляции (декабрь к декабрю предыдущего года) в 2017 году 4 % и поддержанием ее на указанном уровне в 2018 – 2019 годах (по оценке, 5,8 % в 2016 году);

ослаблением курса рубля относительно доллара США в 2017 – 2019 годах: по прогнозу, среднегодовой номинальный курс доллара США к рублю составит 67,5 рубляза 1 доллар США в 2017 году, 68,7 рубля за 1 доллар США в 2018 году и 71,1 рубля за 1 доллар США в 2019 году(по оценке, 67,5 рубль за 1 доллар США в 2016 году);

сокращением численности экономически активного населения с 72,3 млн. человек в 2017 году до 71,5 млн. человек в 2019 году (по оценке, 72,7 млн. человек в 2016 году).

Внешние и внутренние макроэкономические условия формирования прогноза социально-экономического развития на период до 2019 года представлены на следующем графике.

2.4. Исполнение представленного прогноза будет в значительной степени зависеть от реализации возможностей по активизации внутренних факторов, направленных на формирование условий для роста совокупного внутреннего спроса, развитие процессов импортозамещения в российской экономике, эффективного использования бюджетных ресурсов. При этом в рассматриваемом периоде реализация прогноза сохранит зависимость от внешних факторов, связанных прежде всего с динамикой цен на нефть и другие энергоресурсы на мировой рынке.

Средняя цена на нефть марки «Юралс» в январе – октябре 2016 года, по информации Минэкономразвития России, составила 40,54 доллара США за баррель, что на 24,4 % ниже уровня января – октября 2015 года (53,61 доллара США за баррель) и на 0,46 доллара США за баррель, или на 1,1 %, ниже ожидаемого, по прогнозу, значения цены на нефть в 2016 году (41 доллар США за баррель).

При этом после значительного падения цен на нефть на мировом рынке, наблюдавшегося в январе 2016 года, в феврале - июне текущего года сохранялась тенденция роста цен на нефть марки «Юралс», которая после некоторого их понижения в июле в августе - октябре вновь восстанавливается.

Среднемесячные значения мировых цен на нефть марки «Юралс» по месяцам 2016 года, по информации Минэкономразвития России, представлены в следующей таблице.

(долларов США за баррель)

По расчетам Счетной палаты, при сохранении в ноябре – декабре 2016 года средней цены на нефть марки «Юралс» на уровне, сложившемся в октябре текущего года (47,74 доллара США за баррель), средняя цена на нефть марки «Юралс» может составить в 2016 году 41,65 доллара США за баррель, что на 0,65 доллара США за баррель, или на 1,6 %, выше ожидаемого, по прогнозу, значения цены на нефть в 2016 году (41 доллар США за баррель).

В истекшем периоде 2016 года сохраняется повышенная волатильность цен на нефть на мировом рынке. Так, дневное изменение цены на нефть марки «Юралс» в 2013 - 2014 годах составляло в среднем 0,9 %, в 2015 году – 1,9 %, а в январе - октябре 2016 года – уже 2,3 %. С учетом сохраняющейся нестабильности на мировых рынках сырьевых ресурсов нельзя исключить вероятность снижения цен на нефть на мировом рынке в последние месяцы текущего года, что создает некоторые риски в достижении ожидаемой на 2016 год цены на нефть марки «Юралс», указанной в прогнозе.

Анализ показывает, что реализация прогноза, базирующегося на планируемой достаточно консервативной цене на нефть марки «Юралс» на период 2017 – 2019 годов на уровне 40 долларов США за баррель, сопряжена с определенными рисками.

По мнению Счетной палаты, в перспективе на 2017 – 2019 годы нефтяные цены могут отличаться повышенной волатильностью.

Риски снижения цен на нефть марки «Юралс» более значимы и могут быть связаны с замедлением темпов роста мировой экономики (в том числе с замедлением темпов роста экономики Китая); увеличением добычи сланцевой нефти (газа) в США по мере восстановления рентабельности добычи сланцевой нефти (газа) на соответствующих месторождениях в случае роста нефтяных цен (до 50 - 60 долларов США за баррель); увеличением добычи нефти Ираном; недостижением соглашения стран - производителей нефти о скоординированном ограничении уровня добычи; повышением учетной ставки ФРС США.

По мнению Счетной палаты, ожидания роста мировой экономики в 2017 году до 3,3 % и в 2018 – 2019 годах на уровне 3,6 % ежегодно (в 2016 году – 2,9 %) сопряжены с определенными рисками, связанными с наблюдаемым существенным замедлением экономического роста в Китае, возможными проблемами с активизацией экономического роста в нефтедобывающих странах в условиях прогнозируемого сохранения на мировых рынках относительно низкого уровня цен на нефть, а также с возможным замедлением экономик стран еврозоны.

Динамика экономического роста в 2015 – 2018 годах, по прогнозам ряда международных организаций, осуществляющих мониторинг и прогноз экономического развития мировой экономики и отдельных стран, отражена в следующей таблице (темпы прироста, в процентах к предыдущему году).