Проблемы организации предварительного следствия в силу своей значимости всегда остаются в центре внимания как практических, так и теоретических работников в области юриспруденции. Особую остроту вопросы организации органов предварительного следствия получили с началом выделения следственного аппарата из органов прокуратуры России и сокращением полномочий прокурора по отношению к предварительному следствию.
Необходимость отделения Следственного комитета России из органов прокуратуры была обусловлена несовместимостью в одной структуре процессуальных функций расследования преступлений и надзора за ними. В результате преобразований были сформированы следственные аппараты в структурах четырех российских правоохранительных органов: при органах Следственного комитета России, при органах внутренних дел России, в органах Федеральной службы безопасности России и в органах Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Между тем к настоящему времени наблюдается предпринятая государством политика на расширение полномочий Следственного комитета России, о чем свидетельствует курс государства, направленный на расширение подследственности ведомства, наделении его дополнительными полномочиями в области уголовного судопроизводства. Отмеченное можно признать как предпосылку для объединения на базе Следственного комитета России всех следственных аппаратов в единую структуру.
Однако относительно данного вопроса однозначности не наблюдается. Взвешенный подход к вопросу организации следственного аппарата предлагался авторами Концепции судебной реформы в Российской Федерации 1991 г. На их взгляд, разные структурные формы организации следствия не обеспечивают единства организации следственной деятельности ни в руководстве ею, ни в ее ресурсном обеспечении, хотя речь идет о единой по своим целям и содержанию деятельности. Распределение функций по расследованию между различными органами следствия не связано со спецификой этой деятельности, не отвечает принципам разделения труда, нередко меняется законодателем путем произвольной корректировки правил подследственности. Это не обеспечивает равенства прав граждан, попадающих в сферу деятельности органов расследования.
С другой стороны, разработчики концепции указывают, что полицентризм, наличие относительно независимых дублирующих друг друга подсистем усиливают надежность системы, хотя и значительно увеличивают расходы на ее функционирование. Констатируется, что, учитывая российские государственно-правовые традиции, крайнюю стесненность в материальных, финансовых и кадровых ресурсах, следует ориентироваться на моноцентризм и иерархическое построение аппарата предварительного следствия в России. В свою очередь, члены рабочей группы администрации президента РФ, выступая за объединение органов следствия, приводят множество аргументов, среди которых выделим лишь некоторые: – создание Федеральной службы расследования РФ устранило бы ведомственный подход к оперативному обеспечению предварительного следствия, что позволит повысить уровень ответственности оперативных работников за качество оперативно-разыскных мероприятий по наиболее тяжким преступлениям; – появление Федеральной службы расследования РФ могло бы обеспечить выработку и проведение единой уголовной политики в сфере предварительного следствия на всей территории России, а также единообразное применение уголовного и уголовно-процессуального законодательства, позволило бы устранить основания для нередко возникающих разногласий между органами предварительного следствия относительно подследственности уголовных дел; – отнесение к компетенции Федеральной службы расследования РФ предварительного следствия по особо тяжким, тяжким и средней тяжести преступлениям с одновременным возложением функций по расследованию малозначительных преступлений на органы дознания позволило бы ограничить применение сложной, дорогостоящей и длительной процедуры предварительного следствия по составам преступлений, представляющих большую общественную опасность.
Усилия наиболее квалифицированной части следственного аппарата будут тогда сосредоточены на расследовании самой сложной категории дел. Это позволит также значительно сократить и удешевить процедуру расследования менее опасных преступлений, по которым достаточно процедуры дознания. С существующей разрозненностью следствия по различным ведомствам, ряд исследователей связывают основные недостатки следствия, высказывая позицию о необходимости создания единого федерального Следственного комитета России, что, по их мнению, повысит эффективность деятельности следственных органов.
Идею создания единого следственного комитета поддерживает А.И. Бастрыкин, указывая, что объединение следственных органов в одно ведомство принесет пользу, поскольку это значительно повысит управляемость следствия: «Будут преодолены межведомственные барьеры, неизбежно возникающие при альтернативной подследственности. Уменьшится сокрытие преступлений, и мы получим отчетливую картину криминогенной обстановки в стране». Вместе с тем следует привести позиции сторонников, выступающих против объединения следственных органов. Так, по мнению В.Ю. Шобухина, единая организация органов следствия нецелесообразна, поскольку: во-первых, уже установлен отлаженный механизм деятельности следственных подразделений различных ведомств; во-вторых, деятельность следственных подразделений напрямую перекликается с деятельностью самих ведомств, и в подобном случае работникам следственного подразделения легче найти общий язык со своими коллегами из других подразделений этого ведомства, что позволяет наиболее оперативно решать стоящие перед ними задачи. Кроме того, автор приводит следующий пример: работнику следственного отдела органов внутренних дел легче перейти в другое подразделение в рамках одного органа, нежели увольняться из единого Следственного комитета и трудоустраиваться в органы внутренних дел.
Ряд иных исследователей, отрицая необходимость реформирования органов предварительного следствия, указывает на то, что создание единого следственного органа на практике может вылиться в ведомственную борьбу с крайне негативными последствиями, что будет выражено в нежелании руководства правоохранительных органов переводить сотрудников в другой орган. Представляется, что, действительно, подобные негативные элементы реформы возможны, однако, наряду с преимуществами реформы, они носят крайне незначительный характер. В целом большинство ученых, выступающих против создания единого следственного органа, исходит из того, что объединение органов следствия не способно привести к повышению их эффективности, поскольку функционирование столь крупного органа может привести к утрате профессионализма, росту бюрократии и потере оперативности. Выступая сторонником объединения следственных органов, мы считаем, что позиция авторов, выступающих против создания Единого следственного органа, не является оправданной, поскольку создание подобного органа с сохранением специализации следователей по категориям уголовных дел никоим образом не ослабит деятельность следствия, а, более того, повысит эффективность, о чем отмечают сторонники реформы. В подтверждение указанной нами позиции следует привести существующую в настоящее время судебную систему со специализацией судей.
Кроме того, подтверждает это предпринятый в настоящее время курс Президента Российской Федерации В.В. Путина, направленный на объединение высших судов в единую систему, что, на наш взгляд, не должно отразиться на качестве рассмотрения и разрешения поступивших в суд дел. К тому же одним из негативных элементов разрозненности следственных аппаратов выступает отсутствие единой методики расследования преступлений, единства подготовки кадров, что препятствует формированию целостности единой по своей сути деятельности.
По этому поводу неоднократно высказывался Ю.Я. Чайка, отмечая, что недопустима ситуация, при которой один и тот же состав преступления может расследоваться несколькими следственными ведомствами, в связи с чем возникает необходимость объединения следственных органов на базе Следственного комитета России. Важно обратить внимание и на тот момент, что в правоохранительных структурах, в которых существуют собственные оперативные подразделения, возникают случаи отсутствия беспристрастности и объективности при расследовании преступлений, где зачастую важную роль играют ведомственные интересы. К примеру, при рассмотрении материала проверки и возбуждении по нему уголовного дела следователь при необходимости улучшения показателей работы ведомства может возбудить уголовное дело без тщательного и всестороннего исследования материалов проверки. Будет ли уголовное дело в дальнейшем направлено в суд либо прекращено, этот вопрос становится далеко не первостепенным. Очевидно, что таким образом нарушаются охраняемые законом права и свободы граждан, вовлеченных в сферу уголовного преследования. В этой связи можно признать, что, при функционировании оперативных подразделений вне единого ведомства от следственного аппарата, позволит улучшить качество рассмотрения сообщений о преступлениях и принятии по ним объективного решения, превалирующего над ведомственной заинтересованностью. При таком подходе нужно отметить позиции противников единого следствия, которые указывают, что отсутствие в одном ведомстве оперативных и следственных подразделений может ослабить взаимодействие оперативных сотрудников со следователями. Однако существование Следственного комитета России, функционирующего без собственных оперативных подразделений, наглядно показывает возможность согласованности при функционировании оперативных и следственных аппаратов вне единого органа. На основе изложенного становится очевидным, что существующее состояние предварительного следствия носит незавершенный, половинчатый характер, одним из элементов решения чего должно стать образование единого следственного органа, сформированного на основе Следственного комитета России.