Закон 3 июня 1886 г. "О надзоре за заведениями фабричной промышленности и взаимоотношениях фабрикантов и рабочих" и дополнявшие его "Правила" стали основным фабрично-заводским законодательством, действовавшим без особых изменений вплоть до 1917 г.
В нем отчетливо выразились гак называемые попечительные тенденции, отражавшие саму суть рабочей политики самодержавия.
Главное, что было характерно для фабричного законодательства, - слабая эффективность вследствие отсутствия четких карательных санкций, в особенности по отношению к предпринимателям.
Эти недостатки делали необходимым восполнение пробелов в законодательстве и разъяснение содержания законов путем административных распоряжений. В результате возрастала роль органов, осуществлявших применение указанных законов на практике.
Е годы: эра Витте
1890-е годы были периодом невиданного ранее подъема российской индустрии. Но объему промышленного производства Россия вплотную приблизилась к Франции, а по темпам его роста - к Германии и США152.
1890-е годы стали временем яркой реформаторской деятельности С.Ю.Витте. Возглавив в 1892. Министерство финансов, он явился и созидателем индустриальной эры девяностых годов".
По свидетельству В.И.Ковалевского, ближайшего помощника Витте (с начала октября 1892 г. он занимал пост директора Департамента торговли и мануфактур, а в середине 1900 г. - товарища министра финансов, заведующего делами промышленности и торговли), особенно насыщенным был начальный период его деятельности - с 1892 г. по 1900 г. (Витте оставался на посту министра финансов одиннадцать лет, до августа 1903 г.). Это был "период смелой, неустанной борьбы, обширных замыслов и больших реформ - констатировал Ковалевский153.
К 1893 г. Витте и его сотрудниками была разработана программа развития промышленности и торговли154.
Решающую роль в ее реализации авторы программы отводили правительственной политике, отдавая приоритет административным мерам.
На органы Министерства финансов возлагались обязанности всемерно содействовать развитию предпринимательской инициативы. В качестве одного из важнейших условий, необходимых для успешного осуществления всей реформы, ее создатели рассматривали организацию представительства интересов предпринимателей в правительственных учреждениях, создание в центре и на местах системы совещательных организаций155.
Общий замысел Витте заключался в привлечении предпринимателей к систематическому участию в обсуждении всех проблем, касавшихся промышленности и торговли. В программе выдвигалась задача пересмотра устаревшего и принятия нового торгово-промышленного, а также рабочего законодательства, всецело отвечающего требованиям времени.
С.Ю.Витте стремился решить сложную двуединую задачу: с одной стороны, обеспечить стабильные возможности для развития промышленности путем предупреждения конфликтов между рабочими и предпринимателями, возникавшие на экономической почве, а также равные условия конкуренции для промышленников, с другой - предупредить возникновение классовых столкновении политического характера156.
Ретроспективно оценивая попытки осуществления рабочего законодательства по аналогии с другими государствами, и в частности с Германией, Витте писал, что они "встретили в реакционных кругах решительный отпор.
Он признавал то, что задержка в проведении реформ стала "значительным поводом к обострению отношений рабочих и фабрикантов... в России и к развитию и распространению между рабочими крайних воззрений с социалистическим, а иногда и революционным оттенком"157.
Середина 1890-х годов ознаменовалась в России подъемом стачечной борьбы фабрично-заводского пролетариата.
Особенно выделялись выступления текстильщиков Петербурга в мае-июне 1896 г. Основным поводом к стачке 1896 г. послужил отказ петербургских фабрикантов выдать рабочим обычную заработную плату за нерабочие дни по случаю коронации Николая II.
В ответ на это 27 мая одно за другим забастовали текстильные предприятия Петербурга. За три-четыре последующие дня стачкой было охвачено свыше 30 тысяч текстильщиков.
Одновременно волнения охватили весь рабочий Петербург. Главным требованием было сокращение продолжительности рабочего дня с 12-14 до 10,5 часов, своевременная выплата заработной платы, повышение расценок и т.д.
Власти были вынуждены идти на экономические уступки и незамедлительно приступили к разработке закона о нормировании рабочего дня. Промышленники извещались о предстоящих реформах; им разрешалось впредь до издания закона самостоятельно приступить к сокращению рабочего дня.
В начале декабря 1896 г. Витте получил разрешение на разработку закона о нормировании рабочего дня.
Уже 15 декабря этого же года состоялось особое совещание под председательством обер-прокурора Синода К.П.Победоносцева. В нем принимали участие С.Ю.Витте, министр внутренних дел И.Л.Горемыкин, Министр юстиции Н.В.Муравьев и тридцать один представитель от фабрикантов и заводчиков.
Решением совещания при Министерстве финансов была образована специальная комиссия под председательством В.И.Ковалевского для подготовки проекта закона о продолжительности рабочего дня.
Она предложила установить максимальный рабочий день в 11 часов и 9-часовой для рабочих, занятых хотя бы отчасти в ночную смену, т.е. с 9 часов вечера до 5 часов утра158.
На заседании комиссии 23 января 1897 г. С.Т.Морозов отстаивал интересы большинства фабрикантов Центрального, в том числе и Московского, района, на предприятиях которых широко применялась продолжительная односменная работа.
Морозов настаивал на общей 12-часовой норме. Его поддерживал Г.А.Крестовников. Ссылаясь на опыт Франции, где законодательное сокращение рабочего времени за пределы 12 часов не представлялось возможным, Крестовников убеждал, что говорить о снижении часовой нормы в России "значило бы сильно забегать вперед"159.
Как только в промышленных кругах стало известно о регламенте, предложенном комиссией Ковалевского, незамедлительно последовали отклики петербургских промышленников.
Директор Сампсониевской мануфактуры Э.Л.Бонштедт и группа петербургских предпринимателей выступили против ограничения рабочего дня.
В специальной записке от 7 марта 1897 г. они утверждали, что одним из главных условий для успешной реализации закона о нормировке рабочего дня может стать введение максимальной его продолжительности не ниже 11,5 часов чистой работы.
"Всякое сокращение в настоящее время этой нормы, - констатировали они, - не может быть признано правильным и повлечет за собою весьма неблагоприятные последствия в деле развития отечественной промышленности и ляжет тяжелым бременем на потребителей"160.
Настаивая на обязательном применении сверхурочных работ, они категорически возражали против проектируемых норм согласовывать их условия отдельно с каждым рабочим.
В итоге Витте в интересах развития промышленности настоял на увеличении рабочего дня до 11,5 час. и до 10 час. для рабочих, занятых хотя бы отчасти в ночную смену (соответственно вместо 11 и 9 час., предложенных комиссией В.И.Ковалевского).
В ходе обсуждения в Государственном Совете признавалось, что в условиях России законодательная нормировка продолжительности рабочего времени оправдана и даже единственно возможна ввиду того, что государственный строй страны исключает возможность "так называемой закономерной борьбы, т.е. организованных забастовок, руководимых рабочими союзами и вынуждающих иногда фабрикантов соглашаться"161.
Новый фабричный закон "О продолжительности и распределении рабочего времени в заведениях фабрично-заводской промышленности" был издан 2 июня 1897 г.162
Им устанавливалась верхняя граница рабочего дня - 11,5 час., а в предпраздничные и субботние дни - 10 час.
Такой режим работы в известной мере был компромиссом между требованиями петербургских и московских предпринимателей. Законодательно рабочий день был сокращен до той нормы, какую предлагали петербургские промышленники.
Вместе с тем ночные работы, на сохранении которых настаивали москвичи, не запрещались, а лишь ограничивались 10 часами.
Ночное время устанавливалось при односменной работе между 9 час. вечера и 5 час. утра, а при двух и более сменах - между 10 час. вечера и 4 час. утра.
Таким образом, с одной стороны, не нарушались прежде всего интересы московских фабрикантов, владельцев более отсталых по техническим условиям производства предприятий, с другой стороны, - далеко не удовлетворялись ни ходатайства, выдвинутые Обществом для содействия развитию мануфактурной промышленности, ни требования более передовых московских предпринимателей163.
В непрерывных производствах в течение двух последовательных суток рабочий день мог достигать не более 24 часов, а в течение двух суток, на которые приходилась ломка рабочих смен, - 30 часов. Продолжительность труда работниц в дневное время в России, согласно закону 1897 г., не должна была превышать 11,5 час.,
между тем в Германии, Австрии и Швейцарии она составляла 11 часов, во Франции 10, в Англии на текстильных фабриках - 10, а в остальных производствах - 10,5 часов. В ночное же время труд женщин в России ограничивался 10 часами, во Франции - 7 часами, в Англии, Австрии, Швейцарии и Италии ночной труд женщин был запрещен.
Дневная работа подростков (15-17 лет) в России ограничивалась 11,5 часами, в Голландии, Швейцарии и Австрии - 11 и в остальных странах - 10 часами. Дневная работа детей (12-15 лет) в России по закону не должна была превышать 8 часов, а при двухсменной работе - 9 часов.
Ночной труд детей разрешался в стекольном производстве. В Италии дневная работа детей была ограничена 11 часами, в Австрии - 8, во Франции - 10, в Англии - 6,5, в Германии, Швеции, Норвегии - 6 часами. В большинстве названных стран ночные работы детей в эти годы были запрещены164.
Закон, как и прежде, не предоставлял права рабочим на отпуск. Издавна в России каждое предприятие имело значительное количество нерабочих дней, преимущественно связанных с общими и местными церковными праздниками, которые не оплачивались.
Новый закон определил число рабочих дней в году (295,5) и ограничил число обязательных нерабочих дней в году, установив их общую норму в 66 дней (52 воскресных и 14 праздничных, церковных и царских)165, что открывало предпринимателям возможности для увеличения рабочего времени.
Компенсировать потери от сокращения продолжительности рабочего дня, определенного законом, промышленники при необходимости могли за счет увеличения рабочих дней в году.
Законом разрешалось прибегать к сверхурочным работам, как обязательным, необходимым по техническим условиям производства, так и необязательным, с согласия рабочих (не более 120 часов в году).
Закон 2 июня 1897 г. имел ограниченный характер. Он распространялся только на постоянных промышленных рабочих, составлявших около 1/5 всех пролетариев, работавших по найму на фабриках, заводах и предприятиях горной промышленности с числом рабочих, превышающим 20 человек. Предприятия, имевшие менее 20 рабочих, были освобождены от надзора фабричной инспекции и, следовательно, от соблюдения правил166.
В итоге многочисленные категории рабочих продолжали находиться в полной зависимости от своих нанимателей. После издания закона 1897 г. царское правительство рядом различных дополнительных правил, инструкций и разъяснений ослабило его действие.
Объективно значение закона 2 июня 1897 г., несмотря на сравнительно ограниченную сферу применения и ряд существенных недостатков, заключалось в том, что он впервые устанавливал правовые нормы, регламентирующие продолжительность рабочего времени, значительно ниже существовавших ранее на российских фабриках.
Напомним, что до 1897 г. рабочий день в России не ограничивался никакими законодательными актами, его продолжительность всецело зависела от владельца предприятия.
В случае реального исполнения закона он становился жизненно важным для социально-экономического положения рабочих. Теперь рабочие могли требовать (а не выпрашивать хозяйскую милость, как прежде) и добиваться своих прав, опираясь па закон.
Одним из существенных недостатков закона являлось сохранение ночных работ.
В правилах Министерства финансов признавалось, что "ночные работы, бесспорно, более утомительны, вредны для здоровья и вообще менее естественны, нежели работы при дневном свете; вред этой работы тем больше, чем она продолжительнее и постояннее".
Однако далее утверждалось: "Казалось бы, что ввиду вредности ночных работ лучше всего запретить их и взрослым рабочим (как это воспрещается женщинам и подросткам обоего пола в некоторых производствах, малолетним безусловно), но для этого нет никаких оснований, даже с точки зрения общего благосостояния рабочего; умеренный ночной труд безвреднее для него, нежели слишком продолжительная, по одинаково оплачиваемая дневная работа"167.
При сохранявшейся низкой оплате труда рабочий вынужден был работать лишние часы и в ночное время, и сверхурочно.
Закон ускорил введение двухсменного 9-часового рабочего дня в тех отраслях промышленности, где ночной труд был запрещен. Однако, по данным известного статистика И.М.Козьминых-Ланина, даже после первой русской революции 17% рабочих Московской губернии, занятых в две смены, работали более 9 часов в сутки, выше норм, предусмотренных законом 1897 г.
Сокращение рабочего дня до 11,5 часов капиталисты компенсировали повышением интенсивности труда, в итоге выработка на одного рабочего не снижалась, а даже увеличивалась.
Так, владимирский фабричный инспектор сообщал, что переход от суточной работы к дневной или сменной 18-часовой, несомненно, повышает производительность труда в единицу времени.
Такое же повышение наблюдается и при сокращении дневной работы, в особенности при переходе с 13,5 часов на 12 пли 11168.
Вместе с тем продуктивность труда рабочего в единицу времени с отменой ночных работ при переходе па 18-часовую работу пли вследствие сокращения дневного груда на 1-2 часа возрастала приблизительно следующим образом: для прядильных фабрик на 35%, для ткацких па 7 10%, для красильно-набивных и механических заводов до 15%169.
Показатели продолжительности рабочего времени и размеров заработной платы свидетельствуют, что наиболее благоприятные для рабочих условия труда и его оплаты были там, где производство было более механизировано и где число рабочих (в расчете на промышленное предприятие) было наименьшим170.
Па рубеже XX в. средний рабочий день по всей фабрично-заводской промышленности России составлял 11-11,4 часа171.
Однако по сравнению с другими странами он по-прежнему оставался более высоким.
Так, в 1900 г. в Англии, США, Дании и Норвегии он равнялся 9-10 часам, но Франции, Германии и Швеции - 10 часам.
В начале XX в. доля промышленных рабочих, имевших наиболее продолжительный рабочий день, постепенно уменьшается, а наиболее короткий - увеличивается172.
Ниже средней его продолжительность была в Петербургской, Привисленских, прибалтийских и юго-западных губерниях, а повышенной - в Центральном промышленном районе173.
С.И.Смирнов, директор Путиловского завода, констатировал по поводу снижения рабочего дня, что "в настоящее время на механических заводах пропадает масса времени зря, из-за переутомления рабочих продолжительной работой.
Рабочие изыскивают невольно всякие способы, чтобы иметь возможность передохнуть. При сокращении же продолжительности рабочего дня и если заработок будет повышаться сразу очень высоко, то рабочие будут больше из себя вытягивать, чем при 11-часовом рабочем дне.
Они, несомненно, привыкнут аккуратнее обращаться со своим временем, последствием чего будет сокращение порчи материала, машин, станков, а также уменьшение несчастных случаев.
Одно это обстоятельство должно высоко поднять нашу промышленность. Переход же к 8-часовому рабочему дню требует известной постепенности и приспособления"
С изданием закона 1897 г. на предприятиях с регламентированным рабочим днем стала усиленно распространяться система обязательных сверхурочных работ, создавая иллюзию дополнительного приработка.
Эта изнурительная система вела к гибельным для здоровья рабочих последствиям, увеличивая массовый производственный травматизм, инвалидность, а также безработицу.
По закону все ограничения касались только обычной (урочной), но не сверхурочной работы. Сверхурочные работы допускались по особому соглашению фабриканта с рабочими, а и договор найма включались условия только о сверхурочных работах, необходимых по техническим условиям производства.
Различные оговорки о сверхурочных работах (об их необходимости по условиям "непредвиденных" заказов, при "затруднительности" для предпринимателя увеличить число рабочих и т.д.) давали возможность фабрикантам удлинять рабочий день, сводили на нет установленные законом нормы.
Сверхурочные работы практиковались на многих предприятиях174. Продолжительность сверхурочной работы значительно превышала нормы, установленные законом (294 часа в год, или 24,5 часа в месяц), Сверхурочный труд оплачивался выше, заработок повышался примерно на 12% (или на 25 руб. в год)175, что побуждало рабочих трудиться сверхурочно.
Изданный 14 марта 1898 г. Циркуляр министра финансов разрешал применение сверхурочных работ практически без всяких ограничении в этом вопросе почти лишал закон 1897 г, всякой силы176.
Но закону работа в праздничные дни не была запрещена безусловно. Она допускалась на основе взаимного соглашения фабриканта и рабочих при условии обязательства со стороны предпринимателя заменить рабочий праздник нерабочим будничным днем, о чем незамедлительно сообщать фабричной инспекции.
До издания закона 2 июня 1897 г. рабочие, равно как и остальные граждане страны, имели обычное число праздников в году (88 дней). Правительство, установив по закону обязательность воскресного и праздничного отдыха для рабочих (66 дней в году), изъяло из обычных праздников четвертую их часть (22 дня)177.
Таким образом, по закону количество обязательных праздников было установлено меньше в сравнении с ранее отмечавшимися обычными праздниками, что фактически вело к увеличению рабочих дней в году.
Совершенно очевидно, что для успешной реализации любого закона необходимы два главных условия: контроль за исполнением и четкие нормы, предусматривающие карательные санкции за его нарушения.
Отсутствие таких статей в новом законе существенно снижало его значение и эффективность. Предоставление же министрам (финансов, путей сообщения и др. по соглашению с министром внутренних дел) нрава "развивать" закон, издавать подробные правила о его применении значительно ослабляло его действенность.
По существу, на их полное усмотрение передавалось решение вопросов по всем статьям закона: о продолжительности работы, о порядке смен (количество их в сутки), о перерывах, сверхурочных работах, об установлении вредности производства и т.д. Иными словами, в прямой зависимости от воли и решения министров находилось усиление или ослабление его действия, прямые изменения закона.
Уже в начале октября 1897 г, были опубликованы правила о применении закона 2 июня, утвержденные Министерством финансов по соглашению с Министерством внутренних дел.
Они были изданы с перспективой дальнейших дополнений, изменений и обнародования новых. В них указывались случаи, по которым допускались отступления от требований, предусмотренных законом. Фабриканты получали право "вести работы" сверх определенного в законе времени. Главное внимание Министерства финансов сосредоточилось на усилении надзора за выполнением уже принятых законоположений и на реорганизации органов, осуществлявших непосредственный контроль за деятельностью промышленных предприятий и фабричной инспекции.
В этот период вновь крайне обостряется борьба между министерствами финансов и внутренних дел за влияние на политику но "рабочему вопросу" и на деятельность фабричной инспекции.
Напомним, что фабричная инспекция была создана Бунге как орган контроля за соблюдением фабричных законов.
Под влиянием поворота в рабочей политике Министерства финансов (при Вышнеградском, а затем Витте), а также с ростом рабочего движения во второй половине 1890-х годов институт фабричной инспекции в какой-то мере утрачивал свою роль, изменил свою природу и свою организацию.
В основе политики Витте лежала идея ускоренного развития национальной промышленности. В сфере рабочего законодательства он стал последователем политики, проводившейся его предшественником. В марте 1894 г. Витте провел закон о реорганизации фабричной инспекции, но которому на нее возлагалась обязанность осуществлять технический надзор на предприятиях.
Значительно усиливался состав инспекции, и вводилась должность фабричных ревизоров, контролирующих ее деятельность178. В дополнение к закону Витте издал 11 июля 1894 г. "Наказ чинам фабричной инспекции", обосновав более конкретно обязанности и нрава фабричной инспекции.
В наказе отмечалось: "Фабричным инспекторам должны быть в одинаковой мере близки интересы как фабрикантов, так и рабочих, ибо только в объединении этих интересов и в законосообразном понимании их заключается залог правильного хода фабрично-заводского дела".
Чинам инспекции предлагалось действовать "разумно, последовательно, без нарушения справедливых интересов промышленности"179. Предполагалось, что они будут способствовать своими советами повышению уровня производства.
С развитием рабочего движения все большее и большее значение приобретала "полицейская функция" фабричной инспекции.
Циркуляры Витте, изданные 11 апреля и 5 декабря 1895 г., обязывали чинов инспекции "следить и своевременно доводить до сведения Министерства финансов... о нездоровых проявлениях и неустройствах на фабриках, которые могут порождать беспорядки"18.
В декабрьском циркуляре 1895 г. Витте объяснял стачечное движение как результат подстрекательства людей, стремившихся "искусственно создать" в России "ту печальную рознь, которая возникла между фабрикантами и рабочими на Западе",
во имя "отвлеченных или заведомо ложных идей... совершенно чуждых народному духу и складу русской жизни"181.
"В нашей промышленности, - писал Витте, - преобладает патриархальный склад отношений между хозяином и рабочим. Эта патриархальность во многих случаях выражается в заботливости фабрикантов о нуждах рабочих и служащих на его фабрике, в попечениях о сохранении лада и согласия, в простоте и справедливости во взаимных отношениях.
Когда в основе таких отношений лежит закон о нравственных и христианских чувствах, тогда не приходится прибегать к применению писаного закона и принуждения".
Однако вскоре эти рассуждения об особом складе русской жизни исчезли из документов Министерства финансов. В секретном циркуляре Департамента торговли и мануфактур, изданном 8 апреля 1897 г., содержались совершенно четкие инструкции чинам инспекции о поведении во время стачек. Циркуляр предписывал инспекторам "тщательный надзор" за промышленными заведениями.
При возникновении стачек или забастовок инспекторы должны были "принять все меры к убеждению рабочих немедленно возобновить прерванные работы, разъяснив им всю строгость наказания, которому они подвергаются за незаконные действия"182
В свою очередь, Министерство внутренних дел секретным циркуляром (12 августа 1897 г.) предписывало полиции "выяснять причины рабочих волнений и устранять по возможности поводы к неудовольствиям в тех случаях, когда рабочие имеют основания жаловаться на притеснения или несправедливость фабрикантов и фабричной администрации"183.
Руководствуясь этими указаниями, охранные отделения в целом ряде районов перешли к осуществлению полного контроля над рабочими, совершенно игнорируя фабричную инспекцию.
Наиболее острая ситуация возникла в Москве. 19 июня 1898 г. министру финансов докладывали, что "дело постоянного надзора за взаимными отношениями и порядком на фабриках и заводах "уплыло" из рук фабричной инспекции и перешло в руки полиции"184.
В докладе помощника шефа жандармов генерал-лейтенанта А.И.Пантелеева на имя Николая II (март 1898 г.) признавалось тяжелое положение рабочих, и предлагались меры его улучшения для предотвращения рабочих волнений.
В докладе констатировалось: "Сопоставляя труд рабочего, отдающего фабрике все свои жизненные силы, с тем, что дает ему фабрика, располагающая громадными капиталами и обязанная своим цветущим состоянием труду того же рабочего, нельзя не прийти к заключению, что на долю рабочего выпадает слишком мало. Заботы о рабочем в смысле улучшения его положения должны быть направлены прежде всего на увеличение его заработка как материального его обеспечения".
Пантелеев полагал необходимым провести коренные изменения в отношении "наблюдения за фабричным людом", которое, но его мнению, было совершенно недостаточным.
Наиболее действенной мерой он считал безотлагательное создание в каждом фабричном центре вооруженной полиции с обязанностью "надзора за соблюдением па фабриках и заводах правил внутреннего распорядка", расходы на ее содержание полностью возложив на фабрикантов.
За фабричной инспекцией предполагалось оставить "чисто техническую часть"185. Идея создания "специальной фабричной полиции" разделялась и московским обер-полицмейстером Д.Ф.Треневым.
Он выступал за ее размещение непосредственно на фабриках, за присутствие "при производстве работ", за вмешательство "во все подробности быта рабочих и фабричных распорядков".
Летом 1898 г. на особом совещании под председательством Победоносцева были рассмотрены доклад Пантелеева и вопросы "об установлении, на основании действующих законоположений, более точного разграничения власти местных органов министерств внутренних дел и финансов по отношению заведений фабрично-заводской промышленности" и "о выяснении применительно к действующим законам пределов вмешательства административных властей в экономические отношения фабрикантов и рабочих, и в частности, по вопросу об определении заработной платы"186.
Выступая на совещании, Витте заявил: "Генерал-лейтенант Пантелеев приводит мысль о необходимости предъявить к тем, на обогащение которых рабочий кладет свои силы, т.е. к фабрикантам, настоятельные требования в смысле облегчения участи и улучшения быта рабочих. Можно ли правительству стать в рабочем вопросе на такой путь, крайне рискованный и неправомерный? Положение фабричных и заводских рабочих (3 млн.) хотя не блестящее, но, тем не менее, вовсе еще не так худо, как положение сельского населения (30 млн.),
Конечно, из этого не следует, чтобы первые не нуждались (как и вторые) в попечениях правительства, направленных к улучшению их благосостояния, но мероприятия эти должны быть вырабатываемы и законодательном порядке (что делалось и делается) постепенно и с величайшей осторожностью, когда все спокойно, но ни в коем случае не под давлением рабочих и не под их требованиями.
Витте категорически высказывался против "введения полиции на фабрику" и против передачи фабричной инспекции в ведение органов Министерства внутренних дел, считая, что это приведет к пренебрежению справедливыми интересами промышленности и "принуждению" фабрикантов "к исполнению того, что, но мнению полицейских органов, необходимо для успокоения рабочих"187.
Предложения Пантелеева были отклонены на официальном уровне. Решающую роль сыграло заявление Витте о том, что, приняв схему Пантелеева по "рабочему вопросу", ее пришлось бы распространить и на отношения между крестьянами и поместным дворянством.
И уже в марте 1899 г. "высочайшим повелением" по докладу С.Ю.Витте, состоявшемуся на совещании министров 17 марта 1899 г., рекомендовалось, правда, только "путем законодательных мер", принять меры к улучшению положения фабричного люда "при денежном содействии самих предпринимателей"188.
В борьбе между министерствами финансов и внутренних дел за влияние на рабочую политику и на условия открытия и функционирования промышленных предприятии закон 7 июня 1899 г. стал важной победой Витте189.
Еще в процессе обсуждения проекта закона "О продолжительности и распределении рабочего времени..." Государственный Совет, признав "весьма несовершенными порядок обжалования постановлений губернских по фабричным делам присутствий, констатировал необходимость создания при Департаменте торговли и мануфактур особого коллегиального органа.
В феврале 1899 г. Министерством финансов был подготовлен законопроект, по которому намечалось предоставить новому органу общее руководство деятельностью губернских присутствии190, По закону 7 июня 1899 г.191 им стало Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие, функции которого заключались в "высшем наблюдении за правильным применением законоположений, касающихся соблюдения на фабриках, заводах и горных промыслах должного порядка и благоустройства", издание правил и инструкций "в развитие действующих законоположений", отмена постановлений местных присутствий в случае их несогласованности с общим законодательством и др.
Объединенным губернским по фабричным и горнозаводским делам присутствиям разрешалось издавать на местах постановления и правила о продолжительности и распределении рабочего времени с учетом местных условий, что создавало для предпринимателей реальные возможности для отступления от закона.
Распорядительные действия по применению правил Главного и местных по фабричным и горнозаводским делам присутствий и контроль за их исполнением оставались на фабричной инспекции.
В дальнейшем борьба между министерствами финансов и внутренних дел "из-за обладания чудным кладом - фабричной инспекцией", по выражению В.Д.Белова, не прекращалась. Ретроспективно оценивая развитие в России рабочего вопроса, В.Д.Белов констатировал, что "дело велось у нас безо всякой системы: не было ни практического, ни теоретического его изучения. Совершенно остались не выясненными те основные положения, на которых, как на прочном фундаменте. должна была возникнуть вся рациональная организация деятельности фабричной инспекции...
В результате при В.К. Плеве институт этот очутился в совсем странном положении в ведении двух враждующих между собою начальств"192.
Только в январе 1905 г. Комитет министров признает подчинение фабричной инспекции Министерству внутренних дел "совершенно вредным и ненормальным"193.
Июльское совещание 1898 г. под председательством Победоносцева стало своеобразным рубежом, четко зафиксировав определившееся расхождение, но не разрешив разногласий по рабочему вопросу между двумя министерствами. Министерство финансов к концу 1890-х годов отходит от принципов попечительной политики в рабочем вопросе в тех случаях, когда она хоть в какой-то мере могла отразиться на интересах промышленного развития страны.
Министерство внутренних дел, напротив, сохраняет попечительный курс. Свое законченное выражение он найдет в "полицейском социализме", или зубатовщине - политике, главным идеологом и проводником которой станет начальник Московского охранного отделения С.В.Зубатов. В условиях подъема рабочего движения на рубеже 1900-х годов оба министерства были вынуждены искать новые подходы к решению рабочего вопроса и предотвращению революционных выступлений.
В этот период и в Министерстве финансов, и в Министерстве внутренних дел разрабатываются, а также и осуществляются разного рода проекты и меры охранительного толка.
Среди них - заключение о необходимости введения "особых старост в промышленных заведениях" ("Совещание о мерах к обеспечению на фабриках и заводах спокойствия" в Министерстве финансов, апрель 1901 г.). Предполагалось, что основной функцией фабричных старост станет "разрешение конфликтов между рабочими и предпринимателями по вопросам найма, условий труда и быта, переговоры с администрацией и представителями фабричной инспекции".
Создание института фабричных старост поддерживал товарищ министра внутренних дел П.Д.Святополк-Мирский. Он предлагал учредить для рабочих ссудо-сберегательные кассы, обеспечивать их квартирами при фабриках и заводах, а в будущем ввести обязательное общегосударственное страхование при участии предпринимателей. Святополк-Мирский считал полезными существование заводских лавок "на началах потребительских обществ", организацию фабрично-заводских "низших школ" и др.
194 Эти идеи получили одобрение и дальнейшее развитие во всеподданнейшем отчете министра внутренних дел Д.С.Сипягина, представленном в конце 1901 г.
Существенным и новым в отчете было отсутствие традиционных оценок и рассуждений о "патриархальности" русского рабочего, Сипягин констатировал быстрый рост в России класса рабочих, живущих "исключительно лишь рабочим трудом", и существование "большого разряда потомственных рабочих".
Для борьбы с революционным движением министр считал необходимым "в среде самого рабочего класса создать устойчивые и консервативные элементы, которые явились бы опорой существующего общественного строя... сознательно, в силу ясно понимаемой и повседневно ощущаемой тесной связи личных своих интересов с интересами порядка и спокойствия в области промышленной жизни".
Сипягии предлагал проведение целого комплекса мер для улучшения материального положения рабочих и создания в их среде "более или менее значительного числа мелких собственников"195,