Американцы приложили большие усилия для того, чтобы сделать административный процесс открытым, доступным для всех заинтересованных лиц, для широкой общественности, чтобы оградить население от произвола бюрократии. Это делается путем широкого информирования граждан о том, чем администрация занимается, контролем граждан за заведенными на них делами, путем проведения открытых заседаний коллегиальных органов и открытых слушаний в учреждениях нормо-творческих и квазисудебных дел.
Параграф 552 пятого раздела Свода законов подробно регламентирует вопросы информирования общественности о работе администрации. Он обязывает каждое учреждение публиковать в «Федерал Рэджистэр»: 1) описание организации своих центральных и местных органов и того, где, от кого и каким образом могут быть получены информация и решения, а также кому могут быть переданы документы и сделаны запросы; 2) заявление относительно общего порядка и способа функционирования учреждения, в том числе о всех официальных и неофициальных процедурах; 3) процедурные правила, описания бланков и мест, где эти бланки могут быть получены, инструкции об объеме и содержании всех письменных документов, отчетов и проверок; 4) нормативные акты, общеполитические заявления или толкования общего применения. Учреждение обязано сообщать об этих актах не только в «Федерал Рэджистэр», но и в иных изданиях.
Параграф 552 предоставляет гражданам также право свободного доступа к документам учреждений. С принятием в 1967 г. Закона о свободе информации свободный доступ стал правилом, а не исключением. В настоящее время любой гражданин вправе требовать от учреждения предоставления ему для ознакомления: 1) окончательных мнений, в том числе совпадающих и особых, а также приказов, изданных в ходе рассмотрения дел; 2) политических заявлений и толкований, одобренных учреждением и не опубликованных в «Федерал Рэджистэр»;
3) руководств и инструкций для персонала учреждения, которые касаются гражданина. Указанные материалы предоставляются в оригинале лишь в тех случаях, когда они не могут быть выданы в виде копии за плату по прейскуранту, публикуемому учреждением. Граждане имеют также право на получение от учреждения указателя всех актов, которые должны быть опубликованы или представлены в распоряжение граждан. На все эти материалы учреждение может ссылаться в суде, выступая против частного лица, только в тех случаях, когда 1) они были внесены в указатель и опубликованы или открыть! для свободного к ним доступа либо 2) соответствующему лицу было «своевременно и действительно» сообщено об их содержании.
Для ответа учреждения на запрос частного лица о выдаче ему документов установлен срок, равный 10 рабочим дням. Отказ о выдаче документа может быть обжалован вышестоящему должностному лицу, которое обязано рассмотреть жалобу в течение 20 рабочих дней. Гражданин имеет право обратиться в окружной суд с жалобой на незаконные действия администрации, когда та не предоставляет «быстро» материалы, которые она обязана предоставить. Дело о неправомерных действиях учреждения рассматривается в суде по месту жительства или работы ходатая либо по месту нахождения запрашиваемых документов. В суде как первой, так и второй инстанций оно имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных по определению суда, и рассматривается «незамедлительно и быстро». Дело рассматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит на учреждении, тогда как обычно в американском судопроизводстве доказывание вины ответчика лежит на истце. При неисполнении приказа суда о выдаче ходатаю требуемых им документов виновное должностное лицо может быть наказано судом за неуважение. Суд в своем решении может указать, что служащий, отказываясь выдать требуемые гражданином документы, действовал произвольно, и известить об этом Управление по руководству персоналом, которое в свою очередь может потребовать от учреждения принятия в отношении такого служащего дисциплинарных мер. Суд также вправе вынести решение о возмещении истцу его расходов на адвоката и судебные издержки за счет учреждения.
Вместе с тем в законе указывается, что правила об опубликовании и свободном доступе не применяются в отношении актов и материалов, которые являются: секретными в интересах обороны или внешней политики, что определяется исполнительным приказом президента; исключительно внутриучрежденче-скими штатными распоряжениями и практикой; личными медицинскими и другими подобными документами, оглашение которых составит явно неоправданное вмешательство в частную жизнь, и в отношении ряда других документов.
Параграф 552а детально регулирует порядок обращения с документами, в которых содержатся сведения о гражданах США и иностранцах. В нем указывается, в каких случаях эти сведения могут быть оглашены и как учитываются случаи такого оглашения. Определены лица, которые имеют право ознакомиться с этими сведениями и потребовать в необходимых случаях внести в них изменения. Администрация обязана рассмотреть такое требование и удовлетворить его или отказать, обосновав свой отказ. Ходатай может обжаловать решение учреждения в суд, который вправе подвергнуть виновное должностное лицо уголовному наказанию в виде штрафа в размере до 5 тыс. долларов.
Параграф 552Ь делает открытыми заседания учреждений, возглавляемых коллегиями из двух и более членов, что касается прежде всего независимых ведомств. В отдельных случаях заседания могут быть объявлены закрытыми, в частности, если на них будет фигурировать секретная информация оборонного или внешнеполитического характера. О заседаниях, как открытых, так и закрытых, общественность обязательно оповещается заранее. Нарушения закона и иных правовых норм, касающихся этих заседаний, могут быть обжалованы заинтересованными лицами в суд.
Слушание учреждением нормотворческих и квазисудебных дел (параграф 556) является открытыми для всех заинтересованных лиц, кроме случаев, перечисленных в законе. Извещение о слушании должно быть «своевременным». Это означает, как считают суды, предоставление сторонам достаточного времени для подготовки к слушанию
Председательствует на слушании глава учреждения, административный судья или другое должностное лицо администрации. Обычно - это административный судья. Используя право на делегацию, глава учреждения передает ему свои полномочия на рассмотрение дел и вынесение по ним предварительных, а иногда и окончательных решений. В 1980 г. в 29 административных учреждениях федерации насчитывалось 1145 таких судей. Они назначаются главой учреждения из числа лиц, рекомендованных Управлением по руководству персоналом, и могут быть отстранены от должности лишь по серьезным основаниям, установленным Советом по охране системы заслуг после проведения слушания и на основании его протокола.
Административный судья наделен широкими правами по ведению слушания, во многом аналогичными тем, которыми обладает судья в гражданском процессе. Согласно закону он имеет право: приводить к присяге или к даче заявлений, заменяющих присягу; направлять повестки; выносить решения о допустимости доказательств и принимать относящиеся к делу доказательства; снимать показания под присягой или приобщать к делу показания, данные под присягой;
регулировать ход слушания; устраивать совещания для урегулирования или упрощения вопросов по делу по взаимному согласию сторон; решать процедурные или аналогичные вопросы; выносить или рекомендовать решение по делу; предпринимать иные действия, которые предусмотрены нормативными актами учреждения в соответствии с пятым разделом Свода законов.
В отличие от судьи в гражданском процессе административный судья играет в квазисудебном процессе более активную роль. Так, согласно правилам Национального совета по трудовым отношениям он уполномочен вызывать и допрашивать свидетелей, устраивать им перекрестный допрос и заносить в протокол письменные доказательства. Он не должен закрывать протокол до тех пор, пока не будет полностью уверен в том, что все имеющиеся, относящиеся к делу и допустимые законом доказательства представлены сторонами или, если это необходимо, им самим.
Слушание открывается административным судьей, который объявляет название и номер дела, а также сторон по нему. Проверяется и отмечается в протоколе присутствие участников. Затем судья кратко излагает содержание дела и сторонам предлагается согласиться с таким изложением или сделать свои замечания. Вслед за этим адвокатам обеих сторон (в их отсутствие - самим сторонам) предоставляется возможность сделать заявления по существу дела. После этого судья приводит к присяге свидетелей, приобщает к протоколу вещественные доказательства (обычно это письменные документы), выносит решения о допустимости доказательств и по процедурным вопросам. Все происходящее на слушании, а также решения судьи отражаются в протоколе: выступления сторон, их предложения, процедурные постановления, полученные или рассмотренные доказательства, официально известные факты, оценка сторонами доказательств, проекты решений и возражения против них; любое решение, мнение или доклад лица, председательствующего на слушании; все служебные меморандумы и данные, переданные судье служащим учреждения в связи с рассмотрением дела. Для того чтобы протокол не был чрезмерно объемным, сторонам разрешается договариваться об устранении из него малозначительных материалов. Протокол, содержащий решение судьи, направляется обычно главе учреждения, который выносит окончательное решение.
В целях ускорения рассмотрения вопросов, обсуждающихся на слушании, широко практикуется проведение досудебных совещаний. Руководством для этих совещаний служат обычно нормы ГПК, согласно которым на них обсуждаются:
1) упрощение вопросов; 2) необходимость и желательность внесения изменении в заявления сторон; 3) возможность признания фактов и документов; 4) ограничение числа экспертов и т. д. Совещание может закончиться даже тем, что стороны договорятся не проводить слушания, ограничившись по делу письменным производством.
Стороны могут обратиться к учреждению с просьбой высказать его мнение по предмету спора, с тем чтобы, зная это мнение заранее, можно было отказаться от формального процесса. В этом случае согласно закону учреждение может, руководствуясь своим «здравым усмотрением», издать декларативный приказ, чтобы «прекратить спор или устранить неясность». Оговорка о «здравом усмотрении» позволяет учреждению воздержаться от издания приказа во всех тех случаях, когда оно не хочет быть связанным в будущем им же сформулированным правилом поведения. Поэтому число издаваемых учреждениями декларативных приказов обычно невелико.
На слушании частное лицо имеет право: высказываться устно; представлять доказательства; оспаривать доказательства, представленные противной стороной, используя перекрестный допрос и другие подходящие средства; требовать, чтобы решение основывалось лишь на известных ему доказательствах; пользоваться помощью адвоката. Если бы несогласные с действиями администрации осуществляли свои права полностью, то, как утверждают специалисты, служащие учреждений только и занимались заслушиванием дел, и процесс управления застопорился бы, ибо каждое из наиболее крупных учреждений выносит в год более 1 млн. решений по жалобам на его действия. Но обычно лишь немногие заявители осуществляют свои права в полном объеме.
Стороны могут присутствовать на слушании лично (с адвокатом или иным квалифицированным представителем или без них) либо отсутствовать и быть представленными этими лицами. Администрация осуществляет известный контроль над практикующими при них адвокатами. Так, в 1926 г. Верховный суд в решении по делу Goldsmith v. Board of Tax Appeals признал, что учреждения вправе устанавливать порядок допуска практикующих адвокатов для представительства перед ними интересов граждан и организаций. Опираясь на это решение суда, многие учреждения создали при себе особые адвокатские группы с условием, что только их члены могут вести дела. Правовая помощь чрезвычайно дорога. Расходы на юриста - наиболее высокие среди всех других, связанных с участием в административном процессе. Государство, правда, оказывает населению некоторую помощь. Так, Управление по расширению экономических возможностей, созданное в 1964 г., учредило в течение первых трех лет своего существования в 207 общинах около 800 юридических консультации, которые оказывали бесплатную юридическую помощь23.