Совершенствование бюджетного федерализма является ключевой, но не единственной проблемой упорядочения бюджетного регулирования социально-экономического развития России, повышения его эффективности. Подчеркнем, что управляя бюджетным процессом нужно добиваться одновременно и вертикальной, и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы
Вертикальная сбалансированность предполагает устранение несоответствия между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. И поскольку центральное правительство обладает существенно большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, то оно может и должно компенсировать дисбаланс бюджетов таких регионов, направляя в их доходы какую-то часть средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. На уровне региональных и местных властей принцип вертикальной сбалансированности решается путем более эффективной работой бюджетно-финансовых органов на местах, в том числе прибегая, когда это рационально, к организации конкуренции за предоставление населению соответствующих услуг между государственными учреждениями и частным сектором. Кроме того, они обязаны эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.
Вертикальное выравнивание должно органически сочетаться с мероприятиям в области горизонтальной сбалансированности бюджетов, имея в виду устранение несоответствия в бюджетной обеспеченности между бюджетами одного уровня (по горизонтали), т.е. обеспечение стандартного, сопоставимого уровня потребления общественных благ и услуг гражданами страны, независимо от различий в доходной обеспеченности территорий проживания и от особенностей инфраструктурных, климатических и иных объективных факторов.
За последнее время в России предприняты значительные шаги и проведены эксперименты, направленные на повышение эффективности бюджетного регулирования социально-экономического развития. С 2005 г. была начата работа по переходу к принципиально новой системе планирования денежных средств, когда акцент делается не на дележ денег, а на четкое разделение бюджетных полномочий. Новые подходы были закреплены в специальной программе развития бюджетного федерализма и реализуются в ходе реформы федеративных отношений и местного самоуправления.
Ключевыми направлениями при этом являются:
1) упорядочение бюджетного устройства (глубина бюджетной системы в нашем едином государстве во многих случаях достигала 4-5 уровней, тогда как оптимальным читается наличие 2-3 уровней);
2) закрепление разграничения расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы;
3) закрепление разграничения налоговых полномочий и доходных источников;
4) создание прозрачной и эффективной системы финансовой помощи;
5) совершенствование управления общественными финансами регионов и муниципалитетов.
В результате принятых упорядочений сложившееся разграничение расходных полномочий в целом уже соответствует мировой практике в том смысле, что каждый уровень бюджетной системы отвечает за вопросы соответствующего значения. Так, содержание федеральных органов власти и оборона финансируются из федерального бюджета, а услуги, отвечающие потребностям нескольких муниципальных образований, например, содержание больниц, финансируются за счет регионального бюджета. Соответственно услуги для жителей муниципального образований, например, вывоз мусора, финансируется местными властями.
1.Проведение «муниципальной реформы» связано с принятием и введением с 1 января 2005 г. федеральных законов № 95«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2.Разграничение налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы для реализации закрепленных бюджетным законодательством расходных полномочий по видам общественных (бюджетных) услуг осуществлялось таким образом, что наиболее важные доходные источники (НДС, ввозные и вывозные таможенные пошлины, наиболее «дорогие» акцизы, 95% налога на добычу природных ископаемых и др.) концентрируются на верхнем, федеральном уровне, меньшая часть доходов — на уровне субфедеральных бюджетов и еще меньшая часть налоговых и неналоговых доходов сосредоточивается на двух уровнях местных бюджетов. Сложившаяся в итоге тенденция снижения доли налоговых доходов в региональных и местных бюджетах вызывает большие споры среди специалистов и практиков. Она находится в противоречии с линией развития бюджетного федерализма исповедующего принципы демократичности и субсидиарности. Поэтому, скорее всего здесь потребуется еще внесение неоднократных корректировок.
Заметим, что теперь каждому уровню бюджетной системы передан перечень собственных расходных полномочий с собственным формированием расходов, а также субвенции на делегированные полномочия. Новшеством стало признание в числе собственных доходов финансовой помощи, передаваемой извышестоящего бюджета, за исключением субвенций на делегированные полномочия.
Значимым моментом реформы стало появление возможности формализованного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов (на основе объективных, статистических и аналитических данных, которые каждый субъект бюджетного процесса может просчитать и обосновать). Достижениями реформы можно считать появление новых видов межбюджетных трансфертов (безвозмездных, безвозвратных), а также упорядочение системы дотаций (нецелевая помощь), субвенций (целевая), субсидии (помощь на долевых условиях), введение бюджетных кредитов (возвратных и относительно недорогих), а также субвенций на выполнение межмуниципальных функций (организация школьных автобусов и т.д.).
Такая помощь предоставляется субъектам Федерации и муниципалитетам из фондов финансовой поддержки, созданных в рамках федерального бюджета. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ осуществляет общее выравнивание душевой бюджетной обеспеченности на основе нецелевых дотаций. Фонд компенсаций реализует финансирование федеральных мандатов (закон о детских пособиях, об инвалидах, о ветеранах путем предоставления целевых субвенции). Фонд софинансирования социальных расходов реализует поддержку на долевой основе приоритетных расходов на основе долевых субсидий. Фонд регионального развития финансирует инвестиционные проекты на долевой основе при помощи субсидий.
1. В бюджетном кодексе понятие «собственные доходы» включает в себя и доходы, полученные в виде финансовой помощи от бюджетов других уровней.
Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов направлен на поддержку бюджетных реформ на субфедеральном уровне, а с 2005 г. и на муниципальном уровне при помощи субсидий, т.е. по принципу долевого участия в реформировании региональных и муниципальных финансов.
Нельзя не отметить еще одно нововведение последнего времени, которое допускает принятие решения о введении временной финансовой администрации для субъектов РФ — с 2007 г., а для муниципальных образований — с 2008 г., что означает включение при необходимости дополнительных административных и экономических рычагов давления на региональные и местные администрации в направлении повышения эффективности управления общественными финансами регионов и муниципалитетов.
4. Связь бюджетного планирования со стратегическими проблемами развития экономики
Достижение сбалансированности бюджетного процесса по вертикали и горизонтали способствует созданию здоровой заинтересованности всех субъектов национальной экономики на всех ее уровнях в рациональном накоплении и использовании ресурсов денежных средств. Но в рамках проблемы бюджетного федерализма обычно не удается в достаточной степени прорабатывать и вопросы перспективной финансовой политики.
Как известно, большинство высокоразвитых стран давно уже освоило приемы непрерывного планирования бюджетного процесса с горизонтом на три года и более. В частности, трехлетнее непрерывное планирование государственного бюджета было доведено почти до совершенства в Великобритании. Россия также сделала конкретные шаги по переходу на трехлетнюю размерность федерального и консолидированного бюджетов. Однако мировой кризис внес в связи с возросшей неопределенностью процессов в экономике и финансах значительные коррективы в использование долгосрочных подходов в бюджетном планировании на государственном уровне. В России даже поспешили приостановить действие ряда государственных документов, которые делали бюджетные трехлетки обязательными для Минфина и органов на местах. Разразившийся кризис, конечно, усложнил условия достоверного прогнозирования и планирования на перспективу, но он ни на градус не понизил потребность в долгосрочных и среднесрочных бюджетных проектировках, что и предусмотрено в Бюджетном послании Президента страны.
Стратегия бюджетной политики должна в концентрированном виде представлять мер и ресурсов государства для достижения среднесрочных и долгосрочных целей социально-экономического развития. В новых условиях, усложненных кризисом, стратегически ориентированные разработки бюджетов должны быть более вариативными, и в большей мере, чем ранее они должны быть мотивированы поиском эффективных инновационных вариантов осуществления модернизации экономической и социально-политической системы страны.
Слишком много времени в процессе радикальных рыночных реформ в России было потрачено на подлаживание к устарелым западным концепциям устройства финансово-экономической системы. И кризис обнажил это с предельной ясностью.
До кризиса политика ЦБ России заключалась в наращивании пассивов — денег высокой эффективности и средств расширенного правительства, включавших прирост стабилизационных фондов. И ресурсы ЦБ использовались почти исключительно для наращивания валютных резервов. Осуществлялся курс на либерализацию вывоза частного капитала и расширение государственного вывоза бюджетных ресурсов посредством интенсивной уплаты внешнего госдолга, что определялось в основном политическими, а не экономическими причинами.
Увлечение «стерилизацией» денежной массы посредством резервирования (замораживания) дополнительных бюджетных доходов и перевода валютных резервов Центробанка в зарубежные активы не позволяло обеспечить в необходимых масштабах рублевую монетизацию экономического платежного оборота.
В литературе все чаще утверждается, что денежная и финансовая политика в стране должна быть направлена на достижение и поддержание оптимальных темпом роста экономики, а не замыкаться на собственных задачах, например сокращения дефицита или ограничения количества денег.
Многие ученые и финансисты (из тех, кто сохранил в себе понимание промышленной роли финансового капитала) задолго до разворота мирового кризиса считали возможным исправить ситуацию, если основную часть Стабилизационного фонда (разбитого впоследствии на два фонда — Резервный фонд и Фонд национального благосостояния) размещать в российской банковской системе и придать ему инвестиционную функцию путем использования в качестве ссудного фонда под достаточно жестким государственным и общественным контролем.
Состояние российской экономики ныне таково, что требуется всеми имеющимися у общества средствами сделать мощный рывок по обеспечению нового экономического роста. Он должен создать базу для инновационных структурных сдвигов, модернизации производственного аппарата в базисных отраслях, осуществления значительных подвижек в социальном развитии.
Неустойчивость поступления нефтегазовых доходов в связи трудно прогнозируемыми сценариями мировой конъюнктуры побуждает делать ставку на увеличение не нефтегазовых доходов федерального бюджета, в том числе поступлений по налогу на добавленную стоимость и акцизам.
Требуется обеспечить концентрацию бюджетных ресурсов на создание условий экономического роста и стимулирование совокупного общественного спроса, проведение активной инвестиционной политики с упором на инновации. Соответственно нужно организовать государственную поддержку приоритетных проектов, обеспечивающих восстановление и интенсивное обновление производственного потенциала.
Перспективным делом является переход на программно-целевой метод финансирования с тем, чтобы добиться концентрации ресурсов на нескольких приоритетных программах и привязки производимых расходов к четко определенному конечному результату. Весьма актуальна реформа бюджетного процесса в соответствии с методологией бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР), а также создание системы индикативного планирования бюджетов различных уровней. Полезные результаты принесет введение системы конкурсного распределения заказов, контрактов, обеспечивающих выпуск конкурентоспособной продукции (прежде всего в инновационной сфере).
Для изменения ситуации необходимо ответить на ряд принципиальных вопросов о сути и содержании государственных расходов и доходов, об их уровне в увязке с реализацией общенациональных задач. Сначала государство должно определить, что и в каких размерах оно собирается делать, каких конкретных результатов достичь, а затем, кто и в каком объеме должен оплатить эту деятельность. При таком подходе становится осмысленной связь между доходами и расходами, появляется возможность для создания эффективной системы мобилизации доходов, рационализации расходов и обоснования заимствований.
В условиях федеративного устройства государства принципиально важно, чтобы федеральный бюджет выступал как бюджет не центра, а всей страны. Он призван работать на сохранение ее единства и обеспечения всем своим гражданам определенных социальных гарантий. В этом смысле федеральный бюджет будет действовать как реальный инструмент активной государственной региональной политики.
Произошедшее за последнее 15-летие сокращение реального объема государственных расходов привело к тому, что в России государство оказалось неспособным на современном уровне выполнять многие основные функции, являющиеся обязательным его атрибутом. Между тем перед государством сейчас стоит множество безотлагательных проблем социально экономического, военно-политического характера. Расчеты специалистов показывают, что их решение невозможно без кардинального увеличения расходной части бюджета, что можно осуществить только на основе устойчивого роста ВВП и увеличения бюджетных доходов. Особое значение также приобретает повышение эффективности расходов, получение большего конечного результата на единицу потраченных средств.
Во многих западных странах государство существенно повышает конкурентоспособность предпринимательских структур и своей экономики, вкладывая по опыту СССР огромные ресурсы в образование, культуру, науку, здравоохранение. Так, если совокупные государственные расходы на здравоохранение и образование в России составляют в современных условиях около 6% ВВП, то в США — 10,6%, Великобритании — 10,4, Германии - 12,5, Франции, Швеции и Норвегии — около 13% национального ВВП. В России на долгосрочную перспективу в правительственных проектировках рекомендуется в качестве оптимального уровень всех внутренних «непроцентных» расходов федерального бюджета, равный 12% ВВП, что, по многим оценкам, явно недостаточно для обеспечения конкурентоспособности российской экономики в мировом экономическом процессе.
В нынешней все еще кризисной ситуации российская бюджетная система не реализует потенциальные возможности в отношении тех функций, которые прямо или косвенно оказывают воздействие на развитие предпринимательства.
Причинами низкой бюджетной поддержки материального производства и вложений в «человеческий капитал» являются не просто недостаток бюджетных ресурсов, а разрегулированность экономических, финансовых, бюджетных, налоговых инструментов, воздействующих на интересы и ожидания предпринимателей и бизнеса в целом, политика так называемой стерилизации якобы излишних бюджетных доходов и денежной массы.
Формирование бюджета нового типа в России осложняется острым бюджетным кризисом, вызванным в свою очередь кризисом реального сектора экономики и недостаточной эффективностью налоговой системы. Таким образом, сегодня особенно важно анализировать и пестовать прямые и обратные связи между бюджетными процессами и сдвигами в развитии перспективных реальных секторов экономики.
Выводы
1. Деятельность государства по формированию, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджета, а также составлению и утверждению отчета об его исполнении называется бюджетным процессом. Данная характеристика распространяется на работу с бюджетов всех уровней, входящих в бюджетную систему Российской Федерации.
2. Государственный бюджет представляет собою выраженную в той или иной форме матрицу доходов и расходов, контролируемых государством. Он представляет собой совокупность финансовых смет всех министерств, ведомств, государственных агентств и служб, правительственных программ и т.д. В нем фиксируются потребности, подлежащие удовлетворению за счет государственной казны, равно как указываются источники и размеры ожидаемых поступлений в государственный бюджет.
3. В бюджетную систему Российской Федерации входят бюджеты следующих уровней: федеральный бюджет; бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты); бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты); бюджеты государственных внебюджетных фондов. Консолидированный бюджет РФ — это свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории, используемый при прогнозировании, расчетах, анализе. Соответственно консолидированный бюджет субъекта РФ представляют собой свод регионального бюджета, местных бюджетов территорий, административно входящих в субъект Федерации, и бюджета государственного территориального фонда обязательного медицинского страхования.
4. Бюджетная политика России в ближайшие годы направляется, с одной стороны, на восстановление экономики после кризиса и решение важнейших социальных задач, с другой — на формирование инновационной экономики.
5. Бюджет любого уровня формируется как единство двух крупных разделов: 1) баланса по доходам и 2) баланса по расходам. Доходы формируются за счет: налогов, взимаемых как центральными, так и местными органами власти; неналоговых доходов, складывающихся из доходов от внешнеэкономической деятельности, а также доходов от имущества, находящегося в государственной собственности; доходов целевых бюджетных фондов. Расходы государственного бюджета — это денежные средства, направленные на финансовое обеспечение задач и функций государственного (федерального и регионального) управления и местного самоуправления. Все расходы планируются в разрезе укрупненных групп целей: оборонные; экономические; социальные; обеспечение внешнеполитической деятельности; содержание аппарата управления и др.
6. Важной функцией бюджетной системы является рациональное выравнивание доходов между группами граждан (перераспределение бюджетных средств в пользу попавших в зону объективных социальных рисков в связи с демографической ситуацией, оказание помощи в связи с безработицей, ликвидацией бедности и т.д.) и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства с учетом особенностей территорий.
7. Огромное значение для развития бюджетной системы имеет механизм бюджетного федерализма, означающий такое устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в рамках закрепленных за ним бюджетных полномочий. Основными принципами бюджетного федерализма являются: равноправие всех субъектов Федерации в их финансовых отношениях с центром; разграничение сфер финансовой деятельности и ответственности между центром и субъектами Федерации; самостоятельность бюджетов различных уровней.
8. В новых условиях, усложненных кризисом, бюджетная политика должна быть стратегически ориентированной и предусматривающей вариативность разработок бюджетов. Бюджеты всех уровней в большей мере, чем ранее, должны быть мотивированы поиском эффективных инновационных вариантов осуществления модернизации экономической и социально-политической системы страны.