В Российской Федерации
Первым серьезным шагом, направленным на качественное изменение состояния межбюджетных отношений: разделение расходных полномочий, стабильное закрепление доходных источников объективное и «прозрачное» бюджетное выравнивание, стала одобренная Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 года Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах[7], а также план-график мер по ее реализации.
Реформа межбюджетных отношений была направлена на:
- повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы РФ;
- выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней;
- cоздание условий для повышения эффективности социально- экономического развития регионов.
Задачами в целях устранения существующих недостатков и реформирования межбюджетных отношений стали следующие:
- повышение эффективности функционирования региональных бюджетных систем, оздоровление региональных финансов;
- сокращение дотационности и количества дотационных территорий;
- минимизация встречных финансовых потоков;
- обеспечение дополнительной финансовой поддержки высоко дотационных территорий;
- повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов МСУ в увеличении производственного и налогового потенциала территории, рационализации расходов и обеспечении сбалансированности бюджетов;
- обеспечение взаимной увязки межбюджетных отношений органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов МСУ.
Важнейшей предпосылкой для решения этих задач и достижения целей реформы межбюджетных отношений стала реализация мер, направленных на стабилизацию экономической и финансовой ситуации, обеспечение сбалансированности доходов и расходов бюджетной системы, возобновление экономического роста и повышение инвестиционной активности.
В 1998-2001 годах в целом был осуществлен поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней, соответствующих их расходным полномочиям и ответственности.
Реализация данной Концепции завершилась в 2001 году и поставленные в ней задачи в целом были решены, однако, несмотря на достигнутый в последние годы прогресс, российская модель бюджетного федерализма находится лишь в самом начале своего становления, поэтому о достаточных и полных результатах говорить еще рано.
Проводимые реформы в основном были ориентированы на решение проблем распределения бюджетных ресурсов (вертикального – между уровнями бюджетной системы и особенно горизонтального – между регионами).
Одобренная в 2001 г. Правительством РФ Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.[8] была направлена четкое и законодательно закрепленное разграничение бюджетных полномочий – прав, обязанностей и ответственности федеральных, региональных и местных органов власти за принятие и выполнение решений по управлению общественными финансами.
Для каждого органа власти в отдельности формирование и исполнение бюджета заключается в привлечении доходных источников, достаточных для финансирования имеющихся расходных обязательств.
Соответственно, отношения между органами власти по поводу формирования и исполнения бюджетов разных уровней, прежде всего, направлены на установление исходного разграничения расходных полномочий и доходных источников, а также определение необходимого объема межбюджетных финансовых потоков.
Это справедливо как для межбюджетных налоговых отношений между федеральным центром и регионами, так и между органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
Однако действующее бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации накладывает различные ограничения на взаимоотношения между центром и регионами, с одной стороны, и взаимоотношения между региональными и местными властями, с другой.
В целом можно отметить такую тенденцию как нарастание централизации финансовых ресурсов, сопровождающейся снижением финансовой самостоятельности региональных бюджетов.[9]
Уже в 1999 г. соотношение налоговых доходов между федеральным и консолидированным (то есть, включая муниципальные доходы) бюджетом субъектов Российской Федерации составило 51:49, примерно поровну.
В 2000 г. налоговые доходы делились между федеральным и консолидированным региональным бюджетами в пропорции 57:43, а в 2001 г. это соотношение изменилось на 63:37 в пользу федерального бюджета. В 2002 г. соотношение составило уже 65:35.
В свою очередь, сравнивая структуру расходов консолидированного бюджета всей Российской Федерации, можно заметить, что соотношение доли расходов, финансируемых за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в период 2000 – 2002 гг. остается примерно на уровне 50:50.
В то же время следует обратить внимание на крайне низкий уровень неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов: погашение суммы расходов консолидированных бюджетов субъектов за счет неналоговых доходов определимо примерно как 1:16 для 2000 г. (то есть, из 16 рублей в 2000 г. 1 - мог бы быть профинансирован за счет неналоговых доходов) и как 1:17 для 2002 г.
Компенсация региональных и муниципальных бюджетных расходов осуществляется, в основном, путем трансфертного финансирования из федерального бюджета (а для местных бюджетов – за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе и дотируемых федеральным центром): доля помощи, оказываемой из федерального бюджета бюджетам других уровней, в общей сумме доходов консолидированных бюджетов субъектов в период с 2000 по 2002 год увеличилась более чем в 1,5 раза[10].
Если говорить о ситуации 2003 года, то в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом на данный год 71 субъект Российской Федерации получает дотации из Федерального Фонда финансовой поддержки регионов, из них, 29 – обозначены в качестве высокодотационных. Таким образом, в качестве регионов-доноров сегодня могут быть названы только 17 (из 89-ти) субъектов Российской Федерации. Однако, в свете происходящих преобразований (предлагаемое Правительством уменьшение количества собственно региональных налогов, сокращение доли отчисления в региональные бюджеты налога на добычу полезных ископаемых), высока вероятность значительного уменьшения их количества.
Актуальность реформирования сферы бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципальных образований, а также межбюджетных отношений отмечалась уже неоднократно[11].
Меры по разрешению описанной ситуации должны носить комплексный, системный характер и воздействовать на все наиболее существенные сферы жизни социально-территориальных систем субъектов федерации.
Представляется принципиально важным выделить три основных направления изменений, которые позволят достичь желаемого эффекта.
Первое направление – создание адекватной базы для гармоничного политического, социально-экономического развития регионов и, как следствие, увеличение доходности регионального народнохозяйственного комплекса. В рамках этого направления и требуется произвести новое, более эффективное районирование территории России с целью формирования регионов, которые могли бы стать реальным источником силы для федерации в целом. Основой нового районирования территории страны может стать как раз бюджетная обеспеченность регионов и оценка перспектив ее улучшения.
Ранее уже неоднократно рассматривалась возможность пересмотра субъектного состава федерации. Проблема изменения количества и пространственной конфигурации субъектов всякий раз обсуждалась при выборе того или иного направления развития федерализма в России.
Это происходило и в 1992 г., во время подписания Федеративного договора, и в 1993 г. при принятии Конституции России, наконец, сегодня, когда в очередной раз назрели предпосылки пересмотра федеративной структуры с целью оптимизации федерализма для повышения эффективности управления страной.
Существующий состав субъектов во многом представляет собой реликт советского государственного строительства с его неактуальной административно-территориальной иерархией, системой национально-культурных государственных автономий, схемой экономического районирования. Необходимость изменения текущей ситуации очевидна.
Пересмотр и реформирование системы социально-экономического районирования страны позволит сформировать с учетом существующих социальных и экономических реалий регионы нового типа, которые смогут организовать, укрепить и расширить свою налогооблагаемую базу, способствовать оживлению производства во всех сферах при достаточности обеспечения необходимого минимума социальных расходов.
Положение об укреплении и развитии налогооблагаемой базы региона нового типа должно стать сутью проводимой каждым субъектом федерации политики.
Приоритетом в сфере социального развития региона является достижение, поддержание достойного уровня жизни населения и повышение качества с течением времени.
Сущность экономической политики в этом случае заключается в увеличении налогооблагаемой базы региона с целью роста его бюджетно-финансовой обеспеченности, что, в свою очередь, способствует достижению поставленной социальной цели.
Увеличению налогооблагаемой базы должно способствовать объединение субъектов в рамках новых регионов. Это станет началом формирования финансово самостоятельных субъектов федерации, не зависящих в исполнении своих полномочий от федеральных дотаций и субсидий.
Центральным пунктом создания новой схемы социально-экономического районирования страны, на основе которой можно сформировать новый субъектный каркас федерации, является бюджетная обеспеченность функций управления в регионе[12].
В свою очередь, исходя из основного критерия эффективности функционирования системы государственного управления, наиболее важным и значимым с точки зрения реализации текущих мер по обеспечению социальной стабильности следует считать финансирование реализации минимальных социальных стандартов.
Помимо показателей собственно бюджетной обеспеченности для разработки необходимо непременно учитывать сформировавшиеся (формирующиеся, а также перспективные) социально-экономические связи граничащих друг с другом субъектов, взаимосвязанность их народнохозяйственных систем, существующие транспортные коммуникации и потребности в развитии их социально-территориальных общностей.
Исследование должно базироваться на методологии кластерного анализа, а выявленные региональные кластеры — стать точками роста экономики региона и источником его конкурентных преимуществ, позволяющим в итоге увеличить его налогооблагаемую базу.
Основной исходный пункт приведенной схемы – разработка минимального стандарта обеспеченности человека необходимыми социальными услугами, предоставляемыми ему «бесплатно», то есть за счет бюджета, в основе расчета которых должна лежать оценка потребности в социальных услугах, а не их затратности[13].
Второе направление – наделение субъектов необходимыми рычагами в сфере управления региональными финансами для решения стоящих перед ними задач. В качестве основного направления, по которому необходимо вести преобразования, называется распределение полномочий, ответственности и финансовых ресурсов между федеральным, субъектным и муниципальным уровнями власти и управления.
В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового критерия системы межбюджетных отношений – четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Широкий круг расходов отнесен к сфере «совместного» финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг; регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня; действует множество централизованно устанавливаемых норм.
Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также сеть бюджетных учреждений регламентируется фиксированными нормами, закрепленными федеральным центром. Существовавшая до недавнего времени зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывала стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Ограниченность налоговых полномочий региональных и местных органов власти вынуждает их проводить налоговую политику с помощью неформальных инструментов, которые ухудшают налоговый климат и способствуют коррупции.
В межбюджетном распределении доходов установлены постоянные пропорции распределения доходных поступлений между бюджетами разных уровней. До принятия Налогового Кодекса доля отчислений федеральных налогов в местные и региональные бюджеты устанавливалась ежегодно. Сейчас действует требование постоянства нормативов в течение как минимум трех лет[14]. Это означает невозможность ситуации периода, когда в условиях финансового кризиса федеральная власть снизила долю НДС, зачисляемую в бюджеты субъектов, до нуля. Но на этом процесс реформирования государственных и муниципальных финансов застопорился. Все те же отчисления от федеральных налогов продолжают составлять основу доходной части бюджетов субъектов федерации, все так же (даже в еще большем объеме) федеральные трансферты представляют собой немаловажную составляющую в финансировании субъектами их расходов.
В связи с этим целесообразными полагаются следующие меры:
- четко разграничить расходные полномочия между уровнями бюджетной системы;
- расширить налоговые полномочия региональных и местных властей при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;
- отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты; расщепление налоговых платежей каждого более «низкого» уровня должно производится только в направлении следующего вниз по вертикали уровня бюджетной системы;
- в перспективе – закрепить основные доходные источники (отчисления от федеральных налогов) за региональными и местными бюджетами на постоянной основе, одновременно сократив масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы и предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100 % поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетами одного уровня;
- обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий;
- в финансировании помощи из федерального бюджета перейти от преобладания «выравнивающей» финансовой помощи к «стимулирующей».
Заключение
Подводя итоги проведенному исследованию, нельзя не отметить ряд существенных проблем межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Прежде всего, это высокий уровень налогово-бюджетных полномочий у центральных (федеральных) органов власти. Современная налоговая политика должна иметь определенную региональную направленность, в частности, учитывать специфику отдельных регионов при установлении налоговых режимов в части федеральных налогов.
Также в качестве негативного фактора стоит назвать перегруженность региональных и местных бюджетов обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления достаточных источников финансирования.
И в этой ситуации необходимо учитывать особенности реализации одного из основополагающих принципов построения любой налоговой системы – равномерность обложения, что ставит на повестку дня проблему отработки мер по корректировке региональной налоговой политики. Задача оптимизации распределения налоговых поступлений между бюджетами всех уровней может быть решена лишь при наличии данных об объективных бюджетных потребностях регионов.
Наблюдается нарушение принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ и бюджетных прав муниципальных образований, а также неопределенность бюджетного устройства субъектов РФ.
В целом все это ведет к отсутствию у региональных и местных властей заинтересованности в эффективном управлении общественными финансами и создании благоприятных условий для экономического развития своих территорий.
С целью преодоления этих проблем законодателем были внесены существенные изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, в том числе в те его нормы, которые закрепляют бюджетное устройство Российской Федерации, устанавливают принципы и порядок разграничения расходных и доходных полномочий бюджетов разных уровней, а также формы и условия предоставления финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему.
Однако нельзя признать данные меры достаточными. Реформирование бюджетной системы и межбюджетных отношений в частности продолжается, в связи с чем в качестве основных мер предлагаются следующие:
- разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;
- расширение налоговых полномочий региональных и местных властей при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;
- отказ от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;
- закрепление основных доходных источников (отчисления от федеральных налогов) за региональными и местными бюджетами на постоянной основе;
- обеспечение уплаты налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий;
- финансирование помощи из федерального бюджета посредством осуществления не «выравнивающей» финансовой помощи, а «стимулирующей».
Список использованной литературы:
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. – М.: 2003.
2. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (с изменениями и дополнениями по состоянию на 23 декабря 2004 года)//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
3. Федеральный Закон РФ от 29.12.2004 года № 202-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
4. Федеральный Закон РФ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
5. Федеральный Закон РФ от 6.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
6. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 года № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
7. Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 года «Об утверждении Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 года»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
8. Бухвальд Е., Игудин А. Межбюджетное регулирование в России: время альтернатив бюджетного федерализма//Федерализм. 2001. № 1.
9. Бухвальд Е., Игудин А. Межбюджетные отношения. Текущее состояние и основные тенденции развития//Федерализм. 2002. № 2.
10. Добрынин Н.М. Бюджетный федерализм как основа государственного устройства России: генезис, эволюция, необходимость перемен//Федерализм. 2004. № 2.
11. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации: Монография. – Новосибирск: Сибирская издательская фирма «Наука» РАН, 2003.
12. Жерар Марку: нет единых стандартов местного самоуправления//Россия: власть на местах. февраль 2001. № 2.
13. Игудин А.Г. О принципах реформирования в Российской Федерации//Финансы. 1998. № 8.
14. Ковалева Г., Пешина Э. Стратегия преобразований и регулирование межбюджетных отношений в России//Федерализм. 2001. № 4.
15. Курс экономической теории: Общие основы экономической теории. Микроэкономика. Макроэкономика. Основы национальной экономики /Под ред. А.В. Сидоровича. М.: Дело и сервис, 2001.
16. Ларина Н.И. Интеграция экономической политики на фоне глобализации и регионализации//Регион: экономика и социология. 2002 № 2.
17. Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ//Вопросы экономики. 1998. № 3.
18. Финансы: Учебник для вузов/Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.
Альтернативный источник:
1. Сайт www.budgetrf.ru ( отчеты об исполнении Федерального бюджета РФ на 1 января 1999-2003 гг., отчеты об исполнении консолидированного бюджета субъектов РФ, составленные Министерством финансов РФ).
[1] Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. – М.: 2003.
[2] Игудин А.Г. О принципах реформирования в Российской Федерации//Финансы. 1998. № 8. - С.6.
[3] Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (с изменениями и дополнениями по состоянию на 23 декабря 2004 года)//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
[4] Федеральный Закон РФ от 29.12.2004 года № 202-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
[5] Федеральный Закон РФ от 6.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
[6] Федеральный Закон РФ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
[7] Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 года «Об утверждении Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 года»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
[8] Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 года № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».[9] Добрынин Н.М. Бюджетный федерализм как основа государственного устройства России: генезис, эволюция, необходимость перемен//Федерализм. 2004. № 2.
[10] Соотношения рассчитаны на основе отчетов об исполнении Федерального бюджета РФ на 1 января 1999 – 2003 гг., отчеты об исполнении консолидированного бюджета субъектов РФ (своды на 1 января 1999 – 2003 гг.), составленные Министерством финансов РФ (опубликованы на сайте https://www.budgetrf.ru).
[11] См., в частности: Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ//Вопросы экономики. 1998. № 3. С.18-37; Ковалева Г., Пешина Э. Стратегия преобразований и регулирование межбюджетных отношений в России//Федерализм. 2001. № 4. С.119-140; Бухвальд Е., Игудин А. Межбюджетные отношения. Текущее состояние и основные тенденции развития//Федерализм. 2002. № 2. С.143-162; Ларина Н.И. Интеграция экономической политики на фоне глобализации и регионализации//Регион: экономика и социология. 2002 № 2. С.3-24 и т. д.
[12] Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации: Монография. – Новосибирск: Сибирская издательская фирма «Наука» РАН, 2003. С.229.
[13] Аналогично тому, например, как в Великобритании определяют величину необходимого объема финансовых средств муниципалитетов (см. Жерар Марку: нет единых стандартов местного самоуправления // Россия: власть на местах. февраль 2001. № 2 (68). С.51-57), в основу определения объема финансирования минимальных социальных стандартов должна быть заложена не затратность услуги, а величина потребности в ней.
[14] Специалистами рекомендуется срок в пять лет (см. Евгений Бухвальд, Альберт Игудин. Межбюджетное регулирование в России: время альтернатив бюджетного федерализма//Федерализм. 2001. № 1. С.135)