Введение
Законопроект, принятый в качестве Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" (далее также - комментируемый Закон), разработан Правительством РФ во исполнение положения подп. "г" п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике"*(1), которым в целях повышения темпов и обеспечения устойчивости экономического роста, увеличения реальных доходов граждан РФ, достижения технологического лидерства российской экономики предписывалось создать до 1 декабря 2012 г. институт уполномоченного по защите прав предпринимателей, осуществляющего деятельность на федеральном и региональном уровнях. Еще до внесения законопроекта в Государственную Думу Указом Президента РФ от 22 июня 2012 г. N 879 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей"*(2) Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей назначен Титов Борис Юрьевич.
Как отмечалось авторами законопроекта, Конституция РФ закрепляет право граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Дополнительной гарантией, обеспечивающей защиту и свободную реализацию указанного права, станет создание института Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей (обозначается в настоящем комментарии как Уполномоченный или Уполномоченный при Президенте РФ). Необходимость создания данного института была обусловлена тем, что нередко субъекты предпринимательской деятельности не в силах самостоятельно разрешить ситуации, связанные с нарушением их прав и законных интересов, особенно в тех случаях, когда имеют место административные барьеры, бюрократическое давление, коррупционные проявления со стороны органов государственной власти и их должностных лиц.
Концепция законопроекта в пояснительной записке к нему охарактеризована следующим образом:
проект Федерального закона определяет правовое положение, основные задачи и компетенцию Уполномоченного, а также закрепляет основные принципы деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах РФ;
Уполномоченный назначается Президентом РФ с учетом мнения предпринимательского сообщества сроком на пять лет. Уполномоченный является государственным органом, обеспечивающим гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами;
Уполномоченный рассматривает жалобы субъектов предпринимательской деятельности; участвует в рассмотрении дел арбитражными судами; участвует в уголовном судопроизводстве; имеет право запрашивать и получать необходимые документы и сведения; имеет, в случаях, предусмотренных федеральными законами, право без специального разрешения посещать места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, а также учреждения, исполняющие наказания; осуществляет иные действия, направленные на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности;
Уполномоченный вправе создавать экспертные и консультативные советы, рабочие группы и иные совещательные органы, действующие на общественных началах. Для участия в их деятельности будут привлекаться представители предпринимательского сообщества, общественных организаций, а также представители органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, предусмотрено создание органами государственной власти субъектов РФ должности уполномоченного по правам предпринимателей в субъекте РФ;
деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов. Предлагаемые меры будут способствовать защите прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.
В целях приведения законодательства РФ в соответствие с комментируемым Законом принят Федеральный закон от 2 ноября 2013 г. N 294-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым, как видно из его названия, внесены изменения и в комментируемый Закон.
Статья 1
1. В части 1 комментируемой статьи определен предмет регулирования комментируемого Закона. С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями.
В качестве элементов предмета регулирования комментируемого Закона названы:
определение правового положения, основных задач и компетенции Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. Эти вопросы урегулированы положениями ст. 1-8 данного Закона;
определение правового положения, основных задач и компетенции уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах РФ (урегулированы положениями ст. 9, 10 комментируемого Закона).
Как говорилось выше (см. введение), предмет комментируемого Закона предопределен положением подп. "г" п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике", которым в целях повышения темпов и обеспечения устойчивости экономического роста, увеличения реальных доходов граждан РФ, достижения технологического лидерства российской экономики Правительству РФ в области улучшения условий ведения предпринимательской деятельности предписывалось создать до 1 декабря 2012 г. институт уполномоченного по защите прав предпринимателей, осуществляющего деятельность на федеральном и региональном уровнях.
Комментируемый Закон использует понятие "субъекты предпринимательской деятельности", но определение данного понятия в этом Законе не раскрывается. Соответствующее определение предложено ввести проектом Федерального закона N 317212-6 "О внесении изменения в Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации"*(3), который находится на рассмотрении Государственной Думы: субъекты предпринимательской деятельности - это субъекты, осуществляющие предпринимательскую деятельность (деятельность, направленную на извлечение прибыли).
Авторами названного законопроекта отмечалось, что категория "субъекты предпринимательской деятельности" впервые появилась в Законе РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности"*(4), утратившем силу с 1 июля 2002 г. (Федеральный закон от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ*(5)). В названном Законе понятие "субъекты предпринимательской деятельности" не раскрывалось. Статья 2 содержала перечень таких субъектов, а статья 3 раскрывала возможные формы предпринимательства.
Определение понятия предпринимательской деятельности содержится в п. 1 ст. 2 части первой ГК РФ, согласно которому гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает правовой статус Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей (в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение "Уполномоченный"). В рамках данной регламентации:
определено, что Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом, обеспечивающим гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами;
предусмотрено, что данный государственный орган обладает правами юридического лица, имеет расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба РФ.
Данные положения в соответствии с ч. 2 ст. 11 комментируемого Закона вступают в силу лишь с 1 января 2015 г. (до внесения Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. N 294-ФЗ изменения говорилось о дате 1 января 2014 г.). С этой же даты вступает в силу и положение п. 2 ст. 8 комментируемого Закона, согласно которому в федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата.
До указанной же даты сохраняется действующий статус Уполномоченного, в отношении которого необходимо отметить следующее. После издания упоминавшегося выше (см. введение) Указа Президента РФ от 22 июня 2012 г. N 879 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей" Указом Президента РФ от 25 июня 2012 г. N 894*(6) в Указы Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы"*(7) и от 25 июля 2006 г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих"*(8) в Реестр должностей Федеральной государственной гражданской службы включена позиция о должности Уполномоченного.
Указом Президента РФ от 11 февраля 2013 г. N 128 "Вопросы Администрации Президента Российской Федерации"*(9) внесены изменения в Указы Президента РФ от 25 марта 2004 г. N 400 "Об Администрации Президента Российской Федерации"*(10) и от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации"*(11), которыми закреплено, что Уполномоченный входи в состав Администрации Президента РФ.
В связи с изданием того же Указа Президента Российской Федерации от 22 июня 2012 г. N 879 принят Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. N 326-ФЗ*(12), которым внесены изменения в ст. 26 и 28 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации"*(13). В результате этих изменений закреплено, что организационное, правовое, аналитическое, информационное, документационное, финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Уполномоченного возлагается на аппарат Общественной палаты РФ. Эти изменения утрачивают силу в соответствии с Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. N 294-ФЗ с той же даты, что и указан выше - 1 января 2015 г.
Представляется очевидным, что с 1 января 2015 г. Уполномоченный и его рабочий аппарат будут действовать в качестве федерального казенного учреждения. Согласно определению, данному в ст. 6 БК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ*(14)), казенное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Особенности правового положения казенных учреждений определены положениями ст. 161 БК РФ, в соответствии с п. 1 которой (в ред. Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 104-ФЗ*(15)) казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством РФ; взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с данным Кодексом.
3. В части 3 комментируемой статьи определен порядок назначения кандидата на должность Уполномоченного: Уполномоченный назначается Президентом РФ с учетом мнения предпринимательского сообщества сроком на пять лет.
Упоминавшимся выше Указом Президента РФ от 22 июня 2012 г. N 879 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей" Уполномоченным еще до вступления в силу комментируемого Закона назначен Титов Борис Юрьевич. Соответственно, решение о назначении Уполномоченного оформляется указом Президента РФ. Биография Титова Б.Ю. размещена на официальном сайте Уполномоченного (www.ombudsmanbiz.ru).
В рассматриваемом положении введено понятие "предпринимательское сообщество", которое используется и в иных положениях комментируемого Закона. Однако определение этому понятию в этом Законе не дано. Соответствующее определение предложено ввести упоминавшимся выше проектом Федерального закона N 317212-6 "О внесении изменения в Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации", который находится на рассмотрении Государственной Думы. Так, проектируется следующее определение понятия предпринимательского сообщества - индивидуальные предприниматели, коммерческие организации, их объединения (ассоциации, союзы), инвесторы, осуществляющие деятельность на территории РФ (субъекта РФ).
Часть 3 комментируемой статьи также устанавливает, что одно и то же лицо не может быть назначено Уполномоченным более чем на два срока подряд. Данное положение основано на заложенном в Конституции РФ принципе периодической сменяемости состава органов публичной власти. КС России, называя в Постановлении от 11 июня 2003 г. N 10-П*(16) формирование и периодическую сменяемость состава органов публичной власти в качестве предназначения института свободных выборов, отмечал, что периодичность выборов есть необходимое условие демократического развития страны, имеющее целью посредством регулярного обновления состава органов публичной власти обеспечить их демократический и правовой характер.
4. В положениях ч. 4 комментируемой статьи установлены требования к лицу, являющемуся кандидатом на должность Уполномоченного, а именно:
1) наличие гражданства РФ.
Гражданами РФ согласно ст. 5 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"*(17) являются: а) лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу названного Закона (т.е. на 1 июля 2002 г.); б) лица, которые приобрели гражданство РФ в соответствии с названным Законом. В соответствии с нормами ч. 1 и 2 ст. 6 названного Закона, основанными на положении ч. 2 ст. 62 Конституции РФ, гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Россией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом; приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства РФ;
2) возраст не менее 30 лет.
В отношении данного требования представляется уместным упомянуть о следующей правовой позиции, выраженной в Определении КС России от 21 февраля 2002 г. N 27-О*(18) в отношении предоставленного субъектам РФ права устанавливать в своих конституциях (уставах), законах дополнительные условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста: установление такого права субъектов РФ обусловлено тем, что для адекватного выражения воли и интересов избирателей их представители в органах публичной власти должны обладать определенным жизненным опытом, уровнем знаний и зрелости; данные возрастные ограничения для кандидатов не являются чрезмерными или недопустимыми в силу Конституции РФ, которая связывает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод с целями защиты основ конституционного строя, а значит, и ценностей представительной демократии, а также прав и законных интересов других лиц (ч. 3 ст. 55);
3) наличие высшего образования.
Исходя из положений ч. 5 ст. 10 и ч. 7 ст. 60 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"*(19) в России к высшему образованию относятся следующие уровни профессионального образования: бакалавриат - подтверждается дипломом бакалавра; специалитет - подтверждается дипломом специалиста; магистратура - подтверждается дипломом магистра; подготовка кадров высшей квалификации, осуществляемая по результатам освоения программ подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), программ ординатуры, ассистентуры-стажировки, - подтверждается дипломом об окончании соответственно аспирантуры (адъюнктуры), ординатуры, ассистентуры-стажировки.
5. Положения ч. 5 комментируемой статьи определяют перечень обязанностей, ограничений и запретов, связанных с деятельностью Уполномоченного:
Уполномоченный не может быть одновременно членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;
Уполномоченному запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. В первоначальной редакции рассматриваемой части говорилось также и о другой неоплачиваемой деятельности, но указание на такую деятельность исключено Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. N 294-ФЗ. При осуществлении Уполномоченным деятельности, несовместимой с его статусом, он обязан прекратить такую деятельность не позднее 14-ти дней со дня назначения на должность;
Уполномоченный не может руководствоваться в своей деятельности решениями политической партии или иного общественного объединения, членом которого он состоит.
Формулировки данного перечня представляются не вполне понятными, если учесть, что должность Уполномоченного, как говорилось выше, является должностью федеральной государственной гражданской службы. В отношении же государственных гражданских служащих действуют более широкие ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"*(20), а именно его статьями 17 "Запреты, связанные с гражданской службой", 18 "Требования к служебному поведению гражданского служащего", 19 "Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе", 20 "Представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" и 20.1 "Представление сведений о расходах". Кроме того, в отношении государственных гражданских служащих действуют ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"*(21).
6. Соответственно тому, что Уполномоченный согласно ч. 3 комментируемой статьи назначается Президентом РФ, в ч. 6 данной статьи предусмотрено, что полномочия Уполномоченного могут быть прекращены досрочно (т.е. до истечения пятилетнего срока, на который он назначен) также по решению Президента РФ. Однако, в отличие от нормы ч. 3 комментируемой статьи, при досрочном прекращении полномочий Уполномоченного мнение предпринимательского сообщества не учитывается. Представляется очевидным, что решение о досрочном прекращении полномочий Уполномоченного оформляется также указом Президента РФ.
Статья 2
Комментируемая статья определяет основные задачи Уполномоченного. В рамках определения таких задач на официальном сайте Уполномоченного (www.ombudsmanbiz.ru) приведена следующая цитата из выступления Президента РФ на 16-м Петербургском международном экономическом форуме (выступление накануне издания упомянутого выше Указа Президента РФ от 22 июня 2012 г. N 879 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей"): "...Для формирования совершенной системы государственных услуг для бизнеса необходимо время. А текущие проблемы, когда предприниматель сталкивается с нарушением своих прав, бюрократическим давлением, коррупцией, административными барьерами, - нужно решать уже сегодня все эти проблемы. Именно поэтому также в контакте с бизнесом в России создается новый специальный институт уполномоченного по правам предпринимателей - как отечественных, так и иностранных, хочу подчеркнуть. Он получит право отстаивать интересы бизнеса в суде, приостанавливать ведомственные и нормативные акты до решения суда и в качестве обеспечительных мер обращаться в суд с оперативным приостановлением действий чиновников".
Там же, на сайте Уполномоченного, приведена цитата из выступления Уполномоченного о его задачах: "...То, что касается направлений работы - главных несколько. Это прежде всего работа с обращениями по конкретным случаям. К нам идет большое количество обращений бизнесменов, чьи права, как они считают, уже нарушены: которые сидят в тюрьме или в СИЗО или находятся под подпиской о невыезде, в разных ситуациях. Бывают просто вопиющие случаи... И если мы видим, что действительно права нарушены, то тогда омбудсмен будет брать эти общественные решения и конкретно действовать - освобождать предпринимателя, закрывать уголовные дела с помощью его взаимодействия с руководством прокуратуры и других силовых структур. Это одна часть работы. Вторая часть - законодательная работа: мы должны сделать так, чтобы законодательство действительно защищало права предпринимателя".
Формулировки основных задач Уполномоченного претерпели изменения в ходе работы над законопроектом, принятым в качестве комментируемого Закона. В соответствии с комментируемой статьей к таким задачам относятся:
1) защита прав и законных интересов российских и иностранных субъектов предпринимательской деятельности на территории РФ и российских субъектов предпринимательской деятельности на территориях иностранных государств в соответствии с законодательством РФ, международными договорами РФ, договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями. В первоначальном варианте законопроекта данная задача формулировалась просто как защита прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности;
2) осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Первоначально эта задача формулировалась как осуществление надзора за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности органами государственной власти и органами местного самоуправления. Соответственно, в рассматриваемом пункте говорится о контроле, а не о надзоре. Кроме того, уточнено, что речь не идет о контроле за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности органами законодательной и судебной ветвей власти;
3) содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. В формулировке данной задачи произошло единственное изменение - первоначальный вариант указывал только на права субъектов предпринимательской деятельности и не упоминал об их законных интересах;
4) взаимодействие с предпринимательским сообществом. Формулировка этой задачи не изменилась. О понятии "предпринимательское сообщество" см. коммент. к ст. 1 Закона;
5) участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности, защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. В формулировке данной задачи произошло такое же изменение, что и в п. 3 - первоначальный вариант указывал только на права субъектов предпринимательской деятельности и не упоминал об их законных интересах.
Статья 3
1. В части 1 комментируемой статьи закреплено, что Уполномоченный подотчетен Президенту РФ. Данное правило непосредственно предопределено положением ч. 3 ст. 1 комментируемого Закона, в соответствии с которым именно Президент РФ назначает Уполномоченного.
В рамках определения содержания подотчетности в ч. 1 комментируемой статьи установлено, что Уполномоченный по окончании календарного года направляет Президенту РФ доклад о результатах своей деятельности. При этом предусмотрено два требования к содержанию такого ежегодного доклада - в нем должны быть отражены: 1) оценка условий осуществления предпринимательской деятельности в России; 2) предложения о совершенствовании правового положения субъектов предпринимательской деятельности в части, относящейся к компетенции Уполномоченного.
Следует упомянуть, что в первоначальном варианте законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, положение о подотчетности Уполномоченного Президенту РФ предлагалось предварить положением о том, что Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим. Это положение не вошло в принятый Закон, поскольку не приходится говорить о независимости Уполномоченного, подотчетного Президенту РФ. Вместе с тем можно и нужно говорить о самостоятельности деятельности Уполномоченного по отношению к другим субъектам государственной власти, нежели Президент РФ.
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что указанные в ч. 1 данной статьи ежегодные доклады Уполномоченного подлежат, во-первых, размещению (опубликованию) на официальном сайте Уполномоченного в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и, во-вторых, официальному опубликованию в "Российской газете". В части необходимости размещения (опубликования) ежегодных докладов в сети "Интернет" рассматриваемая часть взаимосвязана с положением ч. 3 ст. 8 комментируемого Закона, согласно которому информация о деятельности Уполномоченного, включая порядок подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним, размещается на официальном сайте Уполномоченного в сети "Интернет".
"Российская газета" является ежедневной всероссийской общественно-политической газетой, представляемая журналистским коллективом - редакцией. Постановлением Правительства РФ от 23 октября 2000 г. N 805 "О редакции "Российской газеты"*(22) в целях совершенствования деятельности редакции "Российской газеты" установлено, что данная редакция является федеральным государственным учреждением, осуществляющим производство и выпуск "Российской газеты", учредителем которой является Правительство РФ, и находится в ведении Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций.
"Российская газета" определена в качестве источника официального опубликования нормативных правовых актов Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (см. комментарий к ст. 11 Закона) и Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"*(23).
Статья 4
1. Комментируемая статья регламентирует рассмотрение Уполномоченным жалоб и принятие им решений по жалобам. В части 1 данной статьи предусмотрено, что при этом должен применяться порядок, установленный законодательством РФ, и должны учитываться особенности, установленные комментируемым Законом (т.е. непосредственно комментируемой статьей и следующей статьей), а также специальным нормативным правовым актом - порядком подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним, утвержденным Уполномоченным.
Основным актом законодательства РФ, о котором идет речь, является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"*(24), которым согласно ч. 1 его ст. 1 регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином РФ закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Жалоба наряду с предложением и заявлением согласно п. 1 ст. 4 названного Закона являются видами обращений гражданин. Согласно определению, данному в п. 4 указанной статьи, жалоба - это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Заключительное положение ч. 3 ст. 11 комментируемого Закона предусматривало, что Уполномоченный в течение 30-ти дней со дня вступления в силу данного Закона утверждает порядок подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним. Во исполнение этого предписания Уполномоченным 6 июня 2013 г. утвержден Порядок подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (далее по тексту комментария к статье - Порядок подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним), текст которого размещен на официальном сайте Уполномоченного (www.ombudsmanbiz.ru).
Как предусмотрено в п. 1.3 Порядка подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним, жалобы могут быть индивидуальными, т.е. поданными от лица субъекта предпринимательской деятельности, или в защиту интересов субъекта предпринимательской деятельности, или коллективными, т.е. поданными от лица группы субъектов предпринимательской деятельности, поданными в интересах неограниченного круга предпринимателей.
Положениями раздела 2 названного Порядка регламентирована подача жалобы. В соответствии с п. 2.1 указанного раздела:
жалоба Уполномоченному подается заявителем в письменной форме или в форме электронного документа, обеспечивающих возможность ее полного прочтения и уяснения содержания. В подтверждение своих доводов заявитель прилагает к жалобе копии документов и иные материалы (в бумажном или электронном виде), либо ходатайствует в жалобе перед Уполномоченным о запросе определенных документов и материалов в конкретных органах государственной власти и управления. Направленные в адрес Уполномоченного оригиналы документов и других материалов возврату не подлежат. Рекомендуемая форма жалобы Уполномоченному размещается на официальном сайте Уполномоченного в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет";
в жалобе также могут содержаться предложения по совершенствованию регламентирующих предпринимательскую деятельность нормативных правовых актов, а также организации работы государственных органов и органов местного самоуправления в части, касающейся устранения препятствий для осуществления законной предпринимательской деятельности. Данные предложения обобщаются и учитываются при участии в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности, защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.
Согласно пункту 2.2 Порядка подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним:
жалоба в обязательном порядке должна содержать указание на то, куда и кому она направляется, данные, позволяющие индивидуализировать заявителя, а если заявитель обращается за защитой прав и интересов другого лица, то также данные, позволяющие индивидуализировать такое лицо (фамилия, имя, отчество (при наличии), место жительства гражданина, ИНН либо основной государственный регистрационный номер индивидуального предпринимателя, полное наименование, место нахождения, ИНН либо основной государственный регистрационный номер юридического лица), полный почтовый адрес лица, направившего жалобу, по которому должен быть направлен ответ или уведомление о переадресовании жалобы, изложение существа вопроса, личную подпись гражданина (руководителя юридического лица);
в жалобе в обязательном порядке указывается, какие именно права субъекта предпринимательской деятельности нарушены, субъект, нарушивший эти права, нарушенные нормы материального и процессуального права, обстоятельства, при которых произошло нарушение, действия, которые, по мнению заявителя, могут привести к восстановлению нарушенного права, или устранению последствий нарушения, действия, предпринятые субъектом предпринимательской деятельности самостоятельно для защиты прав;
если заявитель обращается к Уполномоченному с просьбой о совершении отдельных процессуальных действий в рамках гражданского, арбитражного, административного, или уголовного процесса, в жалобе должны быть указаны уважительные причины, объективно препятствующие заявителю и (или) субъекту предпринимательской деятельности, в интересах которого выступает заявитель, самостоятельно совершить такие процессуальные действия и приложены подтверждающие это документы.
2. В части 2 комментируемой статьи определен срок принятия Уполномоченным решения о принятии жалобы субъекта предпринимательской деятельности (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение "заявитель") к рассмотрению или об отказе в принятии жалобы к рассмотрению: 10 дней со дня поступления жалобы. При этом установлено, что о принятом решении заявитель должен быть уведомлен в течение трех дней со дня его принятия. Данные положения продублированы в п. 3.1 Порядка подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним. Там же установлено, что в уведомлении может быть указано одно из следующих решений: о принятии к рассмотрению; об отказе в принятии к рассмотрению; о приобщении к ранее поступившей жалобе; о принятии к рассмотрению и необходимости предоставления дополнительных документов, данных и материалов; о направлении в другие органы; о прекращении рассмотрения обращения.
В соответствии с п. 3.2 Порядка подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним для обеспечения непосредственного взаимодействия с заявителем жалоба может быть передана для рассмотрения, а также принятия мер Уполномоченному по защите прав предпринимателей в субъекте РФ, а также общественным представителям и экспертам Уполномоченного с уведомлением об этом заявителя и оставлением контроля за ходом мероприятий по защите прав субъекта предпринимательской деятельности за Уполномоченным.
В части 2 комментируемой статьи также установлено, что о результатах рассмотрения жалобы и реализации мер по защите и восстановлению нарушенных прав и законных интересов Уполномоченный уведомляет заявителя не реже одного раза в два месяца. Это положение продублировано в п. 3.15 Порядка подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним. Пункт 3.16 названного Порядка предусматривает, что заявитель вправе знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения его жалобы, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.
3. Положения ч. 3 комментируемой статьи определяют исчерпывающий перечень оснований для отказа в принятии жалобы к рассмотрению. Эти положения продублированы в п. 2.10 Порядка подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним, согласно которому в рассмотрении жалобы отказывается если:
1) текст жалобы, направленной в письменной форме, не поддается прочтению;
2) в жалобе содержится то