Колмогорова Диана Михайловна
Федеративный процесс
И укрупнение российских регионов
Специальность 23.00.02 – Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата политических наук
Пермь
Диссертация выполнена на кафедре политических наук историко-политологического факультета Пермского государственного университета
Научный руководитель: доктор политических наук
Бусыгина Ирина Марковна
Официальные оппоненты: доктор географических наук
Смирнягин Леонид Викторович
кандидат политических наук
Белоногов Юрий Геннадьевич
Ведущая организация: Институт философии и
права Уральского отделения РАН
Защита состоится 29 октября 2008 г. в 12.00 часов на заседании Диссертационного совета К 212.189.04 по политическим наукам при Пермском государственном университете по адресу: 614990, г.Пермь, ул.Букирева, 15, Пермский государственный университет, корпус 8, ауд.301.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Пермского государственного университета.
Автореферат разослан «27 » сентября 2008 г.
Ученый секретарь
Диссертационного совета,
кандидат политических наук Н.В.Борисова
I. Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена приоритетностью одной из важнейших проблем общественного развития, а именно темой взаимоотношений между центром и регионами России. Формат этих отношений еще не определен окончательно; реформирование отношений продолжается, о чем свидетельствует, в частности, процесс укрупнения регионов РФ, начавшийся в 2003 г. и продолжающийся в настоящее время. Очевидно, что пересмотр формата отношений между федеральным центром и регионами влияет на степень стабильности федерации в целом.
Федерализм представляет собой сложную и многоплановую совокупность процессов, охватывающих практически все стороны жизнедеятельности общества, которое избрало федеративную форму устройства политической системы. Федерализм имеет различные институциональные воплощения и позволяет создавать стабильные и управляемые государственные системы в многосоставных обществах.
Одной из особенностей федерализма является его постоянная динамика, то есть постоянный поиск оптимального баланса между центробежными и центростремительными тенденциями. Примечательно, что в различных социокультурных и политических контекстах применение одних и тех же федеративных принципов способно привести к различным результатам.
В 1960-х гг. даже у таких зрелых федераций, как Швейцария, США, Канада, Австралия, территориальная структура не была стабильна. В Швейцарии, например, это было связано с процессом выхода территории Юра из кантона Берн и ее преобразованием в новый кантон. Обладая институциональной гибкостью, федеративные системы постоянно адаптируются к новым реалиям и проблемам с целью поиска баланса и стабильности.
Сказанное особенно верно для относительно новых федераций, где преемственность политических институтов федерализма еще не сложилась. Так, Россия была конституирована в качестве федерации Конституцией 1993 года. Федеральная Конституция определила основы российского федерализма, однако в полной мере принципы федерализма реализованы не были. Фактически в регионах оформлялись политические режимы, ставившие задачей монополизацию политических и административных ресурсов. Федеративный дизайн 1990-х гг. в России не повысил проницаемость политической системы в целом, не усилил ее стабильность, а, напротив, привел к тому, что региональная власть «отгородилась» от власти федеральной. Одновременно была утрачена надежда на то, что федерализм приведет к повышению гражданской активности в регионах. Такая ситуация способствовала разочарованию в федерализме.
К концу 1990-х гг. возникла необходимость реформы федеративных отношений, которая начала реализовываться в 2000 г. и продолжается до сих пор. Маятник федерализма качнулся в противоположную сторону: после периода ослабления федерального центра, в настоящее время в основе государственной политики находится укрепление его роли. Реформа федеративных отношений – многосоставной процесс, включающий несколько измерений. Так, на первом этапе были созданы федеральные округа, были проведены реформа Совета Федерации и гармонизация федерального и регионального законодательства. На втором этапе (с 2004 г.) был изменен принцип формирования исполнительной власти в регионах. Также ко второму этапу относится начало процесса изменения административно-территориальной структуры страны: сокращение численности субъектов федерации за счет их объединения.
Таким образом, данное исследование, посвященное процессам укрупнения субъектов в Российской Федерации, имеет очевидную практическую актуальность, так как, во-первых, речь идет о реальном процессе, разворачивающемся на наших глазах с 2003 года по настоящее время. Во-вторых, проблемы реформ федеративных отношений касаются всех российских граждан непосредственно.
Актуальность работы в теоретическом аспекте определяется тем обстоятельством, что с точки зрения мирового опыта федерализма укрупнение субъектов представляет собой процесс весьма нерядовой. Примеров таких явлений крайне мало, поэтому последствия таких перестроек, в частности, в контексте политической стабильности государства, остаются до сих пор малоисследованными.
Степень разработанности проблемы в российской и зарубежной научной литературе неодинакова. Для достижения целей настоящего исследования автором был использован широкий круг источников и литературы на русском и иностранных языках. В процессе решения задач диссертационного исследования были изучены различные источники: нормативные правовые документы Российской Федерации и Федеративной Республики Германии, работы зарубежных и отечественных ученых, результаты социологических исследований, материалы научных конференций и круглых столов, СМИ, специализированные издания и интернет-сайты. Большую ценность имеют интервью с политологами, политиками федерального уровня, представителями региональной исполнительной и законодательной власти.
Значительный теоретический опыт в области проблем федерализма накоплен такими зарубежными исследователями, как Джефферсон Т., Кинг П., Кинкэйд Д., Миллер Т., Ордещук П., Остром В., Райкер В., Тибот Ч., Токвиль А., Уотс Р., Уэйр К., Филиппов М., Хайек Ф., Хикс У., Элазар Д[1]. Объектом их исследований является, в основном, американский федерализм, однако методологические основания данных работ и их выводы носят, скорее, универсальный характер.
Исследования федеративных процессов в России в историческом контексте проводят такие авторы, как Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф.,, Губогло М.Н., Василенко И.А., Ильченко М.С., Мелкумов А.А., Ненароков А.П., Фарукшин М.Х. [2]. Идеологическим, политическим и правовым аспектам федерализма уделяют внимание в своих статьях и монографиях Аринин А.Н., Бусыгина И.М., Валентей С.Д., Зубаревич Н.В., Иванов В.И., Карапетян Л.М, Лысенко В.Н., Петров Н.В., Рыженков С.И., Соловьев А.И., Умнова И.А., Хакимов Р.Х. и другие авторы[3]. Следует заметить, что в целом интерес российского политологического сообщества к проблемам федерализма имеет устойчивый характер.
В апреле-мае 2005 г. автор имела возможность изучать немецкий федерализм непосредственно в Германии - в Европейском центре федеральных исследований (университет Тюбинген), Центре политических исследований земли Баден-Вюртемберг, администрациях земель Берлин и Бранденбург. При изучении германского опыта в работе использовались статьи и интервью современных ученых - историков и политологов Германии, таких как: Вейлинг Х.Г., Деккер Ф., Лейфер Х., Мейер Г., Хоффман Х, Хрбек И., Хюбнер Э., Штурм Р., Хютман М., Шмидт В., Эшенбург Т. и политиков Бауэр М., Борчард М., Кюнзель Й, Леонарди У., Риссе Х[4].
Нехватка материалов на русском языке, посвященных проблемам количества структурных единиц федеративной системы и укрупнению регионов, вызвала необходимость использовать большое количество литературы на иностранных языках. Опыт укрупнения немецких земель практически не был описан в русскоязычных источниках. Некоторые источники впервые вводятся в научный оборот в России, что также является спецификой работы.
Цели и задачи исследования. Цель настоящего диссертационного исследования состоит в аналитической оценке процессов укрупнения субъектов в Российской Федерации и объяснении влияния этих процессов на степень политической стабильности в нашей стране.
Реализация основных целей исследования требует решения следующих конкретных задач:
- концептуализация понятия «стабильность» для федеративных политических систем;
- характеристика основных этапов реформирования федеративных отношений в современной России;
- ретроспективная оценка реформ административно-территориального деления в Российской империи и Советском Союзе;
- выявление факторов и мотиваций объединительного процесса в современной России;
- определение этапов и динамики объединительного процесса и проблемы «особого статуса»;
- детальная характеристика уникального опыта Германии, факторов и причин успехов и неудач объединительных процессов.
Объектом исследования в диссертационной работе выступают федеративные отношения, то есть процессы оформления и переоформления институтов и практик отношений между федеральным центром и субъектами федерации в России.
Предметом исследования является реформа административно-территориальной структуры в РФ: изменение числа субъектов федерации путем их укрупнения в контексте их воздействия на политическую стабильность в стране.
Теоретико-методологические основы исследования. Теоретический базис диссертации составляют исследования политологов, посвященные федерализму, а также проблемам строительства и формирования федеративных отношений. В этих исследованиях федерализм понимается как политическая система, предусматривающая наличие двух уровней управления (федерального и регионального), каждый из которых обладает определенной степенью политической автономии. Крайне важной для данной работы являются следующие положения:
(а) условия формирования федерации не совпадают с условиями ее поддержания и функционирования; (б) федерализм не является «самоподдерживающимся» порядком, но требует постоянной «подстройки» и адаптации с целью повышения стабильности и устойчивости системы в целом.
Для России данные теоретические позиции означают, во-первых, что институциональный дизайн федеративных отношений, закрепленный в Конституции 1993 года, не является окончательным, поскольку был сформирован в иных общественно-политических условиях. Во-вторых, то, что трансформация территориальной структуры (укрупнение субъектов федерации) выступает способом «подстройки» системы федеративных отношений для обеспечения политической стабильности.
Анализ в работе выполняется преимущественно в рамках институционального подхода. Автор исходит из понимания институтов как устойчивых практик, которые могут быть формализованы в определенные структуры и организации (или же быть неформальными), определяющие политические процессы и поведение политических акторов. В данном случае сказанное означает, что политика укрупнение субъектов приводит к пересмотру институтов: их отмене, трансформации или же появлению новых институтов.
В работе использован также сравнительный подход, то есть казусно-ориентированное сравнение процессов успешных (состоявшихся) и неудачных (не состоявшихся) укрупнений субъектов федерации в Российской Федерации и Федеративной Республики Германии.
Научная новизна исследования Анализ многих политологических исследований, посвященных теоретическим проблемам федеративных отношений, указывает, с одной стороны, на их частую изолированность от практики строительства и, главное, функционирования федеративных институтов, а с другой – на то, что исследователи обычно рассматривают процессы федеративного строительства и реформирования сквозь призму т.н. западных стандартов, опыта западных федераций, без учета национальных или региональных особенностей страны, связанных с динамикой исторического процесса, социальными, культурными и природно-географическими предпосылками. Это обстоятельство существенным образом ограничивает знание о факторах и перспективах реформирования федеративных отношений. Между тем, у России нет аналогов в мире, в частности, в отношении численности субъектов федерации, и уже одно это накладывает ограничение на степень применимости зарубежных моделей для оценки перспектив российских трансформаций.
Помимо этого, научная новизна исследования заключается и в том, что в работе предпринята попытка рассматривать процесс реформирования - укрупнение регионов - с точки зрения возможности повышения стабильности федеративной системы в целом. Для таких государств, как Российская Федерация трансформации территориальной структуры в сторону большей симметричности, попытка выравнивания является на данный момент весьма актуальной и может способствовать стабилизации социально-политической ситуации в государстве. Кроме того, для России этот процесс представляет собой один из вариантов постепенного отказа от национального принципа выделения субъектов федерации и (возможного) перехода в будущем к территориальному принципу.
В работе проанализирован «пионерный» опыт Пермского края, дана характеристика аналогичных процессов в других регионах и определена перспектива распространения опыта Пермского региона на другие территории Российской Федерации и Европы.
.