Первый – общие положения. В нем дается определение основных категорий рассматриваемой проблемы, начиная с определения самого понятия «доктрина продовольственной безопасности». Она представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи и основные направления государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации (п.1). Внесена определенная ясность и в понимание достаточно «молодой» категории – продовольственная безопасность. Продовольственная безопасность Российской Федерации – это состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни (п.5).
Это позволяет заключить, как отмечал Н.В. Макарейко, что в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации нашли сочетание как количественные, так и качественные подходы при решении вопроса обеспечения продовольственной безопасности[287].
Сформулированы цели и задачи продовольственной безопасности независимо от изменения внешних и внутренних условий являются, которыми являются:
– своевременное прогнозирование, выявление и предотвращение внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности, минимизация их негативных последствий за счет постоянной готовности системы обеспечения граждан пищевыми продуктами, формирования стратегических запасов пищевых продуктов;
– устойчивое развитие отечественного производства продовольствия и сырья, достаточное для обеспечения продовольственной независимости страны;
– достижение и поддержание физической и экономической доступности для каждого гражданина страны безопасных пищевых продуктов в объемах и ассортименте, которые соответствуют установленным рациональным нормам потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни;
– обеспечение безопасности пищевых продуктов (пп.2,3).
Раздел второй формулирует показатели продовольственной безопасности Российской Федерации и критерии их оценки.
Третий – риски и угрозы обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации. Наиболее значимые риски относятся к следующим категориям: макроэкономические риски; технологические риски; агроэкологические риски; внешнеторговые риски (п.9). Наличие перечисленных рисков формирует угрозы продовольственной безопасности, которые могут привести к несоблюдению пороговых значений критерия продовольственной безопасности.
Раздел четыре называется «Основные направления государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации», пятый – «Механизмы и ресурсы обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации». Механизмы обеспечения продовольственной безопасности устанавливаются в соответствующих нормативных правовых актах, определяющих условия функционирования экономики страны и ее отдельных отраслей, обеспечиваются финансовыми ресурсами федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Меры и механизмы, обеспечивающие продовольственную безопасность, направлены на надежное предотвращение внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности и должны разрабатываться одновременно с государственными прогнозами социально-экономического развития страны (п.17).
Система обеспечения продовольственной безопасности определяется федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также решениями Совета Безопасности Российской Федерации (п.22).
Важно обратить внимание на то, что в Доктрине сформулированы полномочия органов власти в сфере обеспечения продовольственной безопасности, в частности, Правительства Российской Федерации, которое проводит единую государственную экономическую политику в области обеспечения продовольственной безопасности; организует мониторинг состояния продовольственной безопасности и контроль за реализацией мер по ее обеспечению; принимает меры по достижению и поддержанию пороговых значений продовольственной безопасности по основным видам сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия; осуществляет в установленном порядке меры в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций; координирует деятельность органов исполнительной власти в области обеспечения продовольственной безопасности (п. 23).
Что касается органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то они, во взаимодействии с федеральными органами государственной власти, реализуют с учетом региональных особенностей единую государственную экономическую политику в области обеспечения продовольственной безопасности; разрабатывают и принимают нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения продовольственной безопасности; формируют и поддерживают необходимые запасы и резервы продовольствия в субъектах Российской Федерации; обеспечивают ведение мониторинга состояния продовольственной безопасности на территории субъектов Российской Федерации (п.24).
Совет Безопасности Российской Федерации рассматривает в рамках национальной безопасности стратегические вопросы обеспечения продовольственной безопасности, подготавливает рекомендации по выполнению федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации возложенных на них функций в этой сфере деятельности (п.25).
По анализу экспертов, Доктрина продовольственной безопасности зиждется на трех смысловых китах:
– доля собственного производства по основным видам продовольствия;
– качество этого продовольствия;
– доступность продовольствия для населения.
Соответственно, фокус проблемы сместился в Доктрине от идеи внешней экспансии, от которой надо защищаться ростом собственного производства, к проблемам внутренним – не просто производить достаточно для продовольственной независимости, но уделять внимание качеству продуктов и их доступности. В свою очередь, доступность подразделяется на экономическую и физическую, т. е. территориальную. В предельном виде идея документа состоит в том, что если производить много продуктов питания, то это еще не гарантия продовольственной безопасности, хотя задача независимости этим решается. Просто цена на продукты и неразвитость торговой сферы могут сделать их недоступными для некоторых групп населения.
От понимания продовольственной независимости, как импортозамещения, в Доктрине постарались перейти к концепту безопасности с акцентом на качество и доступность отечественных продуктов питания. Другими словами, продовольственная безопасность предполагает гарантированный уровень независимости от импорта, но этим не ограничивается, включая экономические возможности населения покупать качественное отечественное продовольствие непосредственно в местах проживания. Следовательно, в Доктрине продовольственной безопасности попытались совместить два полярных подхода к понятию «продовольственная безопасность» – безопасность как независимость от импорта и безопасность как ценовая доступность для потребителей. В Доктрине независимость и доступность рассматриваются как равнозначные задачи[288].
Оценка Доктрины специалистами крайне противоречива. Рассмотрим выделяемые ими позитивные моменты принципиального методологического характера:
– сам факт разработки и принятия Доктрины уже существенный шаг к достижению устойчивого состояния продовольственной безопасности,
так как фактически любые нормативно-правовые акты, принимаемые в данной сфере, неизбежно привлекают к себе внимание, как общественных деятелей, так и общества в целом;
– развитию агарной сферы придали статус стратегического направления. Агарная сфера сместилась с периферии в центр стратегического планирования, войдя в число проблем национальной безопасности страны;
– Доктрина фиксировала понимание, что речь идет не о проблеме отдельной отрасли, а о государственной проблеме, не имеющей узковедомственной локализации. В результате план реализации мероприятий включал в качестве ответственных исполнителей широкий круг структур власти – Минсельхоз, Минэкономразвития, Минздравсоцразвития, Минрегион, Минфин и т.д. Такой широкий состав ответственных исполнителей, подчеркивая общезначимость проблемы, должен был сменить конфронтацию ряда ведомств на сотрудничество;
– в рамках социальной защиты населения и доступности основных продуктов питания была заявлена революционная идея адресной помощи малообеспеченным потребителям, означающая, что государство должно реагировать на рост цен на продовольствие непосредственно дотируя потребителя, что резко отличает рынок продовольствия от всех остальных рынков.
Среди базовых критических замечаний отметим следующие:
– декларативный характер Доктрины, так как в ней не прописаны конкретные механизмы и мероприятия по повышению продовольственной безопасности России, то есть она не формировала новые управленческие практики. Принятый несколько позже план по реализации мероприятий Доктрины также не дал желаемого эффекта, так как свелся к раздаче поручений различным ведомствам по разработке предложений, направленных на «совершенствование механизмов», «повышение эффективности», «стимулирование кооперации» и пр.;
– отсутствие учета дифференциации российских территорий по социально-экономическим и природно-климатическим условиям, поэтому рекомендации, которые содержала Доктрина, носили лишь только общий описательный характер;
– Доктрина устанавливала отдельные критерии и показатели продовольственной безопасности, но интегральный показатель для обобщенной оценки уровня продовольственной безопасности в ней не был предусмотрен;
– содержание многих предложений Доктрины не стало предметом широкого обсуждения в обществе, в том числе, и средствах массовой информации. Доктрина фактически оказалась самодостаточным информационным сигналом о заботливом характере российской власти.
И сразу следует отметить, что Доктрина продовольственной безопасности писалась не для бизнесменов, а для политиков. Именно они должны были облечь положения Доктрины в конкретные законы. И то, что этого не произошло, более характеризует не Доктрину, а реальные ориентации политической и хозяйственной элиты страны.
Доктрина регламентирует вопросы, связанные с защитой отечественного производителя от засилья импортных товаров, но сегодня, в условиях экономических санкций, особую остроту приобретает вопрос нахождения новых рынков, которые способны обеспечить страну тем продовольствием, которое в российских условиях не может быть произведено или выращено. И в некоторой степени, принятые Россией ответные санкции против зарубежных государств, вступают в противоречие с положениями Доктрины, касающимися экономической и физической доступности продовольственных товаров страны.
Соответственно, необходима ее корректировка, и, в первую очередь, смена ориентира обеспечения продовольственной безопасности с приоритетной поддержкой отечественного производителя продовольствия на нахождение оптимального соотношения внутреннего производства и импорта продовольственных товаров, аналогов которых не производится в России, либо их производство в краткосрочной перспективе не может в полной мере покрыть потребности населения в них[289].
В результате краткого анализа проблемы правого обеспечения экономической безопасности РФ следует обратить внимание на ряд важных моментов:
– нормотворчество в сфере экономической безопасности нуждается в обдуманном и теоретически обоснованном подходе, который невозможен без последовательного определения как самого понятия «правовое обеспечение экономической безопасности» и его элементов, так и разработки концептуальных основ экономической безопасности. Ко всему, оно должно базироваться на учете экономических приоритетов и интересов России;
– правотворчество является одним из важных элементов механизма экономической безопасности вообще, так как быстро меняющиеся условия экономической жизни страны объективно вызывают необходимость принятия и коррекции большого числа законодательных актов. А на сегодняшний день можно отметить определенную абстрактность, юридическую обобщенность норм, отсутствие ряда оценочных категорий и базовых понятий, недостаточный учет тенденций общемировой экономической практики и активного расширения сфер правового регулирования;
– законодательство в области обеспечения экономической безопасности, как совершенно справедливо отмечала И.В. Погодина, разрознено, а его положения находятся во множестве нормативных правовых актов. При этом практически в любом нормативном правовом акте можно найти составляющую экономической безопасности[290];
– нормативно-правовая база по обеспечению системы национальной экономической безопасности России еще только формируется, но законодательные акты в указанной области можно разделить на четыре группы:
1) документы, закладывающие правовые основы национальной экономической безопасности России;
2) документы, регламентирующие отраслевое развитие (отдельные отрасли (виды) безопасности);
3) документы, регламентирующие стратегическое развитие системы национальной экономической безопасности России;
4) документы, направленные на устойчивое развитие российской экономики и общества в целом[291].
Несомненно, что современная ситуация в сфере защиты национальной безопасности России вообще, и экономической, в частности, требует, наконец, довести до логического завершения попытки Федерального Собрания РФ по разработке и принятию федерального закона об экономической безопасности нашей страны.
Следует еще раз обратить внимание, что систему обеспечения национальной экономической безопасности образуют взаимодействующие между собой субъекты ее обеспечения, иные государственные органы и организации, ответственные за обеспечение безопасности в пределах своей компетенции. Действующее законодательство в рамках единой государственной политики определяет систему задач и комплекс полномочий государственных органов, обеспечивающих экономическую безопасность.
По мысли Н.В. Макарейко, анализ действующего законодательства позволяет заключить, что обеспечение экономической безопасности строится на системной основе. В этой связи система субъектов обеспечения экономической безопасности в Российской Федерации – это совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных органов государственной власти и органов местного самоуправления, их учреждений и должностных лиц, организаций, объединений и граждан, наделенных властными полномочиями по установлению и применению мер, направленных на обеспечение экономической безопасности в Российской Федерации.