Тема общественного участия в принятии экологически значимых решений в России дискутируется давно. Поборники этого участия указывают на экологические и социально-экономические преимущества своевременного вовлечения общественности в этот процесс. Своевременный компромисс может избавить от продолжительных и дорогих споров. Кроме того, местная общественность может подчас точнее, чем «внешний» инвестор, выявить экологические проблемы или найти благоприятные альтернативы, связанные с проектом. Это обстоятельство особенно важно для такой большой страны, как Россия. Нельзя недооценивать и важность для России усиления роли общественного контроля за действиями инвесторов.
Среди факторов, определяющих процесс и результаты участия общественности в процедурах экологической оценки проектов, можно назвать: использование институциональных и иных форм участия (пикетов, митингов, других форм); зрелость и опытность общественности; культуру и сложившуюся практику действий власти и хозяйственников; правовые возможности общественности и властей; качество и доступность информации об объекте или проекте.
5.3.1. Нормативно-правовая база Российской Федерации и Европейского союза в вопросах роли общественности
Основным нормативным документом, наиболее полно регламентирующим порядок участия российской общественности в принятии экологически значимых решений, является Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (далее — Положение об ОВОС). Его целесообразно сопоставить с основополагающим европейским документом — Орхусской конвенцией и ее ст. 6, определяющей порядок участия общественности в процессах принятия экологически значимых решений (табл. 5.1).
Таблица 5.1
Участие общественности при выполнении ОВОС в странах ЕС и РФ
| Ст. 6 Орхусской конвенции. Участие общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности | Положение об ОВОС |
| Информирование общественности — обязанность властей | Информирование общества — задача инициаторов деятельности |
| Для участия общественности предусматриваются разумные временные рамки | Общественность для принятия своего решения может располагать 30 днями с момента опубликования информации |
| Возможно более раннее участие | Многоступенчатая процедура |
| Власти обязаны обеспечить доступ к значимой информации (описание местности, воздействия и их сокращение, анализ альтернатив, нетехническое резюме) | Инициатор деятельности обязан обеспечить доступ общественности к материалам ОВОС (описание местности, воздействия и их сокращение, анализ альтернатив, нетехническое резюме) |
| Мнение общественности может быть представлено в письменной форме или устно на слушаниях | Мнение общественности может быть представлено в письменной форме или устно на слушаниях, но слушания оформляются протоколом, для подачи мнения предусматривается минимальный срок — 30 дней |
| Подобающий учет мнения общественности властями и инициаторами деятельности | Окончательная ОВОС должна быть составлена с учетом мнения общественности (обязанность инициаторов деятельности) |
| Власти обязаны информировать общественность о принятом решении (дословная информация) | ОВОС и отраженное в ней участие общественности проверяет ГЭЭ, власти сообщают обществености только итоговое, а не полное решение ГЭЭ |
Вместе с тем по ряду позиций обнаруживаются существенные различия. Так, обязанность информировать граждан о намечаемой деятельности в России лежит не на властях, а на самих инициаторах этой деятельности. После завершения экспертизы проекта власти в России не обязаны сообщать гражданам полный текст заключения экспертизы, как это предусматривает Орхусская конвенция, а могут и предпочитают ограничиваться только выводами из этого заключения. С другой стороны, российский Федеральный закон «Об экологической экспертизе» содержит не существующую в Европе норму об общественной экологической экспертизе, открывающую перед российскими гражданами дополнительные возможности.
5.3.2. Примеры из практики общественного участия
Анализ материалов ОВОС и ГЭЭ проектов позволяет говорить о наличии двух вариантов общественного участия, противоположных по их результатам. С одной стороны, общественность находит средства и пути, чтобы активно и эффективно отстаивать свои интересы, корректировать проекты или останавливать их реализацию, с другой — инициаторы деятельности научились использовать правовые механизмы для достижения только лишь своих интересов и намерений, преодолевая попытки общественности добиться выполнения ее требований.
Вот примеры первого варианта развития событий.
Строительство порта в Геленджике. В 1997 г. на экспертизу был подан проект строительства контейнерного порта в бухте города-курорта Геленджик (Краснодарский край). Несмотря на энергичные протесты общественности, указывавшей на вред, который порт причинит курорту, в этом же году региональная и федеральная государственная экспертизы одобрили этот проект.
Необходимо отметить, что на экспертизу материалы об участии общественности подавались. Однако они не отражали действительное мнение общества, поскольку информация о проекте общественности была недоступна. Инициаторы проекта провели «заказную» общественную экологическую экспертизу, давшую положительное заключение о проекте. Вскоре (в 1998 г.) была предпринята попытка провести местный референдум против проекта. Этот референдум не был признан состоявшимся по формальным критериям. Тем не менее он поставил под сомнение положительные результаты общественной экологической экспертизы.
В 1999 г. начались работы по подготовке к строительству порта. В это же время протесты против строительства усилились. После начала работ по строительству порта при поддержке нового мэра города были проведены новые общественные слушания. В результате экспертам было дано поручение проверить, как при строительстве порта соблюдаются требования ГЭЭ. В случае их несоблюдения должен был быть проведен новый референдум. Поскольку обнаружился целый ряд нарушений, в 2000 г. состоялся новый референдум. Он показал, что жители города выступают против строительства порта. На этом основании в ноябре 2000 г. решением государственного экологического контроля строительство порта было прекращено.
Всеволожский алюминиевый завод. В конце 2001 г. на рассмотрение Межведомственной комиссии Ленинградской области была представлена декларация о намерении построить во Всеволожском районе, восточнее Санкт-Петербурга, завод алюминиевого проката. Несмотря на возражения местных органов власти и нескольких ведомств, входящих в состав комиссии, намерение было одобрено, хотя и с условием выполнения ряда замечаний. Это решение вызвало резкие протесты населения, возглавляемого общественной организацией «Экологическая безопасность». Ранее в этой местности в результате активной кампании протеста инициаторам строительства прокатного завода не удалось построить алюминиевый завод.
На первом этапе подготовки ОВОС инициаторы строительства прокатного завода разработали техническое задание на проведение ОВОС. Это техническое задание было представлено общественности, однако ее замечания в окончательном варианте задания учтены не были.
Для выявления мнения общественности инициаторы строительства и местные власти использовали форму опроса по подготовленной ими анкете. Результаты этого опроса не удовлетворили общественное объединение «Экологическая безопасность» и многих жителей района. В подготовленную ОВОС проекта какие- либо сведения об участии общественности включены не были. Вместе с тем инициаторы проекта организовали проведение общественной экологической экспертизы, которая дала положительное заключение о возможности строительства.
Под давлением общественности Собрание представителей Всеволожского района (местный «парламент») в августе 2002 г. создало Комиссию по проведению общественных слушаний по проекту. Процедуру проведения слушаний вместе с организацией «Экологическая безопасность» разработала одна из экологических организаций, входящих в Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей. Процедура была утверждена упомянутой комиссией. В результате проведения слушаний собранием представителей района было принято решение о недопустимости строительства.
В 2003 г. инициаторы строительства направили свои материалы на федеральную государственную экологическую экспертизу. Кроме того, на эту экспертизу были переданы материалы и двух общественных экологических экспертиз — той, что организовали инициаторы проекта, и другой, организованной объединением «Экологическая безопасность». В июне 2003 г. федеральная государственная экологическая экспертиза вернула инициаторам проект на переработку, что означало невозможность его реализации в предложенном виде.
В значительной мере эти успехи были достигнуты благодаря осмотрительному и активному использованию всех доступных местной общественности инструментов гражданского влияния. Активисты общественного участия побуждали местные власти следовать всем процедурам слушаний, провести полноценную общественную экологическую экспертизу, заботились о доступности необходимой информации для заинтересованной общественности, убеждались в том, что материалы общественного участия доводились до сведения комиссии ГЭЭ, стремились к диалогу с инициаторами проектов.
Оба примера показывают, что российская общественность действительно может, опираясь на существующие механизмы, заставить прислушиваться к ее требованиям и добиваться их исполнения. При этом нельзя не учитывать, что в первом случае это оказалось возможным благодаря поддержке местных властей и природоохранных организаций, а во втором — благодаря финансовой помощи местного бизнеса. В других случаях общественность терпела неудачу.
5.3.3. Формальные сценарии учета общественного мнения
В российской практике нередки случаи, когда мнение общественности либо не выясняется совсем, либо выясняется недостоверно. Распространенным вариантом мнимого учета общественного мнения является ситуация, когда инициаторы проектов обеспечивают только собственные цели, пытаясь симулировать участие общественности, чтобы избежать ожидаемого конфликта или оставить общественность в неведении. Можно выделить три типа таких действий инициаторов проектов: игнорирование, манипулирование и ложные обещания.
Примеров игнорирования достаточно много. Они встречаются либо в малонаселенных районах, где методически и технически сложно отыскать заинтересованную общественность, или, напротив, в таких метрополиях, как Москва и Санкт-Петербург. Поскольку необходимость общественного участия в городском планировании и ГЭЭ определена только в общих чертах, бывает нелегко проверить, насколько это участие было адекватным.
Государственная экологическая экспертиза нередко проверяет участие общественности лишь формально (было или не было) и не углубляется в анализ материалов (соответствуют ли материалы процедурным требованиям, затрагивают ли существо проекта), а иногда и совсем не интересуется общественным участием. Таким образом, общественности приходится чаще всего рассчитывать только на свои собственные силы.
В густонаселенных местностях при этом нередко приходится наблюдать, что недостаточно информированная общественность активизируется только тогда, когда вырубают зеленые насаждения или развертывают земляные работы. В такой ситуации возникающие протесты часто оказываются настолько несвоевременными, что уже не могут изменить проект или предотвратить его реализацию.
Разумеется, со стороны властей, инициаторов проекта и ученых нередко звучат упреки в том, что пассивные граждане в значительной мере сами виноваты в таком развитии событий, поскольку они спохватываются слишком поздно и игнорируют предупреждения. Однако практически во всех случаях обнаруживается значительный дефицит необходимой гражданам информации. Плохое информирование граждан или отсутствие информирования имеет место чаще всего, когда инициатором проекта служит государственное учреждение. Частные инициаторы стараются по крайней мере формально соблюдать основные требования об участии общественности.
В некоторых случаях инициаторы проекта, соблюдая формальные требования об участии общественности, в действительности манипулируют этим процессом. Примерами таких манипуляций являются оплаченные общественные экспертизы, опросы общественности, в которые вовлекались нерепрезентативные группы участников, общественные слушания, проводившиеся при участии заранее подобранных групп и на другой же день после объявления о слушаниях.
Один из излюбленных способов обращения инициаторов проекта с общественностью — задабривание и ложные обещания. Так было в Санкт-Петербурге при строительстве кольцевой автодороги, когда некоторых жителей обещали переселить в благоприятное место. Так было в Иркутской области, когда при освоении газоконденсатного месторождения местной общине давали необоснованные материальные обещания. Для того чтобы сломить противодействие местного населения, имеющего правовые возможности блокировать проект или существенно замедлить его реализацию, используют также средства давления или отвлекающие маневры.
Обращение инициаторов проектов к таким средствам свидетельствует о том, что в принципе общественность в России может влиять на принятие экологически значимых решений, что инициаторы проектов опасаются общественности и по этой причине последовательно стремятся помешать ей.
Нельзя сказать, что власти не делают ничего. Однако они вмешиваются в развитие процесса лишь в тех случаях, когда их либо просят об этом инициаторы проекта, либо вынуждает активная общественность. В последнем случае власти ограничены правовыми рамками, предписывающими инициаторам проекта обеспечивать участие общественности. Власти должны только оказывать содействие участию общественности в обсуждении проектов, если их об этом просят, помогая инициаторам проекта в проведении общественных слушаний или предоставляя общественности интересующую ее информацию.
В соответствии с Орхусской конвенцией ответственные властные органы должны обеспечивать участие общественности в принятии экологически значимых решений, не только предоставляя адекватную информацию, но и определяя, какой в каждом случае должна быть форма участия общественности. В России эти обязанности лежат на инициаторе проекта. Однако он, как правило, не заинтересован в том, чтобы согласовывать свои планы с общественностью или менять их. И поэтому старается или избежать участия общественности, или формальным образом свести его к минимуму. Муниципальные же власти больше заботятся об общественном благе.
5.3.4. Проблемы общественного участия
Основной проблемой являются пробелы в российских нормативах, предусматривающих участие общественности в процедурах оценки воздействий на окружающую среду, а также в принятии решений по управлению этими воздействиями.
Недостаточно четко определен порядок получения гражданами и общественными организациями информации о намечаемой деятельности и ожидаемых воздействиях. Трудности возникают, в частности, при попытках получить материалы ОВОС. Иници- аторы/инвесторы проекта часто отказываются предоставлять их и ссылаются при этом на необходимость защиты своих коммерческих интересов.
Отсутствует регламент общественной экологической экспертизы, поэтому часто она проводится несвоевременно, а ее результаты оказываются невостребованными или даже отвергнутыми.
Инвесторы и разработчики обосновывающей документации не уделяют внимания самым первым этапам экологической оценки намечаемой деятельности. Выбор места размещения объекта, увязка декларации о намерениях с режимом функционирования и планами развития территории, формулирования технического задания на ОВОС — вот характерные слабые места и пробелы.
В результате технический проект подчас оказывается экологически далеко не безупречным.
Еще одна проблема — качество ОВОС. В международной практике при выполнении экологической оценки или ОВОС рекомендуется, например, оценивать последствия не только загрязнения, но и других воздействий, оценивать отдаленные результаты воздействий, а также показывать общую картину последствий. Можно полагать, что оценка, содержащая такие сведения, обладает более высоким качеством, а не содержащая — более низким.
Система компенсационных мероприятий, предусмотренных при разработке ОВОС, часто допускает лишь формальную компенсацию ущерба, причиняемого при реализации проекта. От этого нередко страдают местные жители, непосредственно затрагиваемые проектом. Так обстоит дело, например, при уплотнении застройки внутри жилых кварталов Санкт-Петербурга и сокращении в этих кварталах площади зеленых насаждений. Другая сторона дела — использование компенсационных мероприятий, предлагаемых самими инициаторами проекта, как инструмента для смягчения или игнорирования нормативных требований к обеспечению санитарно-гигиенической безопасности местных жителей. Для обеих этих ситуаций характерны острые конфликты с общественностью и некоторая неопределенность в путях их разрешения, обусловленная несовершенством существующей нормативно-правовой базы.
Наконец, одна из особенностей ОВОС, снижающая ее качество, обусловлена тем, что в оценках используют преимущественно санитарно-гигиенические нормативы, выраженные через ПДК, ПДВ, ПДС. Собственно экологические же нормативы используют редко. Исключение составляют запреты или ограничения, связанные с особо охраняемыми природными территориями, а также редкими и находящимися под угрозой исчезновения видами, включенными в Красные книги. Между тем в Германии, например, законом защищены не только виды и особо охраняемые территории, но и особо ценные биотопы, карты распространения которых доступны всем разработчикам ОВОС.
Одна из актуальных проблем — это эффективность и формы общественного и государственного контроля за последствиями строительства и функционирования разрешенного к реализации объекта. Дело в том, что выполнять предложенные ОВОС программы мониторинга и рекомендации экологической экспертизы обязаны сами инвесторы или владельцы объекта. Нередко они не делают этого должным образом. В таком случае государственные органы контроля должны добиваться выполнения соответствующих программ и рекомендаций. Однако регулярные или так называемые плановые проверки, выполняемые этими органами, не могут охватить все объекты и ситуации. Поэтому в решении данной проблемы значительная роль может и должна принадлежать общественности, тем местным жителям, которые оказываются непосредственно затронутыми деятельностью построенных предприятий/объектов.
Общественность в России пока не получает достаточной поддержки со стороны властей. Поэтому процесс общественного участия нередко бывает изнуряющим и неудовлетворительным для всех сторон. При этом нужно иметь в виду, что результативность общественного участия должна определяться не тем, сколько проектов или инициатив общественность отвергла или заблокировала, а тем, насколько в результате проект оказался экологически более корректным и социально благоприятным. Целью общественного участия является не конфронтация, а совместное решение проблем.
Значительные усилия прилагают российские ученые и общественные природоохранные организации к тому, чтобы придать общественному участию позитивное содержание.
Контрольные вопросы и задания
1. Перечислите основные принципы и задачи оценки воздействия на окружающую среду.
2. Каковы основные положения Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте?
3. Перечислите этапы проведения оценки воздействия на окружающую среду.
4. Как происходит информирование и участие общественности в процессе оценки воздействия на окружающую среду?
5. Какие требования предъявляют к материалам по оценке воздействия на окружающую среду?
6. Каким должен быть состав материалов по оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду?
7. Чем отличается экологическая оценка воздействия от технологической?
8. Чем отличается экономическая оценка воздействия от социальной?
Упражнения
Оцените экологическую безопасность объектов обустройства нефтегазопромысла в Карском море. В оценку входит анализ защищенности от загрязнения и изменения морской воды, донных отложений, гидро- бионтов, а также устойчивости сооружений.
Газоконденсат вместе с буровым раствором поступает из скважин по трубопроводам на нефтеперерабатывающий завод, расположенный на большой гравитационной бетонной платформе, а производственные сточные воды — на береговую станцию очистки и утилизации.
Морская часть:
• донные опорные плиты и технологические платформы для бурения скважин (бурение с промывкой);
• подводная инфраструктура — магистральные газопроводы (диаметр 1220 мм, длина 100 км, 9 ниток), устройства подводной бункеровки (погружные буи);
• подводные энергокоммуникации.
Береговая часть:
• большая гравитационная бетонная платформа и нефтеперерабатывающий завод сжижения на ней (искусственный остров);
• водозаборы хозяйственно-питьевого, производственного и противопожарного водоснабжения; сооружения водообеспечения;
• сооружения водоочистки и утилизации сточных вод (поглощающие скважины);
• береговая производственная база по очистке сточных вод и утилизации отходов;
• энергетические установки;
• средства ликвидации аварийных разливов нефти.
Условия размещения промысла: глубины 50— 100 м, удаленность от берега — 150 — 200 км, мощность льда зимой — 2 —3 м, летом — отдельные ледяные поля.
Продукция: газоконденсат и синтетические жидкие углеводороды.
Транспортировка: подводная перевозка сжиженного газа подводными танкерами к рынкам сбыта, расположенным в Тихоокеанском регионе, соответственно сырой нефти — с помощью надводных танкеров ледового класса — в США.
Потенциальные источники загрязнения океана: донные опорные плиты и буровые скважины, устройства подводной бункеровки судов, нефтеперерабатывающий завод, газо- и нефтепроводы, естественные высачивания углеводородов на дне моря.