Любая система управления по определению есть целенаправленная система, имеющая иерархическое строение и организованная для достижения целей, называемых целями функционирования системы управления.
Цель - идеальное, мысленное предвосхищение результата деятельности. В качестве непосредственного мотива цель направляет и регулирует человеческую деятельность.
Теория управления определяет целеполагание как важнейший системообразующий элемент, исходный, определяющий признак любого управляющего воздействия. Если нет четкого видения, зачем, с какой целью необходимо воздействие на объект (вмешательство в его жизнедеятельность, регулирование), то изначально стоит отказаться от всякого воздействия. Управление в каждом отдельном случае должно быть целенаправленно.
Вопрос о целеполагании в управлении вообще, а в государственном управлении особенно, принадлежит к числу самых актуальных и важных для управленческой теории и практики. Выдвижение целей в государственном управлении, с одной стороны, касается всего общества, а с другой - опирается на государственную власть.
Формирование организационно-функциональной структуры институтов государственного управления начинается с определения целей. Соответственно цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий достижения определенного уровня состояния общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития.
Процесс целеполагания следует рассматривать как обоснование целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. Обоснование и четкая формулировка целей государственного управления является важной и значимой управленческой задачей. Так, Н.И. Глазунова отмечает, что обоснование цели имеет свои закономерности, обязательные процедуры (действия), выступая системообразующим этапом управляющего воздействия.
Первая закономерность целеполагания определяется тем содержанием, какое мы вкладываем в понятие «цель». Цель управления - это исходная категория управления, она отражает желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто; это тот идеал, та логически основанная конструкция, которую требуется создать и воплотить в жизнь.
Вторая закономерность целеполагания определяется субьективацией этого процесса. Цель формулируется людьми, выступает необходимым опосредующим фактором между объективными, реальными тенденциями, потребностями и волевой, субъективной, мыслительной деятельностью субъекта управления.
Третья закономерность (процедура) целеполагания - необходимость альтернативных социальных прогнозов, их прозрачное обсуждение и на этой основе структурирование целей по приоритетности. Только на пути взаимных договоренностей, открытого поиска оптимума целей возможны стабильность и развитие жизнедеятельности людей.
Четвертая закономерность (процедура) целеполагания обусловлена необходимостью переложения целей на формат программ и действий как стратегии развития на перспективу. Программы содержат концепцию развития общества (отдельной территории, отрасли, организации), ориентированную на повышение качества жизни граждан, обоснованный механизм ее реализации. Программы трансформируют в конкретные планы, содержащие четко обозначенные сроки реализации основных мероприятий программы, этапность, ресурсное обеспечение, методы, субъектов действий и степень ответственности за действия, выполнение плана.
Таким образом, в механизме государственного управления важнейшим его блокам является целеполагание как процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. По мере реализации основных и обеспечивающих целей возникает огромное многообразие побочных целей, призванных обеспечивать целостность, динамизм и надежную управляемость государства как системы.
Сформировать структуру целей государственного управления, расположить их в строго иерархическом порядке, проследить взаимосвязь между целями разного содержания, их логику и взаимную увязку при достижении основной цели позволяет прием, получивший название «древа целей», в которой, по существу, представлена общая стратегия управления, что придает ему системно-организованный характер (рис. 1).
Рисунок 1 - Фрагмент дерева целей
Построение дерева целей осуществляется для формализованного отображения процесса распределения целей по уровням управления. Посредством дерева целей описывается их состав, взаимосвязь, упорядоченная иерархия для чего осуществляется последовательная декомпозиция главной цели на подцели по следующим правилам:
общая цель, находящаяся в вершине графа, должна содержать описание конечного результата;
при развертывании общей цели в иерархическую структуру целей исходят из условия: реализация подцелей каждого последующего уровня является необходимым и достаточным условием достижения цели предыдущего уровня;
при формулировке целей разных уровней необходимо описывать желаемые результаты, но не способы их получения;
подцели каждого уровня должны быть независимы друг от друга и невыводимые друг из друга;
фундамент дерева целей должны составлять задачи, представляющие собой формулировку работ, которые могут быть выполнены определенным способом и в заранее установленные сроки.
В государственном управлении «древо» целей есть способ формирования структуры целей программы государственного развития, обеспечивающий взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (социальных, политических, экономических, духовных и т.д.), их согласование для достижения качественных изменений в заданном направлении.
Древо целей образует конкретную систему зависимости, позволяющую определить место и роль каждой конкретной цели в достижении главной цели, разграничить их по степени важности при существующих условиях государственного управления.
Формирование древа целей государственного управления происходит по восходящей от общего к частному. Отправным началом служит главная цель. От нее берут начало отдельные составляющие промежуточные цели, которые в свою очередь расчленяются на более частные, восходя к своей вершине.
Стволом являются стратегические цели-задания, связанные с качеством жизни общества, его сохранением и развитием. Стратегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки действий по достижению первых, а оперативные - в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей - это ветви «древа» целей. Таким образом, происходит целеполагание, целеопределение и целеутверждение государственного управления.
При построении «древа» целей государственного управления с учетом их иерархии нужно иметь продуманное определение стратегических целей, а затем произвести их «разветвление» по всем другим их видам. При этом важное значение принадлежит согласованию целей с тем, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, при которой они как бы «работали» друг на друга и реализация одной цели становилась источником для другой, т.к. это усиливает механизм целеполагания в государственном управлении. И, конечно, первостепенная проблема заключается в достижении адекватности целей государственного управления потребностям и интересам общества, тем целям, которые объективно порождаются управляемыми объектами. Соблюдение таких требований может действительно превратить цели государственного управления в мощную движущую силу функционирования государства и развития общества.
Хотя построение древа целей - технико-методологический прием, который не несет в своей основе идеологической и политической нагрузки, сама совокупность элементов, составляющих «ствол», «ветви», «крону» и другие элементы древа, дает достаточно полное представление о характере государства, социальной направленности его целей, их приоритетности и средствах достижения. Идея представить систему целей государственного управления в виде древа, уходящего корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (социум), родилась не случайно. В самом деле, общество, государство, с точки зрения жизнедеятельности, развития и функционирования, приспособления к условиям существования, принципиально не отличается от живого организма, то, и другое - системы, где совершаются процессы, которые могут быть описаны категориями теории систем. В частности, к обществу и государству применимо такое свойство системы, как стремление к достижению последовательного совершенствования, отработки механизмов обеспечения жизнедеятельности.
Сравнение социума с «почвой», которая питает древо целей, тоже не случайно. В этом находит подтверждение мысль классика о том, что человечество ставит перед собой только те задачи, которые оно в состоянии решить. Если питательная среда н в состоянии обеспечить жизнедеятельность древа целей, последнее погибает, какими бы прекрасными порывами ни руководствовались его создатели.
Таким образом, цели государственного управления, представленные в определенном «древе», должны соответствовать главному требованию - быть социально мотивированными, объективно обусловленными и обоснованными; быть системно организованными. При формировании древа целей государственного управления субъект управления должен обладать исчерпывающей информацией о потребностях и интересах общества, социальных групп, граждан государства, т.е. о нуждах общества в государственном управлении. Ему необходимо иметь отчетливое представление о ресурсной базе в самом широком смысле, включая материальные, финансовые, интеллектуальные, организационные возможности, правовое обеспечение и т.д. Это должно по возможности свести к минимуму элемент субъективизма при определении целей управления.