Наряду с деятельностным подходом к определению понятия «государственная служба», когда она трактуется как «профессиональная деятельность», нередко используется институциональный подход к государственной службе, рассматривающий ее в качестве социального института или системы социальных институтов.
Так, с точки зрения А.В. Шарова, государственная служба как социальный институт «представляет собой организованную группу лиц, осуществляющих свою деятельность в иерархической, самовоспроизводящейся системе специализированных на выполнении социально-значимой функции (управления) материальных учреждений – государственных органов с едиными процедурами взаимодействия внутри себя и вовне, общим статусом лиц, исполняющих задачи государственных органов, направления, деятельности которой определяются функциями государства».
Необходимо подчеркнуть, что в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых – обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.
Г.В. Атаманчук полагает, что государственная служба как институт состоит из «двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)».
Государственная служба как система социальных институтов, по мнению таких авторов, как В.С. Карпичев, З.С. Попова и др., включает организационно-управленческий, социально-экономический, социально-правовой, государственных социальных услуг, информационно-коммуникативный, интеллектуально-духовный институты.
В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами:
- - институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;
- - экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;
- - институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института и, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой – подвергаясь социальному (общественному) контролю;
- - институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;
- - институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество – государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института.
Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей.
Правовой институт государственной службы – это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы.
Большинство российских ученых-правоведов справедливо полагают, что правовой институт государственной службы имеет публичную природу (так как основан на общих, а не на частных и личных интересах). Вот что, например, пишет по этому поводу Н.М. Казанцев: «Государственная служба, будучи сформирована как публично-правовой институт, доставляет и государству свойства публично-правового института. Если же государственная служба урегулирована исключительно как институт гражданско-правовых отношений, на основе контрактов и трудовых договоров между руководителями государственных органов и гражданами, поступившими на службу, то и само государство перестает быть публично-правовым институтом, становится своего рода частной корпорацией, принадлежащей по очереди то одним, то другим всенародно избранным политикам в течение срока их полномочий, поворачивающих государственный руль до упора то влево, то вправо». Вот почему диспозитивный (дозволительный) режим регулирования государственной службы нормами трудового права не соответствует публично-правовой природе этого института, не учитывает неравный статус субъектов права – государства и государственного служащего. Для государственной службы характерен императивный (разрешительный) режим правового регулирования, который определяется принципом – разрешено только то, что прямо указано в законе.
В этой связи государственную службу можно определить как комплексный институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного), регулирующих отношения между государственным служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной должности, а также между государственным служащим и гражданином (обществом в целом).
Наконец, государственную службу можно отнести к политическим институтам. Государственная служба теснейшим образом связана с главным политическим институтом – государством, а государственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно через государственную службу, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т.п.). Государственные служащие могут преследовать свои корпоративные интересы в отношении государственной политики и располагают огромными возможностями и ресурсами по влиянию на характер политических решений, например информируя политиков и тем самым формируя их мнения. Вот почему государственная служба не может быть полностью оторвана от политики и в определенной мере является политико-властным институтом.