Для России, взявшей курс на построение демократической модели государства, до сих пор актуальна проблема определения концентрации властных полномочий в руках тех или иных государственных структур, в том числе и парламента. Имеют место многочисленные дискуссии о качественных характеристиках системы государственной власти, позволяющей, с одной стороны, обеспечить управляемость обществом, с другой стороны, гарантировать реализацию интересов большей части населения страны. Поэтому изучение конституционного права зарубежных государств представляет не только большой научный интерес, но и имеет весьма важное политико-прикладное значение для понимания происходящих в нашей стране процессов по совершенствованию конституционно-правовой системы. Обращение к политико-правовой системе Израиля, прежде всего, обусловливается особыми отношениями, установившимися между нашими странами и народами: почти миллион граждан Израиля являются выходцами из России и других республик бывшего СССР и многие из них сохранили теснейшие связи с российским обществом.
Государство Израиль следует определять как парламентскую республику, реализующую одну из форм либеральной демократии. В целом система государственной власти данного государства, так или иначе, напоминает другие западные страны. Все-таки можно говорить о специфичности и уникальности многих ее элементов. В рамках данной статьи мы попытаемся проанализировать особенности организации государственной власти в Израиле, показать самобытный стиль становления и развития его государственно-правовых институтов. [11]
Как и в любой парламентской республике, центральное место в системе органов государственной власти Израиля занимает парламент — однопалатный кнессет, состоящий из 120 депутатов. Исключительность данного института состоит в том, что он возник задолго до его аналогов в других странах. Первое упоминание о нем мы встречаем в Ветхом Завете в Книге Числа, главы 8—21. Когда евреи выходили из Египта, Моисей являлся единоличным руководителем народа. И хотя он пользовался неограниченным доверием, концентрация всей полноты власти в руках одной личности оказалась тяжким бременем. Поэтому пришлось учредить собрание представителей народа, которое, с одной стороны, давало бы евреям удовлетворительные ответы на их запросы, а с другой — было бы способно донести слова Всевышнего до народа.
Таким образом, возник первый «кнессет», который изначально состоял из 72 человек, по 6 от каждого из 12 колен, а позже это число было увеличено до 120, по 10 представителей от колена. Данная численность депутатов сохраняется и в нынешнем израильском парламенте, хотя и основана на иных принципах избрания народных представителей.
После образования 14 мая 1948 года государства Израиль в январе 1949 года избирается учредительное собрание, которому предоставляется право разработать конституцию. В своем первом законодательном акте (Transition Law, 1949 года) учредительное собрание изменило свое название на «кнессет» и объявило себя «законодательным органом Государства Израиль».
Возвращаясь к современной эпохе, отметим, что кнессет избирает из своего состава председателя кнессета и его заместителей. Во время отсутствия президента страны в Израиле председатель кнессета выполняет его функции, то есть номинально и протокольно является вторым человеком в государстве. Так же, как и во многих других странах, депутаты кнессета обладают парламентской неприкосновенностью; в случае рекомендации прокураторы о подаче в суд обвинения против депутата кнессета неприкосновенность может быть с него снята голосованием. Неприкосновенность не распространяется на нарушение правил уличного движения и т. п. Члену кнессета запрещено заниматься какой-либо оплачиваемой деятельностью (за исключением авторского гонорара за книгу и т. п.); ему нельзя быть главой муниципалитета (но можно быть членом муниципалитета) или занимать в муниципалитете должность за плату; даже на добровольную (неоплачиваемую) деятельность депутата существуют серьезные ограничения.
Именно кнессет принимает законы. Значение данной «парламентской» функции усиливается тем, что в Израиле нет единой писаной конституции — документа, обладающего высшей юридической силой по отношению к другим законам. Ее отсутствие, несомненно, повышает роль парламента в системе государственной власти. Тем не менее, в системе нормативных актов следует выделять так называемые «основные законы», именно они имеют характер конституционных актов. Таковыми являются: Закон о Кнессете; Закон о земельных участках; Закон о Президенте Государства; Закон о правительстве; Закон о «государственном хозяйстве»; Закон об армии; Закон «Иерусалим — столица Израиля»; Закон о судопроизводстве и т. д. Однако, как это ни покажется странным, для их принятия или изменения требуется не квалифицированное (как, например, в России), а только абсолютное большинство в 61 голос депутатов кнессета. Обычные же законы принимаются в еще более упрощенном порядке, что не соответствует ни практике большинства парламентов западных стран, ни России. В Израиле для принятия обычного закона не требуется кворум депутатов при голосовании — достаточно, чтобы за закон проголосовало большинство присутствующих депутатов (были случаи, когда закон принимался в присутствии двух членов кнессета). Хотя следует отметить, что законы не принимаются внезапно: для внесения законопроекта существует специальная процедура, и в повестке дня заседания кнессета появляется предварительное голосование по законопроекту. После этого законопроект может быть отправлен в одну из комиссий кнессета на доработку и обсуждение, а затем снова передан на обсуждение всего кнессета, где для его утверждения должен пройти три чтения (три голосования).
Подобная ситуация с принятием законов, на наш взгляд, согласуется с особенностями политической системы израильского общества (наличие большого количества достаточно влиятельных политических структур) и со спецификой избирательной системы Израиля. Кнессет избирается общеизраильскими прямыми, равными и тайными выборами раз в 4 года (возможны досрочные выборы в случае самороспуска кнессета) по пропорциональной избирательной системе. При этом предвыборные списки, за которые голосуют граждане, должны представлять партию или блок партий. Особенностью Израиля можно назвать также низкий «заградительный барьер» — 1,5% от общего числа проголосовавших избирателей, чей бюллетень признан заполненным правильно. Подобная избирательная система дает возможность быть представленными в кнессете большому количеству партий. Так, например, на выборах в 1992 году в кнессет прошли 10 списков, в 1996 году — 11, на следующих выборах — 15. Подобный расклад политических сил в парламенте почти всегда предполагает формирование коалиционных правительств, а также возможные трудности при достижении каких-либо кардинальных политических решений. В таком «разнополюсном» парламенте не всегда просто набрать абсолютное большинство в поддержку того или иного решения, не говоря уже о квалифицированном. [12]
Большое значение для деятельности кнессета имеют парламентские запросы, которые адресуются правительству или конкретному министерству. Ответы на запросы, как правило, — функция министра. В случае необходимости обсуждение запроса переносится на заседание одной из комиссий кнессета. При этом правительство и правительственные структуры обязаны отчитываться перед кнессетом по предъявляемым запросам.
Дополнительный вид активности членов кнессета — это участие в многочисленных общественных лоббистских и парламентских группах: например, «сельскохозяйственное лобби», «парламентская группа по связям с Россией» и т. д.
Следующая функция кнессета — формирование исполнительной власти. По результатам парламентских выборов кнессет назначает премьер-министра (главу правительства), который является реальным главой исполнительной власти и политическим руководителем страны. Премьер-министром назначается либо лидер крупнейшей фракции в кнессете, либо тот, кто сможет заручиться поддержкой необходимого большинства депутатов кнессета для формирования правительственной коалиции. Правительство назначается премьер-министром и утверждается кнессетом простым большинством. Данный способ формирования правительства в целом соответствует практике государств с парламентской формой правления. Однако в 1992 году кнессетом был принят закон, предусматривавший выборы премьер-министра путем прямого голосования всех граждан Израиля, в 1996 году состоялись первые выборы главы правительства. Практику выборов гражданами премьер-министра можно назвать уникальной для всего мирового сообщества. Произошел «уход» от традиционной парламентской демократии в сторону «гибридной» формы правления с элементами президентской республики. Безусловно, прямые выборы премьер-министра гражданами можно рассматривать как усиление демократических начал израильского государства. Но, на наш взгляд, данная практика несла скрытую угрозу системе государственной власти страны. Известно, что одним из основных элементов парламентской формы правления является обязательное согласие между политикой правительства и политическими желаниями парламента. Невозможно пребывание у власти правительства (премьер-министра), лишенного доверия парламента. Выборы же главы правительства гражданами фактически значительно уменьшали политическую ответственность премьер-министра и правительства в целом перед кнессетом. В этих условиях можно было прогнозировать возможные конфликтные ситуации между законодательной и исполнительной ветвями власти. Данная опасность была реальна, учитывая широкое представительство в израильском парламенте различных политических сил, когда ни одна политическая партия не имеет абсолютного большинства в кнессете. Поэтому мы рассматриваем отмену прямых выборов премьер-министра, возврат к традиционному «парламентскому» способу формирования правительства как положительный шаг конституционно-правовой реформы, не ущемляющий демократических начал израильского общества. [13]
Как уже отмечалось, в Израиле нет политической силы, доминирующей в обществе, что делает необходимым формирование коалиционных правительств. Как правило, размер фракции в кнессете определяет число министерских портфелей, которые получает эта фракция. Закон не оговаривает, какие именно министерства могут существовать в правительстве, — это решает премьер-министр. Правительство — коллегиальный орган власти, решения принимаются большинством голосов. В Израиле распространена практика, при которой во главе нескольких министерств может стоять один и тот же человек. Например, в 1999 году премьер-министр Э. Барак являлся одновременно и министром обороны. К тому же премьер-министр имеет свое министерство, называемое «Министерство главы правительства». Тем не менее, совмещение министерских постов не дает дополнительного голоса в правительстве. Так же, как и в Великобритании, в Израиле существует понятие «министр без портфеля» — это член правительства, не возглавляющий никакого министерства, но ответственный за какое-либо направление в правительственной деятельности, например, за социальные вопросы. Министр без портфеля участвует в заседаниях и голосованиях правительства наряду с другими его членами.
В качестве отличительной черты состава правительства следует отметить правовой статус заместителей министра — в Израиле это политическая должность. В соответствии с законом в отличие от министра заместитель министра обязан быть депутатом кнессета (в парламентских государствах такое требование может распространяться на министров). Назначение и смещение с должности заместителя министра является прерогативой не министра, а правительства в целом. Данный «высокий» статус заместителей министров также, на наш взгляд, обуславливается особенностями политической системы Израиля — наличием большого количества влиятельных политических сил. Такая практика упрощает задачу премьер-министра при формировании коалиционного правительства. Возможна ситуация, когда министром правительства будет назначен представитель одной партии, заместителем министра другой. Очень часто, при совмещении премьер-министром должности какого-либо министра, функции руководителя реально выполняются заместителем министра. На заместителей министров, так же как и на министров, распространяются все «парламентские ограничения»: они не могут подавать парламентские запросы, вносить свои законопроекты, голосовать за вотум недоверия правительству, состоять членами комиссий кнессета. Вероятно, именно из-за «политического» статуса у большинства министров нет заместителей.
Другая отличительная черта Израиля, подтверждающая его характеристику как государства с парламентской формой правления, является правовой статус президента. Президент Израиля является лишь номинальным главой государства. Он избирается членами кнессета путем тайного голосования на пятилетний срок. Для выдвижения кандидата в президенты необходима поддержка не менее 10 членов кнессета. Один и тот же гражданин не может избираться более чем на два срока (10 лет). Особенность Израиля в том, что касается правового статуса президента, — это чрезвычайно низкий объем полномочий главы государства даже по сравнению с другими парламентскими государствами. Данное обстоятельство становится понятным при изучении происхождения института главы государства.
С момента избрания первого главы государства была установлена именно ограниченная монархия, созданная двенадцатью коленами Израиля примерно в 1000 г. до н.э. Еврейская идея монархии существенно отличалась от других. Иудейский царь нес такую же ответственность перед законом, как и его подданные. Для него не существовало ни особых законов, ни особых исключений.
Книга Второзаконие содержит статьи, регулирующие некоторые аспекты его правового положения. Он должен быть рожден израильтянином; он должен руководствоваться Учением и законами и быть первым среди равных. Он представлял еврейский народ на внутригосударственном и международном уровне. Однако его основным назначением было объединение народа".
Тенденция к ограничению власти главы государства, проявлявшаяся на протяжении веков существования иудейской государственности, сохранилась и в настоящее время.
Рассмотрим полномочия президента Израиля: а) представительство государства на официальных церемониях; б) прием верительных грамот послов других стран в Израиле и вручение таковых отправляющимся на дипломатическую службу посланникам Израиля; в) открытие сессий кнессета и получение отчетов о его заседаниях; г) рекомендации по амнистии заключенных или ослаблению приговоров. Как видно, глава государства лишен даже такой традиционной «президентской» функции, как помилование заключенных. Тем не менее, несмотря на ограниченность президентских полномочий, его политическая роль огромна. Президента в Израиле можно охарактеризовать как «символ единства нации». Выдвигаемые на эту должность кандидатуры должны пользоваться всеобщим уважением, быть известными общественными деятелями, учеными, видными (в прошлом) политиками и т. д. На наш взгляд, глава государства при всех обстоятельствах будет оставаться необходимым участником наиважнейших государственных актов, у него всегда будет возможность влияния на развитие политической ситуации в стране. О значимости данного поста можно судить по ожесточенной борьбе между различными политическими группами — чей кандидат займет эту должность. Политический «вес» главы государства определяется и тем, что высказанное авторитетное мнение президента моментально доводится всеми средствами массовой информации до сведения общественности. И достаточно часто возникают в последнее время ситуации, когда позиция президента не совпадает с правительственной. Конечно же, глава государства в своей деятельности должен представлять интересы всего общества, а не отдельных его групп, но закон в Израиле прямо не ограничивает возможность президента оказывать влияние на политическую ситуацию в стране. В качестве примера следует назвать деятельность предпоследнего президента Израиля — Эзера Вейцмана, который достаточно часто своими действиями и высказываниями определял свою позицию (не всегда согласовывавшуюся с мнением правительства) по наиважнейшим вопросам политической жизни страны. Безусловно, подобные действия президента могут вызывать недовольство со стороны определенной части общества, имеющей другой взгляд на решение той или иной проблемы. Каждое высказывание главы государства должно быть взвешенным и политически корректным, так как президент должен представлять именно весь народ, а не его часть. «Политическая» деятельность президента Вейцмана явилась одной из причин его последующей отставки с должности. [14]
Раскрывая систему государственной власти Израиля, нельзя оставить без внимания его правовую систему, корни которой уходят в далекое прошлое. Она основывается на четырех источниках:
1) «еврейское право», сформулированное в Талмуде и еврейском религиозном законодательстве;
2) «оттоманское право», то есть система законов Оттоманской империи;
3) «английское право» (со времен британского мандата);
4) собственно «израильское право»: законы, установленные кнессетом, а также постановления Верховного суда, распоряжения муниципалитетов и т. д.
Зоны действия этих систем строго не разграничены, хотя и можно отметить, например, что в вопросах личного статуса еврейское право применяется чаще других, а оттоманские законы наиболее существенны при определении споров о владении земельными участками.
Судебная система в Израиле также неоднородна — есть разные судебные инстанции. Каждый суд можно отнести к одной из двух групп:
1. Обычные суды — занимаются как гражданскими, так и уголовными делами в случаях, если таковые не подлежат юрисдикции одного из специальных судов. К обычным судам относятся:
а) Мировые суды — занимаются имущественными исками, чья стоимость не превосходит определенной суммы; земельными вопросами; уголовными делами, срок наказания по которым не превосходит трех лет;
б) Окружные суды занимаются более тяжелыми вопросами и рассматривают апелляции на решения мировых судов;
в) Верховный суд — рассматривает апелляции на решения окружных судов и конфликты между гражданами страны и властью.
2. Специальные суды:
а) еврейский религиозный суд;
б) суд по трудовым конфликтам;
в) военный суд;
г) религиозные суды разных религиозных общин, представленных в Израиле;
д) некоторые другие специальные суды.
Как видно, данная система отражает, с одной стороны, сложную религиозно-этническую специфику Израиля; с другой стороны, в большинстве своих черт имеет британское происхождение — хотя и, разумеется, в израильском исполнении. В качестве примера можно привести ситуацию со смертной казнью. Израильский закон (израильское право) предусматривает такую меру наказания, как смертная казнь. Однако отрицательное отношение к ней иудаизма (еврейское право) привело к тому, что выработался прецедент неприменения этой меры наказания (на практике смертный приговор был приведен в исполнение лишь дважды: в 1962 г. был казнен А. Эйхман, ответственный за уничтожение 6 миллионов евреев в нацистской Германии, а во время Войны за Независимость — майор М, Турянский за предательство и шпионаж в пользу врага). В данном случае мы можем наблюдать степень влияния еврейского и английского прецедентного права на деятельность судов в Израиле.
Несмотря на отсутствие в Израиле писаной конституции, верховный суд можно определить как орган конституционного надзора. Верховный суд не вмешивается в деятельность кнессета, пока решения последнего не затрагивают основных принципов демократической системы или основополагающих конституционных ценностей. О характере конституционного контроля следует судить на основании решения верховного суда, который в ноябре 1995 года объявил, что он вправе осуществлять пересмотр актов кнессета, не соответствующих основным законам, независимо от наличия или отсутствия в них ограничительных статей. Этим, фактически, установлено, что любой закон, входящий в противоречие с основным законом, имеющим ограничительную статью, должен быть пересмотрен с учетом этой статьи. Таким образом, верховным судом было утверждено нормативное превосходство основных законов над обычными законодательными актами. [15]
Заключение
В мае 1998 г. Израиль праздновал свое 50-летие. Осмысление пройденного пути и анализ стоящих перед обществом проблем - естественная потребность и людей, и государства в юбилейный год.
С чисто геополитической точки зрения Государство Израиль, созданное в 1948 году, имеет две характерных черты. Оно было задумано, как государство евреев, иностранный анклав западного типа в Палестине, в окружении арабского мира. Кроме того, этот регион Ближнего Востока, где расположены также Ливан, Сирия и Иордания, имеет богатейшую историю и ограниченную территорию и очень плотно заселён.
Какие же проблемы можно поставить в качестве приоритетных в современном израильском обществе?
Конечно же, широко обсуждаются все аспекты ситуации на Ближнем Востоке, мирный процесс, взаимоотношение Израиля с арабскими странами, вопросы национальной безопасности, военного потенциала.
Однако центр общественного внимания все больше и больше концентрируется на внутренних проблемах страны.
Основным фактором, воздействующим на жизнь общества, является, прежде всего, проблема обеспечения безопасности страны в целом и личной безопасности ее граждан. Последний аспект проблемы обострился по мере продвижения мирного процесса из-за усиления арабского терроризма.
В настоящее время по вопросам безопасности в израильском обществе сохраняется разделение между основными подходами ее обеспечения. Это в первую очередь связано с двумя основными моделями продвижения мирного процесса и определения дальнейшей судьбы, оккупированных территорий, выдвигаемыми основными партиями Ликудом и Аводой. Взлет арабского терроризма, наблюдающийся с конца 1994, г. породил массовое недовольство израильтян, обвинявших тогдашнее правительство Рабина в неспособности обеспечить как национальную безопасность страны, так и "личное выживание" ее граждан. Именно из-за этого Авода потеряла накануне выборов 1996 г. много своих сторонников, склонившихся к отказу от поддержки этой партии в деле реализации мирных соглашений с палестинцами.
Становилось ясно, что арабо-израильские переговоры, мирный процесс не только не решают, а во многом обостряют внутриполитические трудности, способствуют обострению противоречий в обществе. Усиливались позиции сторонников торможения мирного процесса и усиления оборонного потенциала государства.
Параллельно с этим нарастающую обеспокоенность вызывали процессы, напрямую не связанные с арабо-израильским конфликтом. Все большую тревогу вызывают у политиков проблемы, связанные с перспективами развития гражданского общества. Они считают, что наращивание военной мощи может оказаться бессмысленным, если в результате политических, культурных, этических и иных разногласий будет подорвано внутренне единство израильского общества.
Поэтому сегодня израильтяне яростно спорят не только о выводе израильских войск с территорий, но и современном состоянии сионизма, о роли религии, образовании, развитии этнических культур и о многом другом, что может служить как объединяющим, так и разъединяющим факторами жизни общества. "Какими бы ни были ожидающие Израиль внешние трудности, - подчеркнул в своей юбилейной статье известный израильский журналист Д.Конторер, - будущее страны зависит в первую очередь от того, сумеют ли ее граждане сохранить чувство общей судьбы".
Итак, динамично развивающееся современное израильское общество вступает в новую полосу своего развития. Идет быстрый процесс его деидеологизации, "нащупывание" новых плюралистических моделей во всех сферах жизни гражданского общества. Условия успеха становятся все более жесткими. Растет конкуренция в экономике, убыстряются темпы экономического роста, требующие новых подходов к социальным и межличностным отношениям. Одновременно растет напряжение, связанное с "неотвратимостью" дальнейших уступок в ходе реализации мирного процесса. Все эти объективные процессы тревожат простых израильтян, рождают в них ностальгию по "добрым старым временам". Общество очутилось как бы между двух огней: с одной стороны, оно ощущает на себе давление тех сил, которые ведут его к "нормализации" и дальнейшей вестернизации образа жизни. С другой стороны, усиливаются попытки наиболее консервативных сил (в том числе и ультраортодоксов) испугать израильтян новыми процессами, навязать им отжившие нормы как в области внутренней, так и внешней политики. Израиль ищет новые ориентиры, постепенно справляясь с трудностями переходного периода.
Библиография
1. Воробьев В.П. Государство Израиль: правовые основы возникновения и статус личности. 2002.
2. Карасова Т.А. Некоторые особенности внутриполитического развития современного Израиля // Ближний Восток и современность №6 1999.
3. Клайман Ш. Государство Израиль провозглашает свою независимость // Журнал «Ариэль», Февраль 1999.
4. Конторер Д. 50 лет государству Израиль // "Вести", Юбилейное приложение, Май, 1998.
5. Моро-Дефарж Ф. Введение в геополитику. М., 1996.
6. Нойбергер Бениамин, «Что такое сионизм?», Издание Дипломатической академии МИД РФ, 1995.
7. Сакер Говард. История Израиля, том 2 Иерусалим, 1994.
8. Эвен Аба, Рождение Израиля // Время и мы: Международный журнал литературы и общественных проблем, №100 1988.
9. Эттингер Шмуэль Очерк истории Еврейского народа, том 2 Иерусалим 1972.
10. Даймонт М. Евреи, Бог и история / Иерусалим: Библиотека – Алия, 1989.
11. Дьяконов Р.С. «История Древнего Мира». - М., 1998.
12. О.А. Омельченко «Всеобщая история государства и права», Учебник в 2 т., Издание 4-е, доп. Том 1, Эксмо, Москва, 2005. (Российское юридическое образование).
13. Всемирная история: В 2 т. Т. 2: Учебник. / Под ред. С.П. Карпова. – М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 2000.
14. Краткая всемирная история. Книга первая. Под ред. А.З. Манфреда, М., “Наука”, 1997г.
15. Грановский Т.Н. Лекции по всемирной истории. – М., 1996.
16. К.И. Батыр «История государства и права зарубежных стран», Проспект, М., 2005.
17. Барановский А.А. «История государства и права зарубежных стран», М., 2006.
18. Жуков С.В. Курс всемирной истории. Саратов. 2005.
19. Андрейченко П.В. Всемирная история. Учебник. М., 2004.
20. Пушканов Л.Н. История и Мир. М., 2006.
[1] Воробьев В. П. Государство Израиль: правовые основы возникновения и статус личности. 2002.
[2] Сакер Говард. История Израиля, том 2 Иерусалим, 1994.
[3] Эттингер Шмуэль Очерк истории Еврейского народа, том 2 Иерусалим 1972.
[4] Эттингер Шмуэль Очерк истории Еврейского народа, том 2 Иерусалим 1972.
[5] О.А. Омельченко «Всеобщая история государства и права», Учебник в 2 т., Издание 4-е, доп. Том 1, Эксмо, Москва, 2005. (Российское юридическое образование).
[6] О.А. Омельченко «Всеобщая история государства и права», Учебник в 2 т., Издание 4-е, доп. Том 1, Эксмо, Москва, 2005. (Российское юридическое образование).
[7] Всемирная история: В 2 т. Т. 2: Учебник. / Под ред. С.П. Карпова. – М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 2000
[8] Краткая всемирная история. Книга первая. Под ред. А.З. Манфреда, М., “Наука”, 1997г.
[9] Грановский Т.Н. Лекции по всемирной истории. – М., 1996.
[10] Грановский Т.Н. Лекции по всемирной истории. – М., 1996.
[11] К.И. Батыр «История государства и права зарубежных стран», Проспект, М., 2005.
[12] К.И. Батыр «История государства и права зарубежных стран», Проспект, М., 2005.
[13] Барановский А.А. «История государства и права зарубежных стран», М., 2006.
[14] Барановский А.А. «История государства и права зарубежных стран», М., 2006.
[15] Жуков С.В. Курс всемирной истории. Саратов. 2005.