Явления, связанные с коррупцией в системе государственной службы, обнаруживались и обнаруживаются практически в любом государстве. Однако это не означает, что коррупция везде и всегда одинакова. Причины ее возникновения и распространения в системах государственной службы различных государств весьма разнообразны, поэтому и попытки выработать универсальные административно-правовые средства по предупреждению и пресечению коррупции представляются малореальными[1]. Вместе с тем, следует отметить, что «чужих кризисов в глобальном мире не бывает, тем более что они настигают близких соседей. Цепочка коррупции ставит клеймо на одном государстве за другим: подрывает благосостояние развитых и усугубляет бедность стран третьего мира»[2].
Несмотря на это, в целом ряде зарубежных государств удалось создать такие механизмы, которые позволили ограничить коррупцию масштабами, не представляющими серьезной опасности для нормального функционирования государственного аппарата. Особый интерес представляет практика тех государств, где структурные преобразования дали наибольшие результаты и тем самым создали предпосылки для успешного экономического роста. К таким странам относятся: Дания, Швеция, Новая Зеландия, Сингапур, Финляндия, Швейцария, Исландия, Нидерланды, Австралия, Канада, Люксембург, Австрия, Гонконг, Германия, Норвегия, Ирландия, Великобритания, США, Япония[3]. Эти страны достигли определенного успеха в борьбе с коррупцией. Идея вычленения антикоррупционных программ, доказавших на практике свою эффективность, представляет огромные перспективы для заимствования положительного зарубежного опыта.
При всей специфике зарубежной системы государственного управления, культурно-исторических, экономических и прочих отличиях, зарубежный опыт предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы должен быть исследован и отчасти использован в ходе реформирования системы государственной службы Республики Казахстан.
Начнем с того, что в государствах запада подготовка высококвалифицированных кадров для государственной службы имеет вековые традиции. Так, по приказу Наполеона была основана высшая элитарная школа – «Эколь Политекник», которая на долгие годы стала центром подготовки профессиональных государственных служащих. В свое время О. Бисмарк отмечал, «с плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы».¹
Система отбора и подготовки государственных служащих в зарубежных странах (США, Великобритания, Франция, Германия), их социальный статус, та важная роль, которую они играют в деле регулирования социально-экономическими процессами, происходящими в обществе, способствуют формированию в этом слое элитарной морали.
Ее составной частью является своеобразное чувство избранности и ответственности за состояние общества, культ управленческого профессионализма, прагматизма и трудолюбия. Все это создало в Англии, Франции и Германии сильный фактор традиционности, объективно противодействующий коррупционным проявлениям.
Учитывая эти важные моменты, все же следует обратиться к опыту более молодых стран, которые также проходили этапы социально-экономической трансформации – Сингапура, Южной Кореи и, в частности, ее столицы Сеула. Заслуживает внимания и антикоррупционная политика США. Опыт этих стран, как носительниц категории наименее коррумпированных государств мира, представляется более реализуемым в казахстанских условиях. Использование и учет зарубежного и международного опыта в деле предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Республики Казахстан обусловлено, на наш взгляд, еще и тем, что основные законы функционирования чиновничьего аппарата универсальны и, как показывает практика, во многом не зависят от национальной специфики.
Рассмотрим некоторые особенности организации антикоррупционной деятельности в этих странах. Коррупция, во-первых, осознается правительством этих стран как серьезная проблема национальной безопасности. При этом коррупция рассматривается как внешняя и внутренняя угроза. Четко разделяются два аспекта коррупции: политическая и экономическая. Развитие политической коррупции может привести к неконтролируемости политической ситуации в стране и представляет угрозу демократическим институтам и балансу различных ветвей власти. Экономическая коррупция снижает эффективность рыночных институтов и регулирующей деятельности государства. Важно отметить, что усилия по ограничению коррупции в этих странах, как правило, институциализированы и впечатляют своим масштабом[4].
Сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов в сфере борьбы с коррупцией:
| Государство | Название нормативно-правового акта | Дата принятия | Антикоррупционный орган | |
| Сингапур | Акт о предотвращении коррупции | от 17 июня 1960г. | Бюро по расследованию случаев коррупции | |
| Южная Корея | Закон «О борьбе с коррупцией» | от 1 января 2002 года | Комитет по аудиту и инспекции, Министерство Юстиции, Министерство административного самоуправления и внутренних дел, Министерство обороны (военная прокуратура), Министерство финансов и экономики, Комиссия по справедливой торговле, Налоговая служба, Национальное полицейское управление и Комитет по борьбе с коррупцией. | |
| США | Глава 11, 29, 41, 93 Раздела 18 Свода Законов | Отдел Министерства Юстиции; ФБР | ||
Политика Сингапура в сфере борьбы с коррупцией
Согласно Индексу Восприятия Коррупции (ИВК) Трансперенси Интернэшнл за 2008 год Сингапур стоит в ряду самых чистых в коррупционном отношении государств после Дании, Швеции, Новой Зеландии. Эта страна является четвертой из наименее коррумпированных стран мира с общим рейтингом 9,2 балла из 10[5]. Его власти действительно смогли создать эффективный механизм борьбы с коррупцией, который реально действует и дает результаты.
Вдохновителем и организатором борьбы с коррупцией в Сингапуре стал бывший премьер-министр г-н Ли Куан Ю (1959-1990). В ноябре 1999 года г-н Ли заявил: "Честное, эффективное правительство с незапятнанной репутацией было и остается самым ценным достижением правящей партии и главным достоинством Сингапура". Когда в 1959 году правящая партия пришла к власти, она приняла мощную программу по борьбе с коррупцией, основанную на определенных принципах. Г-н Ли отметил, что, когда власть рассматривается как возможность для личного обогащения, а не как свидетельство оказанного народом доверия, это становится уже проблемой этики. Все общества, претендующие на длительное существование, должны поддерживать принцип честности, иначе общество не выживет, подчеркнул он. Самый легкий способ остановить коррупцию состоит в том, чтобы минимизировать возможности для общественных чиновников действовать по собственному усмотрению, добавил он. В октябре 1999 года г-н Ли заявил, что жесткая позиция Сингапура в борьбе с коррупцией - вопрос скорее необходимости, чем просто поддержания национального достоинства. Причина в том, что Сингапур желает извлечь выгоду из иностранных инвестиций, а для этого необходимо исключить возможность использования инвестиционных средств ненадлежащим образом[6].
В Сингапуре борьба с коррупцией ведется непосредственно политическими лидерами и высшими должностными лицами, ее всемерно поддерживает общественность. Другими словами, борьба с коррупцией здесь ведется непрерывно, о чем свидетельствует наличие постоянно действующего специализированного органа по борьбе с коррупцией – Бюро по расследованию случаев коррупции (основано в 1952 году), обладающего политической и функциональной самостоятельностью[7]. Но до принятия Акта о предотвращении коррупции работа Бюро не приносило ощутимых результатов. Дело в том, что данный Акт устранил несколько серьезных препятствий. Во-первых, он дал четкое и емкое определение всех видов коррупции. Взяточники не могли больше увиливать, получая «благодарность» в форме подарков и прячась за размытыми формулировками. Во-вторых, Акт регламентировал работу Бюро и дал ему серьезные полномочия. В-третьих, он увеличил тюремные сроки за взятки. Все это развязало руки Бюро: оно получило разрешение задерживать потенциальных взяточников, проводить обыск у них в домах и на работе, проверять банковские счета и т.д. Так, ст. 18 гласит, что Бюро вправе проверять банковские книжки государственных служащих, а согласно ст.19 – также их жен, детей и агента, если это необходимо. Бюро уполномочено производить аресты, обыски, проверять банковские счета и имущество подозреваемых в коррупционных преступлениях[8].
Кроме того, Бюро:
расследует жалобы, содержащие обвинения в коррупции в общественных и частных сферах;
расследует случаи халатности и небрежности, допущенные государственными служащими;
проверяет деятельность и операции, проводимые государственными служащими, с целью минимизировать возможность совершения коррупционных действий[9].
В ведомстве три отдела: оперативный, административный и информационный. Два последних кроме поддержки оперативной работы отвечают и за «чистоту» бюрократии. В их ведении отбор кандидатов на высокие государственные должности, профилактические меры и даже организация тендеров на госзаказы[10].
Этот независимый орган расследует и стремится предотвращать случаи коррупции в государственном и частном секторе экономики Сингапура, при этом в Акте коррупция четко квалифицирована с точки зрения различных форм «вознаграждения». Руководителем этого органа является директор, непосредственно ответственный перед премьер-министром. Это означает, что никакой министр не может вмешаться, чтобы остановить расследование или как-либо повлиять на него. Бюро несет ответственность за поддержание принципа честности и неподкупности в государственной службе и поощрения свободных от коррупции сделок в частном секторе. Также в его обязанности входит проверка случаев злоупотреблений среди государственных чиновников и сообщение о подобных случаях соответствующим органам для принятия необходимых мер в дисциплинарной области[11]. Бюро изучает методы работы потенциально подверженных коррупции государственных органов с целью обнаружения возможных слабостей в системе управления. Если выясняется, что подобные пробелы могут привести к коррупции и злоупотреблениям, Бюро рекомендует принятие соответствующих мер главам этих отделов.
Начиная со второй половины 1980-х правительство стало работать над «качеством» бюрократии. Стимул к совершению коррумпированных действий среди государственных служащих и политических лидеров был уменьшен путем обеспечения их заработной платой и дополнительными льготами, сопоставимыми с частным сектором. Однако правительство может быть неспособным повысить зарплаты, если нет экономического роста. Тем не менее, последствия низкой зарплаты в госсекторе будут неблагоприятными, так как талантливые госслужащие уйдут, чтобы устроиться в частные компании, в то время как менее способные останутся и вовлекут себя в коррумпированные действия, чтобы компенсировать низкую зарплату.
Отчитываясь в 1985 году перед парламентом об оправданности затрат на содержание аппарата, премьер- министр Ли Куан Ю говорил: «Я являюсь одним из самых высокооплачиваемых и, вероятно одним из самых бедных премьер-министров стран третьего мира… Имеются различные пути решений. Я же предлагаю наш путь в рамках рыночной экономики, который является честным, открытым, оправдываемым и осуществивым. Если вы ему предпочтете лицемерие, вы столкнетесь с двуличием и коррупцией. Делайте выбор».
Чиновникам серьезно подняли зарплаты (в дальнейшем это делали каждые несколько лет), что должно было удержать их от взяток. Сейчас оклады высших должностных лиц страны высчитываются в зависимости от средних заработков в бизнесе и доходят до $20—25 тысяч в месяц. И парламентарии, и население восприняли с недоверием эту инициативу, но премьер-министр Ли Куан Ю публично обосновал ее целесообразность. Он объяснил, что правительству необходимы профессионалы в своей области, поэтому им выплачивают заработную плату, близкую к их рыночной ценности. Было бы нереалистично ожидать, что талантливые люди пожертвуют своей карьерой и семьями на многие годы, чтобы удовлетворять требования зачастую не ценящей их усилия общественности. Если бы Сингапур не получил в распоряжение высшей политической власти лучших специалистов, это бы закончилось посредственными правительствами, неудовлетворительной денежной политикой и коррупцией[12].
Правительство задумало сделать профессию чиновника не только высокооплачиваемой, но и уважаемой. В Сингапуре на государственном уровне проповедуется принцип меритократии[13].Путь наверх открывается перед самыми умными, прогрессивно мыслящими и способными. За это отвечает Агентства (Бюро) по борьбе с коррупцией. Вербовка происходит еще в школе, а дальше будущую элиту ведут: помогают поступить в университет, отправляют на учебу и стажировку за границу, поощряют успехи. Так постепенно чиновничий аппарат обновлялся правильно выученными и воспитанными кадрами, многие из которых пополняют ряды агентства[14].
Борьба Сингапура с коррупцией основана на определенных принципах, раскрывающих основополагающее понятие «логика в контроле за коррупцией»: «попытки искоренить коррупцию должны основываться на стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий»[15].
Во-первых, меры должны предприниматься по отношению к обеим сторонам: и тем, кто дает взятки, и тем, кто их берет.
Во-вторых, четко соблюдается принцип ответственности: коррупцию необходимо наказывать в административном или уголовном порядке. Но общественное порицание - неотъемлемая часть процесса наказания.
В-третьих, должна быть проведена четкая граница между государственными обязанностями и личными интересами. Именно это подразумевал г-н Ли Куан Ю, когда заявил, что конфуцианская обязанность помогать своей семье, родственникам и друзьям должна выполняться только с привлечением собственных, а не государственных средств.
В-четвертых, необходимо укрепление главенства закона. Это достигается за счет сотрудничества Бюро, расследующего случаи коррупции, и судебных органов, которые решают, каким будет наказание. Общественность должна быть уверена, что Бюро действует эффективно и юридически законно.
В-пятых, коррупция должна быть максимально исключена путем установления ясных и четких методов работы и принятия решений. Как только общественность осознает, что не существует возможности влиять на правительственные решения путем дачи взяток, коррупции станет меньше.
В-шестых, лидеры должны подавать личные примеры безупречного поведения на самом высоком уровне, чтобы поддерживать свой моральный авторитет, необходимый для борьбы с коррупцией. Следовательно, неподкупность должна быть ключевым критерием, основной целью политических лидеров.
В-седьмых, необходимо наличие гарантий, что именно признание личных и профессиональных заслуг, а не родственные связи или политическое покровительство, должно быть определяющим фактором при назначении должностных лиц. Использование семейных связей подрывает доверие к государственной службе, к ее эффективности и беспристрастности. Напротив, признание заслуг гарантирует, что на соответствующий пост будет назначен квалифицированный специалист.
В-восьмых, как подчеркнул г-н Ли, основное правило - соблюдать принцип неподкупности и увольнять запятнавших свою репутацию чиновников. Пресса играет важную роль в предании гласности случаев коррупции и деталей наказания, чтобы информировать общественность относительно последствий коррупции. Это помогает создать атмосферу честности и доверия к государственной службе, а также закрепить принцип наказания коррупции, т.к. борьба с коррупцией зависит от системы ценностей политических лидеров, государственной службы и общества.
В-девятых, государственным служащим должны соответственно платить. В Сингапуре министрам и высшим должностным лицам платят согласно формуле, привязанной к средней заработной плате успешно работающих в частном секторе лиц (адвокатов, банкиров и т.д.). Бюрократия Сингапура считается одной из самых эффективных в мире. И самой высокооплачиваемой — заработная плата чиновников выше, чем у равных им по статусу служащих в США.
В-десятых, необходимы создание эффективного, работающего на принципе честности и преданности своему делу органа по борьбе с коррупцией, и защита информаторов, сообщающих о случаях коррупции.
В-одиннадцатых, нужно минимизировать количество необходимых для документов подписей. Это уменьшит возможности для коррупции.
В-двенадцатых, необходимо использовать законы таким образом, чтобы распространить их действие на должностных лиц с целью выяснения источников их доходов. Если они не могут объяснить, откуда у них дополнительные финансовые средства, можно предположить, что источником является коррупция. В Сингапуре каждый год от государственных служащих требуют заполнения специальных форм для декларации их имущества, активов и долгов[16].
Сингапуру удалось осуществить контроль за неудовлетворительной денежной политикой за счет жестких правил, таких, как строгие ограничения расходов на избирательные кампании, разрешение осуществлять пожертвования только в пользу политических партий, а не отдельных министров или членов парламента, поскольку нельзя позволить таким образом покупать влияние с целью изменения политики правительства[17].
Власть – коррупция – деньги, вполне понятная логическая цепочка. Поэтому еще с июля 1973 г. специальная антикоррупционная программа была развернута в Министерстве финансов Сингапура. Эта программа включала, в частности, следующие меры:
совершенствование процедур взаимодействия с гражданами и организациями с целью исключения проволочек;
обеспечение прозрачности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими;
введение ротации чиновников для избежания формирования устойчивых коррупционных связей;
проведение непредвиденных проверок;
обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечек важной информации, которой можно воспользоваться в коррупционных целях;
введение процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3–5 лет[18].
Введя в действие в начале 70-х годов эту антикоррупционную программу в Министерстве финансов, Сингапур достиг впечатляющих успехов. Во многом это произошло благодаря правильному определению приоритетных направлений программы: прозрачность деятельности органов власти, сближение рядовых граждан и контролирующих организаций, обуздание низовой коррупции.
Интересны цифры, приведенные учеными Гарвардского университета. Подсчитано, что снижение коррумпированности страны с уровня Мексики до уровня Сингапура производит экономический эффект, эквивалентный возрастанию сбора налогов на 20%[19].
Борьба с коррупцией, подобно меритократии (продвижению на ключевые посты лишь по заслугам), многонациональной политике и прагматизму, является одним из ключевых факторов экономического успеха Сингапура. Жесткие законы, соответствующее жалованье для министров и государственных служащих, наказание коррумпированных чиновников, эффективное функционирование ведомства по борьбе с коррупцией, личные примеры руководителей высшего звена – все упомянутые факты составляют антикоррупционную программу Сингапура. Таким образом, успех этого государства – результат упорной работы по борьбе с коррупцией, ведущейся во всех сферах жизнедеятельности.
Анализ законодательства Южной Кореи в сфере борьбы с коррупцией
В сфере внутренней политики и системы управления Южной Кореи определяются следующие основные цели:
оптимизация системы государственных органов управления, обеспечение ее прозрачности и безкоррупционности;
рациональная децентрализация экономики и сбалансированное региональное развитие;
широкое участие и консолидация народа в ходе политических реформ.
Как отметил Президент Южной Кореи Ли Мен Бак, "Коррупция существует на двух уровнях - вверху и внизу. Так вот бороться с ней надо начинать с верха". Одним из необходимых условий преодоления коррупции является политическая воля[20]. Если государство в лице его вышестоящих руководящих органов будет заинтересовано в выживании, то противостояние коррупции и ее искоренение – вполне реальная задача. Наглядным примером такой положительной амбициозности стал Сеул – столица Южной Кореи. Здесь власть действительно смогла создать эффективный механизм борьбы с коррупцией, реально действующий и показывающий результаты.
Соответствуя веяниям времени, Сеул учитывает новейшие научные разработки и технологии. На их основе совершенствует местные меры антикоррупционной политики.
Известно, что одной из причин коррупции является бюрократия. В Южной Корее упрощение бюрократических процедур посредством реформирования государственных учреждений значительно способствовало снижению уровня коррупционности государственных органов. Уменьшилось количество необходимых для документов подписей, прямых контактов с чиновниками, работающими в контролирующих, лицензирующих и других государственных учреждениях.
Наилучшим примером в данном случае является сеульская программа OPEN, запущенная в 1999 году и позволившая гражданам контролировать через Интернет процесс рассмотрения своих обращений государственными чиновниками[21]. Данная программа разрабатывалась и была внедрена при мэре Сеула Гох Кун, который заявил о намерении вести самую непримиримую войну с коррупцией, информируя общественность о деятельности государственных служб от рассмотрения обращений граждан до политики принятия решений.
Благодаря этой программе граждане могут в любое время проследить ход рассмотрения документов по своему обращению. Система онлайнового контроля за рассмотрением обращений граждан «OPEN», обеспечивающая прозрачность в работе городской администрации, позволяет предотвратить ненужные проволочки или несправедливое рассмотрение чиновниками дел граждан, позволяет гражданам следить за тем, как решаются вопросы о выдаче разрешения или санкции по тому или иному делу в случаях, когда наиболее вероятно проявление коррупции, и протестовать, если замечены какие-либо нарушения. Таким образом, обеспеченная прозрачность деятельности администрации создает предпосылки для искоренения коррупции[22]. Программа «ОРЕN» построена на следующих принципах:
Доступность. Его следует рассматривать в трех направлениях:
в любое время и из любого места граждане могут через Интернет отслеживать процесс поданных ими прошений в городской администрации – это территориально-временной аспект;
получить любую информацию, в регламентированных программой предметных областях, затрагивающих их права - это информационный аспект;
облегчает процедуру осуществления контроля за качеством работы властных структур и позволяет быстро реагировать на обнаруженные нарушения – это оперативно-функциональный аспект.
2.Прозрачность. Данная программа обеспечена открытой системой наблюдения, доступ в реальном времени к информации, касающейся деталей процедуры рассмотрения заявлений граждан и принятия решения, возможность просмотра документов и отслеживание сроков рассмотрения.
Немаловажным достоинством программы является исключение личного контакта чиновников и граждан, как необходимого условия существования коррупции.
Программа «ОРЕN» достаточно проста. Как только гражданин подает заявление, например, о получении решения на строительство, сотрудники соответствующего отдела администрации помещают информацию на сайт. Пользуясь любым компьютером, имеющим доступ в Интернет, граждане узнают в реальном времени, зарегистрировано ли должным образом их заявление, кто конкретно занимается, когда можно ожидать разрешения или по каким причинам просьба не удовлетворена.
Система требует от всех сотрудников администрации указывать на сайте день и час работы с каждым заявлением, указывается ожидаемая дата очередности процедуры в процессе продвижения бумаг на каждом этапе.
С апреля 1999 года, когда была введена система «ОРЕN», городским департаментом было опубликовано 48 330 заявлений граждан, а число посетителей сайта по данным на апрель 2000 года составило 10 000 000.
В программе четко обозначены сферы жизнедеятельности, гражданские проекты в которых следует рассматривать открыто, поскольку именно в них, как оказалось после проведенных исследований, наиболее характерно распространение коррупционной практики. В частности, это жилье и строительство; строительные работы; транспорт; окружающая среда; культура и туризм; промышленность и экономика; городское планирование; санитария и социальное обеспечение; администрирование. Каждая сфера включает определенный набор проектов. Например, категория «Жилье и строительство» дробится на 1) проекты жилищного строительства; 2) разрешение на строительство и контроль; 3) проекты реконструкции зданий; 4) проекты улучшения экологии микрорайона; 4) утверждение архитекторов; 5) разрешение на размещение уличной рекламы[23].
Таким образом, Программа «OPEN» представляет возможности для осуществления социального контроля за своевременным исполнением процедуры рассмотрения заявлений, отслеживания и предупреждения любых задержек в этом процессе, в порядке ввода данных, а также возможности для выявления злоупотреблений.
Система «OPEN» является прогрессивным инструментом в административном секторе, позволяющим наладить правильное и здоровое его функционирование, при этом все государственные службы центрального и местного уровня должны перенимать работу с данной программой и содействовать её развитию и усовершенствованию.
Помимо своего самостоятельного значения и автономного существования система «OPEN» является лишь составной частью комплексной сеульской стратегии борьбы с коррупцией. Программа неуклонной борьбы с коррупцией осуществляется по четырем основным направлениям: 1) превентивные меры, 2) репрессивные меры, 3) большая прозрачность деятельности администрации, 4) тесное сотрудничество между частными лицами и государственными службами.
1. Превентивные меры заключаются в ослаблении государственного регулирования во всех административных сферах. Избыточные нормы муниципального регулирования были либо отменены, либо упрощены.
Чиновник, слишком долго сидящий в своем кресле, может в своем ведомстве установить систему "продавец-покупатель". Чтобы искоренить потенциальный тайный сговор, администрация Сеула отменила давно установившуюся практику передачи определенного района под контроль одного чиновника, принимающего решения о выдаче разрешений, санкциях и контроле. Отныне чиновникам предписывается ежедневно рассматривать заявления из разных районов. Кроме того, существенные кадровые изменения были проведены в администрациях 25 округов. Таким образом, кадровая политика в Сеуле, как и во многих других государствах, остается центральным звеном антикоррупционной политики.
2. Репрессивные меры вводятся в действие за каждый проступок, совершённый городскими чиновниками Сеула. Для осуществления принципа нулевой толерантности к коррупции введена система прямого обращения к мэру. Раз в месяц почтовые открытки с оплаченным ответом посылаются тем, кто имел дело с городской администрацией в сферах, подверженных коррупции. Их просят отправить открытки с информацией о любых злоупотреблениях обратно на адрес мэра. Мэр лично читает все открытки и следит за тем, чтобы каждый нарушитель закона был должным образом наказан.
3. Прозрачность деятельности администрации Сеула обеспечивает программа «OPEN». Наряду с ней введён Индекс антикоррупционных показателей. Он позволил в 1999 году определить уровень «чистоты» каждой административной единицы, полученные результаты были опубликованы. Индекс антикоррупционных показателей подсчитывался по результатам опроса мнения лиц, обращавшихся в государственные службы, а также с использованием статистики антикоррупционных мер, предоставляемой администрацией. Индекс служит стимулирующим средством, порождающим здоровую конкуренцию между органами городской власти Сеула.
4. Сотрудничество между частными лицами и государственными службами прослеживается по всем вышеупомянутым направлениям. Кроме того, было внедрено еще одно нововведение – «Договор о неподкупности», цель которого – предотвращение коррупции и любых других нарушений закона в сфере поставок товаров и услуг населению. Обязательство не брать взяток является соглашением между чиновниками, курирующими поставки товаров и услуг, и претендентами на выполнение строительных работ или поставщиками товаров и услуг. Подписывая такой договор, стороны соглашаются, что в случае его несоблюдения будут должным образом наказаны[24].
В совокупности эти меры качественно дополняют друг друга, поддерживают взаимную действенность и обеспечивают эффективность всей антикоррупционной системы Сеула.
Еще одной причиной коррупции является слабая законодательная база и деятельность антикоррупционного органа.
После серии громких скандалов в южнокорейском обществе во многом под давлением неправительственных общественных организаций сложилось понимание того, что необходим отдельный орган, который займется исключительно этой проблемой, в том числе и планированием работы на долгую перспективу. В итоге в июле 2001 года парламентом страны был принят соответствующий закон (Закон о борьбе с коррупцией) и был создан Комитет по борьбе с коррупцией, который начал работу с 25 января 2002 года.
Южнокорейский закон «О борьбе с коррупцией», вступивший в силу с 1 января 2002 года, получил широкое международное признание[25]. В соответствии с ним право начинать расследование о коррупции фактически предоставлено любому совершеннолетнему гражданину страны. Комитет обязан начать расследование обвинений по любому заявлению, однако возбуждать уголовные дела он не имеет права. Защита от злоупотребления таким правом граждан предусмотрена одной из статей закона – ответственность за ложное обвинение в коррупции, за нарушение которой грозит тюремное заключение до 10 лет и/или штраф до 40 тысяч долларов.
После рассмотрения заявления того или иного гражданина Комитет в срок не более 30 дней проводит свою проверку его соответствия действительности. Если выясняется действительность правонарушений, то Комитет делает запрос в полицию, прокуратуру или иные соответствующие органы, т.е. в те органы, которые контролируют данную сферу деятельности, передавая им материалы дела. На это им отводится не более 60 дней. Эти ведомства по Закону о борьбе с коррупцией обязаны в определенные сроки провести свое расследование и сообщить о принятых мерах (возбуждение дела, административные наказания и т.п.). Если Комитет это не удовлетворит, то он обращается с повторным запросом. Комитет сообщает заявителю о результатах расследования.
Кроме того, по закону определен размер вознаграждения заявителю в размере от 2 до 10% той суммы, которая определяет размер данного коррупционного инцидента, но не более 200 миллионов вон (около 195 тысяч долларов)[26].
Комитет формально подчинен только президенту страны. Во главе комитета стоит Совет из 9 человек. Исполнительная, законодательная и судебная ветви власти представляют по три своих представителя, которым гарантированы три года работы в совете комитета. Ни президент, ни премьер-министр, ни кто-либо еще не могут давать указаний комитету. В этом плане Комитет абсолютно независим от любого вмешательства. Доклады о своей работе Комитет представляем Президенту страны, но лишь в порядке информирования, а не получения оценки или рекомендаций[27].
Согласно данным ежегодного отчета Трансперенси Интернешнл о коррупции ИВК за 2008 год Южная Корея находится на 40-м месте, ее Балл ИВК составляет 5,6 из 10[28]. По сравнению с 2006 годом, где Южная Корея занимала 43-е место[29], ее Балл ИВК в 2008 году повысился на 0,5. В 2004 году в Южной Корее было выявлено 774 случая коррупции среди госслужащих. Самыми коррумпированными оказались сотрудники местных органов власти – 321 случай (41,5%), затем идут полицейские – 236 (или 30,5%) случаев, а замыкает непочетную когорту лидеров сотрудники судебных органов и министерства юстиции -117 (15,1%)[30].
Исходя из вышеизложенного, можно говорить о высоком уровне изобретательности и творческом подходе, проявленном Правительством Сеула. Выработаны новые позитивные и весьма перспективные идеи борьбы с коррупцией, следование которым уже сегодня дало положительные результаты.
Законодательство США в сфере борьбы с коррупцией
Президент Буш определил борьбу с коррупцией как ключевой приоритет внешней политики США, "борьба с коррупцией необходима для того, чтобы отвечать на важнейшие вызовы нашего времени. Когда процветает коррупция, она ослабляет веру в государственные институты, такие как правозащитная деятельность, и подрывает ценность честности, на которой зиждется демократия. Все люди заслуживают правовые системы, способствующие расширению возможностей, а не защищающие узкие интересы немногих, имеющих хорошие связи"[31]. Американское уголовное законодательство отличается особой структурой. Оно состоит из федерального уголовного законодательства и уголовных кодексов отдельных штатов. И штаты, и федеральное законодательство в целом предусматривают ответственность за одни и те же виды должностных преступлений в области коррупции. Основная часть федеральных уголовно-правовых норм, относящихся в той или иной мере к коррупции, содержится в разделе 18 Свода законов США.
В США понятие коррупции должностных лиц включает ряд противоправных деяний, предусмотренных в основном в четырех главах раздела 18 Свода Законов: 1) глава 11 «Подкуп, незаконные доходы и злоупотребление своим положением публичными должностными лицами»; 2) глава 93 «Должностные лица и служащие по найму»; 3) глава 41 «Вымогательство и угрозы»; 4) глава 29 «Выборы и политическая деятельность».
При этом субъектами преступлений, ответственность за которые предусмотрена указанными главами, являются соответственно:
1) должностные лица высших органов власти и правительственные служащие; 2) должностные лица и служащие департаментов и их представительств, которые допускают злоупотребление служебным положением с корыстной целью или получают незаконные вознаграждения; 3) любые федеральные должностные лица и служащие; 4) лица, совершившие злоупотребления в области избирательного права[32].
В США антикоррупционное законодательство характеризуется чрезвычайной жесткостью. Так, за различные виды коррупции[33] – взятка, кикбэкинг (выплата части незаконных денег участнику сделки) и др. – предусмотрены штрафы в тройном размере взятки или тюремное заключение от 15 лет, либо то и другое одновременно, а при отягчающих обстоятельствах - лишение свободы до 20 лет.
Законодательство США предусматривает наказание за дачу и получение вознаграждения за услуги, входящие в круг обязанностей должностного лица. Поощрения, по американскому праву, чиновник может получить только официально - от правительства. Наказание за нарушение этой нормы - штраф или лишение свободы до 2 лет, или совокупность наказаний.
Коррупционными признаются сделки между любыми лицами по поводу устройства на федеральную государственную службу. Так, уголовно наказуемым является требование денег или имущественных благ,