Применительно к федерациям говорят о существовании федерального центра, который понимается как система общегосударственной власти в федеративном государстве в целом и как центр принятия решений в сфере федеративных отношений, т.е. регулирования взаимоотношений с составными частями и координации их деятельности.
Понятие регион характеризует «практически любое территориальное образование от небольших ареалов, включающих даже часть одного муниципального образования, до межконтинентальных территориальных систем». В рамках настоящего исследования термин «регион» понимается в значении простейшего вида политико-географической структуры государства представленного административно-территориальным делением.
В настоящее время в большинстве государств число административных единиц колеблется от 10 до 50, что считается оптимальным для эффективного управления. Иногда используется крупная сетка административно- территориального деления, например, в Австрии (восемь земель), Пакистане (пять), Австралии (шесть), Канаде (десять) и др. Примерами стран с самой дробной сеткой АТД служат Российская Федерация (89 субъектов) и Франция (96 департаментов). Это ставит государство перед проблемой налаживания эффективного управления территориями. В одних случаях проблема решается унитаристскими методами (Франция), в других - путем повышения самостоятельности территорий и «разгрузки» центра от полномочий (Россия).
В федеративном государстве регионы обладают большим количеством атрибутов, свойственных государству в целом. В частности, в государстве, основанном на этих принципах, на уровне каждого региона по образу и подобию самого государства происходит разделение власти на законодательную (в правовом государстве - первичную по отношению к остальным), исполнительную и судебную ветви. Т.е. регионы в федеративном государстве в определенных сферах дублируют структуру самой федерации. Учитывая эти особенности, в отношении регионов, формирующих федерацию, применяют термин субъекты федерации.
Субъекты федерации имеют ряд признаков, которые отличают их от областей унитарного государства. Конституции признают наличие собственных правовых и политических систем, а также обеспечивают защиту и гарантии прав субъектов. В качестве одного из основных принципов выступает порядок формирования верхних палат федеральных парламентов на основе равного или пропорционального представительства субъектов федерации.
Отношения в системе «центр - регионы» конфликтны по своей природе. Практически всегда регион стремится к определенной политической автономии, зависящей от своего уровня развития. Субъект федерации стремится к освоению определенной компетенции, требует определенного числа «степеней свободы». Формы реализации этого стремления можно свести к следующему: достижение «внутренней» государственности с ограниченными формами суверенитета, гражданства, государственными институтами, символикой и пр.; развитие институтов региональной власти и их автономии от центра (в частности через институт всенародных выборов); развитие регионального нормотворчества в рамках соответствующей компетенции и борьба за расширение компетенции.
В отношениях с центром регионы заинтересованы в обеспечении представительства и защиты своих интересов. Можно определить аналог региональной политики, которую, как известно, проводит центр, в отношении регионов. Речь идет о политических институтах и практиках, позволяющих регионам воздействовать на федеральный уровень, влиять на его региональную политику. Их совокупность можно назвать региональным вмешательством или региональным лоббизмом, в основе которого - отстаивание региональных интересов на федеральном уровне.
Наделение субъектов федерации определенной степенью автономности и предоставление ей легитимных механизмов лоббирования собственных интересов на федеральном уровне (например, через верхнюю палату парламента) является формой децентрализации государственно-территориального устройства. Т.е. это форма обособления или разграничения предметов ведения, полномочий и ресурсов в соответствии с конституционно-правовым статусом отдельных частей государства.
К числу гарантий прав субъектов федерации следует отнести требование целостности их территорий, границы которых не могут быть изменены без предварительного согласия представительных органов. Другой, также достаточно действенной мерой, является порядок изменения конституции, поправки в которую могут быть внесены только в случае ратификации большинством штатов или одобрения на референдуме.
Децентрализация управления существует во всех типах государств (единственное исключение - Ватикан) вне зависимости от того, называют ли они себя федерацией или унитарными государствами. В то же время существенно различается степень этой децентрализации, - от рассредоточения частных функций центра между полностью подчиняющимися ему территориальными органами до конституционного или договорного разграничения функций государственного управления между федерацией и ее субъектами.
В принципе, федерация как единое неделимое государство немыслима без ее безусловного суверенитета на всей занимаемой территории. Вместе с этим, существуют разные взгляды на проблему так называемой делимости суверенитета.
По мнению одних исследователей, федерация - это объединение государств или государственных образований. Поскольку о государстве можно говорить тогда и только тогда, когда оно обладает той или иной долей суверенитета, то можно сказать, что федерация делит суверенитет со своими субъектами.
Другие ученые говорят о невозможности самого деления суверенитета, т.к. это ставит под сомнение его основной признак - единство. «Разделив» неделимую сущность (фактически провозглашая образование нескольких государств под одним названием), концепция делимости суверенитета, по мнению этих исследователей, не вполне справедливо рассматривает суверенитет как абстрактную сумму двух властей, образующих некое новое единство. Как отметил Н. Ушаков, «суверенитет либо есть, либо его нет». Допущение двойственности в осуществлении государственных полномочий, неизбежно приводит к выводу об отсутствии у федеративного государства единого суверенитета, поскольку неясно, каким образом, имея два источника образования, в результате появляется все-таки один суверен.
Субъект федерации не обладает верховенством власти на своей территории и независимостью во внешних связях, т.к. субъект федерации всегда признает в каком-либо отношении политическое и юридическое старшинство федерации. Особенно явно это проявляется на примере действия на территории субъектов федеративного государства федерального права: органы власти субъекта не вправе самостоятельно препятствовать применению федеральных законов, причем даже в случае, если федеральные акты вторгаются в компетенцию членов федерации.
В настоящее время более обоснованной теоретически представляется концепция наличия у субъекта федерации не суверенитета, а совокупности полномочий или предметов ведения, делегированных федерацией органам власти члена субъекта федерации на осуществление определенных властных функций в пределах и сферах, оговоренных в федеральной конституции. Пытаться разделение полномочий считать выражением делимости суверенитета - не что иное, как подмена понятий. Реализуются именно полномочия органов власти субъектов федерации, распределенные в конституции, но не суверенитет, который всегда един. В настоящее время наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой субъекты федерации являются не политическими образованиями, а, скорее, регионами с формально государственной структурой и ограниченной государственной самостоятельностью.
Определяющим фактором развития федеративных отношений в государстве является установление политико-правовых отношений между федеральным центром с одной стороны и субъектами федерации с другой. Именно разграничение полномочий между федеральным центром и регионами лежит в основе региональной политики в государстве.
Распределение полномочий между федерацией и ее субъектами обычно находит свое отражение в конституции и/или законодательстве федеративного государства. При разграничении полномочий между двумя уровнями обеспечивается верховенство федеральной конституции и законов, соответствие им конституций и законов субъектов федерации.
Традиционно федеральный центр в федеративных государствах оставляет за собой следующие важнейшие задачи и гарантии: обеспечение территориальной целостности федерального государства (оборона, безопасность, внешние связи); обеспечение целостности конституционной системы федеративного государства (судебная система, основы законодательства); сохранение единого экономического пространства (денежная и кредитная политика); обеспечение субординации в деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации; гарантии, обеспечивающие выполнение решений федеральных органов на всей территории федерации.
Сложной и всегда политически окрашенной проблемой становится нахождение баланса выгод и недостатков централизации и децентрализации. При этом велика опасность перекосов в одну или другую сторону. Если децентрализуется «все» («центр» фактически исчезает), то прежняя система полностью деформируется: вместо прежнего центра появляется несколько новых (по такой схеме, например, происходит распад сложно устроенных государств).
В любой целостной системе децентрализация уместна лишь тогда и поскольку, когда и поскольку есть центр. Если же централизуется «все» («субъекты децентрализации» исчезают), то возникает унитарное, тоталитарное по организации управления и, в конечном счете, по духу государство. Для стабильного развития государства необходимо постоянно поддерживать должную пропорцию централистских и децентралистских интенций, необходимо уметь правильно оценивать и соединять выгоды централизации и децентрализации.
Остается и, более того, приобретает все большее значение задача системного обоснования пропорций и пределов любой децентрализации. Особый круг методологических и практических трудностей возникает в связи с тем, что децентрализация власти, полномочий и ресурсов в реальной жизни крайне редко осуществляется «точечным» образом. Гораздо чаще соответствующие действия производятся крупными блоками. Данная проблема актуальна практически для всех государств. В качестве примера здесь можно привести ст. 71-73 Конституции РФ относительно полномочий субъектов РФ или перечень «вопросов местного значения», образующих содержательную часть полномочий местного значения. Внутри указанных полномочий на разных уровнях децентрализации есть много практически одинаковых (дублирующих) позиций, а в реальном распределении одних и тех же функций между федеральной, региональной и местной властью есть множество несогласований.
Для оптимизации разграничения полномочий между центром и регионами в конце XX в. в федеративных государствах мира начал активно использоваться принцип субсидиарности. В соответствии с ним на вышестоящий уровень управления передается решение только тех проблем, для решения которых у нижестоящего уровня объективно не хватает ресурсов. Таким образом, в федеративных государствах принцип субсидиарности способствует процессу поиска со стороны регионов резервов саморазвития, стимулирует формирование собственных стратегий и системообразующих связей в рамках всего государства.
Кстати, данный принцип нашел свое отражение в ряде документов Совета Европы и стал важным структурообразующим принципом Европейского Союза.
Стабильность в решении вопросов взаимодействия между федерацией и ее субъектами может быть достигнута лишь в том случае, когда принципы их осуществления исчерпывающим образом заложены в конституции. Необходимо также отметить, что от того, как разграничены предметы ведения между федерацией и ее субъектами зависит роль, которую играют федеральный центр и субъекты федерации в федеративном государстве.
В силу присущих каждой конкретной стране специфических исторических, национально-культурных и иных особенностей и политических традиций, разные федерации реализуют у себя разные модели федерализма. Соответственно, существует множество концепций и моделей федерализма и федеративного государства. В той же мере это относится к особенностям отношений между центром и регионами.
Федеральный центр, также как и регион, представляют собой системы политических институтов и политических интересов, которые находятся в постоянном взаимодействии. Нормально функционирующая система «центр- регионы» предполагает взаимозависимость институтов центральной и региональной власти, наличие сдержек и противовесов по вертикали.
Таким образом, под федерализмом подразумевается государственное устройство, широко применяющие принципы децентрализации властных полномочий, закрепленные в общегосударственном законодательстве. Реальный федерализм возможен только при наличии демократического режима и ряда других условий. Федерализм выступает не как статичная, а как динамичная форма государственно-территориального устройства, гибкость которой имеет особую важность для государств со сложным внутренним устройством (территориальными, этническими, социально-культурными и иными особенностями и др.).
Федеративное устройство подразумевает наличие, по меньшей мере, двух уровней власти и управления, между которыми существует сложная система взаимоотношений в рамках системы «центр - регионы». Федеративное государство состоит из субъектов, обладающих высокой степенью самостоятельности, однако, суверенитетом в федерации обладает только федеральный центр.