Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 95) в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В то же время в ч. 2 ст. 96 указано, что формирование Совета Федерации устанавливается федеральным законом.
Эти конституционные положения позволяют сделать два очевидных вывода. Во-первых, в Совете Федерации должно насчитываться ровно 178 членов (по два представителя от 89 субъектов РФ), вследствие чего и председатель палаты должен быть избран из этого числа членов. Во-вторых, поскольку в одной и той же статье Конституции законодатель указал, что Совет Федерации "формируется", а Государственная Дума образуется путем "выборов", то тем самым он с очевидностью установил, что порядок образования Совета Федерации отличается от порядка образования Думы. Однако без ответа оставались существенные вопросы: кто и каким образом в субъектах РФ назначает или избирает этих двух представителей двух ветвей государственной власти. Должны ли они избираться населением каждого субъекта РФ или делегироваться главой администрации и органом законодательной власти. Если остановиться на выборности населением, то возникает дополнительная необходимость обеспечить, чтобы такие выборные лица выражали точку зрения законодательной и исполнительной власти. Но как этого добиться? Постепенно всем стало ясно, что провести выборы членов Совета Федерации в субъектах Федерации синхронно с выборами депутатов Государственной Думы уже по времени невозможно, а избранная в установленный срок Государственная Дума второго созыва не могла бы начать функционировать, пока не образован Совет Федерации.
В этих условиях, после рассмотрения в Государственной Думе многих вариантов законопроектов, Думой был принят весьма лаконичный закон (всего четыре статьи), ставший известным по имени его инициатора как "закон Чилингарова". После быстрого одобрения Советом Федерации и подписи Президента РФ этот акт превратился в Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г.
Закон установил, что в Совет Федерации в качестве представителей от каждого субъекта РФ входили глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. Это положение коренным образом изменено Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".
В Совет Федерации в соответствии с Конституцией РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.
Член Совета Федерации — представитель от представительного органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании этого органа путем ротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации — представитель от двухпалатного законодательного органа избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного органа вносятся на рассмотрение этого органа его председателем.
В двухпалатном законодательном органе кандидатуры вносятся на рассмотрение данного органа поочередно председателями палат. Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры.
Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) на срок его полномочий. Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации.
Кандидаты для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации обязаны представить соответственно в законодательный орган или высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа):
1) сведения о размере и об источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения);
2) сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности.
Полномочия члена Совета Федерации, избранного (назначенного) в соответствии с федеральным законом, начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответственно законодательным органом или высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа). Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.
Члены Совета Федерации — представители по должности от субъектов РФ в Совете Федерации продолжают исполнять свои полномочия после вступления в силу федерального закона впредь до вступления в силу решений об избрании (о назначении) в установленном федеральным законом порядке членов Совета Федерации — представителей от законодательных и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Со дня вступления в силу решений об избрании (о назначении) членов Совета Федерации — представителей от законодательных и исполнительных органов субъектов РФ полномочия членов Совета Федерации — представителей по должности от соответствующих субъектов РФ прекращаются.
Решение вопроса о порядке формирования Совета Федерации трудно было назвать удачным. По Конституции РФ Совет Федерации — это постоянно действующий орган, что можно обеспечить при условии, если для его членов исполнение их обязанностей в палате является единственным родом занятий. Но этого не было, т. к. главы законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ тоже избираются в постоянно действующие органы и к тому же весьма перегружены текущей работой. Получалось, что при этих условиях Совет Федерации объективно не мог стать постоянно действующим органом. Но другого решения законодатели в то время не нашли.
Новый порядок формирования Совета Федерации опять же означает, что палата не имеет установленного срока легислатуры. Такой вывод вытекает из того факта, что избрание в субъектах РФ глав представительных и исполнительных органов государственной власти осуществляется несинхронно, вследствие чего в течение каждого года в Совете Федерации будет неоднократно происходить смена каких-то его членов.