ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ
ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ
Понятие и виды особо охраняемых природных территорий
Охрана окружающей среды входит в число приоритетных задач Российского государства. Делается это различными способами, но одним из наиболее эффективных является создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ).
Часть 1 ст. 58 ФЗ от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливает, что природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной, а для их охраны устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.
Российское государство целенаправленно идет по пути увеличения количества и площадей ООПТ. Ежегодно в Российской Федерации создается по несколько особо охраняемых природных территорий федерального значения. В официальном документе - Государственном докладе "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2013 году" отмечается, что в России существует более 13 тыс. ООПТ разного уровня. При этом их общая площадь занимает более 200 млн га (с учетом морской акватории), что составляет 11,9% от площади территории РФ.
Нормативная правовая база, регламентирующая организацию и функционирование ООПТ, весьма обширна. В первую очередь, ее составляют Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ.
Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами ООПТ, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации (Земельным кодексом Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ, Лесным кодексом Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ, Водным кодексом Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ, Законом РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Федеральным законом от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"). Отдельным федеральным законом регулируется охрана озера Байкал (Федеральный закон от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал").
На региональном уровне в настоящее время практически во всех субъектах Российской Федерации также действуют законы, посвященные особо охраняемым природным территориям регионального значения. Например, Закон Чувашской Республики от 15 апреля 1996 г. N 5 "Об особо охраняемых природных территориях в Чувашской республике", Закон Республики Ингушетия от 4 марта 1999 г. N 8-РЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Закон Калининградской области от 3 ноября 2000 г. N 277 "Об особо охраняемых природных территориях", Закон Мурманской области от 1 января 2001 г. N 871-01-ЗМО "Об особо охраняемых природных территориях в Мурманской области", Закон города Москвы от 26 сентября 2001 г. N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", Закон Московской области от 23 июля 2003 г. N 96/2003-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Закон Челябинской области от 4 мая 2002 г. N 81-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области", Закон Краснодарского края от 31 декабря 2003 г. N 656-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Краснодарского края", Закон Чеченской Республики от 4 декабря 2006 г. N 40-РЗ "Об особо охраняемых природных территориях Чеченской Республики", Закон Ульяновской области от 9 июля 2007 г. N 96-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях областного значения в Ульяновской области", Закон Нижегородской области от 8 августа 2008 г. N 98-З "Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области", Закон Забайкальского края от 9 марта 2010 г. N 338-ЗЗК "Об особо охраняемых природных территориях в Забайкальском крае", Закон Еврейской автономной области от 29 июня 2011 г. N 968-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях областного и местного значения", Закон Санкт-Петербурга от 9 ноября 2011 г. N 639-128 "Об особо охраняемых природных территориях регионального значения в Санкт-Петербурге", Закон Ставропольского края от 6 мая 2014 г. N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях", Закон Вологодской области от 7 мая 2014 г. N 3361-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области", Закон Амурской области от 7 октября 2014 г. N 417-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях Амурской области" и др.
Важную роль в плане создания особо охраняемых природных территорий играют подзаконные акты. Для ООПТ федерального значения это постановления Правительства РФ о создании той или иной особо охраняемой природной территории, для ООПТ регионального значения - постановления исполнительных органов власти субъектов РФ, для ООПТ местного значения - нормативные акты органов местного самоуправления. Обязательно в основе создания любой особо охраняемой природной территории лежит нормативно-правовой акт.
В соответствии с преамбулой ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
При этом ООПТ относятся к объектам общенационального достояния и образуют природно-заповедный фонд. Изъятие таких земель запрещается, кроме случаев, прямо предусмотренных федеральными законами. Например, в связи с подготовкой и проведением Олимпийских и Паралимпийских игр 2014 г. в городе Сочи Федеральным законом от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" допускалось изъятие в этих целях участков Сочинского национального парка, являющегося ООПТ федерального значения.
Часть 1 ст. 2 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" определяет критерии, на которых должно основываться принятие решений о создании ООПТ:
- значение соответствующей территории для сохранения биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания;
- наличие в границах соответствующей территории участков природных и культурных ландшафтов, представляющих собой особую эстетическую, научную и культурную ценность;
- наличие в границах соответствующей территории геологических, минералогических и палеонтологических объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность;
- наличие в границах соответствующей территории уникальных природных комплексов и объектов, в том числе одиночных природных объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность.
Обратим внимание, что территория, которую планируется сделать особо охраняемой, не обязательно должна соответствовать всем перечисленным критериям.
С учетом особенностей режима ООПТ в ч. 2 ст. 2 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" выделяются следующие виды особо охраняемых природных территорий:
1) государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники;
2) национальные парки;
3) природные парки;
4) государственные природные заказники;
5) памятники природы;
6) дендрологические парки и ботанические сады.
Данный перечень ООПТ не является исчерпывающим, так как законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории ООПТ регионального и местного значения.
В федеральном законодательстве также устанавливаются другие виды ООПТ. Так, в ФЗ от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" в качестве особо охраняемой природной территории рассматриваются территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
В соответствии со ст. 1 названного Закона территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации - особо охраняемые территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Они образуются в целях защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов; сохранения и развития самобытной культуры малочисленных народов и сохранения на территориях традиционного природопользования биологического разнообразия (ст. 4 ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации").
Еще одним видом особо охраняемой природной территории является Байкальская природная территория. В ч. 1 ст. 2 ФЗ от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" устанавливается, что "Байкальская природная территория - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него".
Ранее действовавшие редакции ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" выделяли еще один вид ООПТ - лечебно-оздоровительные местности и курорты. Однако Федеральным законом от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" названные территории были исключены из перечня видов особо охраняемых природных территорий, а раздел VIII "Лечебно-оздоровительные местности и курорты" утратил силу.
Тем же Законом были внесены коррективы в ФЗ от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах". В частности, из его преамбулы: "Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым природным объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите", - было исключено слово "природным". Следовательно, признается особый охраняемый статус лечебно-оздоровительных местностей и курортов, но в то же время законодатель больше не относит их к природным территориям. Полагаем, что это вполне логично, так как ООПТ функционально отличаются от лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Создание первых направлено на охрану окружающей среды, что проявляется в полном или частичном их изъятии из хозяйственного использования, вторые же активно используются и предназначены для лечения и отдыха населения.
Обратим внимание, что в действующей редакции Земельного кодекса РФ земли ООПТ (ст. 95 ЗК РФ) отдельно рассматриваются (впрочем, так было и в предыдущих редакциях) от земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ст. 96 ЗК РФ).
ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Соответственно они находятся в ведении федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, дендрологические парки и ботанические сады могут находиться в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования. Законодатель в ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в настоящее время называет только виды ООПТ федерального и регионального значения.
К ООПТ федерального значения относятся:
- государственные природные заповедники (являются ООПТ исключительно федерального значения);
- национальные парки (являются ООПТ исключительно федерального значения);
- государственные природные заказники (могут быть федерального или регионального значения);
- памятники природы (могут быть федерального или регионального значения);
- дендрологические парки и ботанические сады (могут быть федерального или регионального значения).
К ООПТ регионального значения относятся:
- природные парки (являются ООПТ исключительно регионального значения);
- государственные природные заказники (могут быть федерального или регионального значения);
- памятники природы (могут быть федерального или регионального значения);
- дендрологические парки и ботанические сады (могут быть федерального или регионального значения).
Обратим внимание, что в ст. 5 ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" устанавливается, что территории традиционного природопользования могут относиться к особо охраняемым территориям федерального, регионального и местного значения.
Как мы уже отмечали ранее, в ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" не называются виды ООПТ, которые могут быть отнесены к ООПТ местного значения. Практика создания ОППТ местного значения очень разнообразна в различных субъектах РФ. Хотя из анализа содержания ч. 2 ст. 25 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" вытекает, что памятники природы могут быть федерального и регионального значения, на самом деле в ряде субъектов официально существуют памятники природы местного значения. В других субъектах стали избегать употребления термина "памятник природы местного значения".
Как показывает анализ регионального и местного законодательства, существуют следующие виды ОППТ местного значения:
- охраняемые береговые линии;
- охраняемые речные системы,
- охраняемые природные ландшафты;
- памятники ландшафтной архитектуры;
- биологические станции;
- микрозаповедники;
- зеленые зоны;
- городские парки и леса;
- заказники;
- охраняемые природные объекты (в том числе объекты садово-паркового искусства, места гнездования птиц, деревья-долгожители, имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм, холмы, валуны, водопады, родники, истоки рек, озера, скалы, утесы, пещеры, гроты и т.п.) и другие.
Как следует из государственного доклада "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2013 году", в РФ существовало 299 ООПТ федерального значения (2,3% от общего количества ООПТ в России), 11 647 ООПТ регионального значения (88,5%) и 1 213 ООПТ местного значения (9,2%). Но при этом ООПТ федерального значения занимают 29% площади всех ООПТ, ООПТ регионального значения - 58,3%, а ООПТ местного значения - 12,7%.
В соответствии со п. 10 ст. 2 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в целях предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы федерального и регионального значения на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. Порядок создания таких зон, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон регламентируются Правилами создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 19.02.2015 N 138.
Определение ширины и конфигурации охранной зоны обусловливается многими факторами: природно-климатическими условиями и социально-экономическим развитием соответствующего субъекта РФ, наличием населенных пунктов, кладбищ, линий электропередач, автомобильных дорог, залеганием полезных ископаемых и др. При этом ширина охранной зоны государственного природного заповедника или национального парка должна быть не менее одного километра. Для других ООПТ минимальная ширина охранной зоны не устанавливается.
Земельные участки, находящиеся в границах охранных зон, не изымаются у собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов, однако могут использоваться ими только при условии соблюдения установленного для таких земельных участков особого правового режима.
В границах охранных зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы ООПТ, вокруг которой они созданы. Хозяйственная деятельность здесь допускается, но она должна соответствовать положению о конкретной охранной зоне и учитывать требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи.
В целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного надзора в области охраны и использования ООПТ, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов в соответствии со ст. 4 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" ведется Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий. Он представляет собой систематизированный свод документированной информации об ООПТ федерального, регионального и местного значения. В него включаются сведения о статусе ООПТ, их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности. Пункт 8 Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, утвержденного Приказом Минприроды России от 19.03.2012 N 69, устанавливает, что обновляется Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий один раз в четыре года.
За нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях устанавливается административная, уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная и материальная ответственность.
Административная ответственность предусматривается ст. 8.39 КоАП РФ "Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях". Административная ответственность в соответствии с названной статьей наступает за нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах.
Статья 262 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за нарушение режима заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы и других особо охраняемых государством природных территорий, повлекшее причинение значительного ущерба. Дознание по данному преступлению проводят сотрудники ОВД.
Гражданско-правовая ответственность носит компенсационный характер и наступает за причинение вреда ООПТ. Часть 3 ст. 36 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" устанавливает, что вред, причиненный природным объектам и комплексам в границах особо охраняемых природных территорий, подлежит возмещению в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба. Если же таких такс не существует, то компенсация производится в размере фактических затрат.
Что касается дисциплинарной и материальной ответственности, то она наступает в рамках трудовых правоотношений. Ее субъектами являются должностные лица и работники особо охраняемых природных территорий, причинившие при исполнении трудовых обязанностей своими действиями вред окружающей среде.
10.2. Общая характеристика основных видов особо охраняемых
природных территорий федерального и регионального значения
Государственные природные заповедники. Государственные природные заповедники являются одним из наиболее важных видов ООПТ и относятся исключительно к ООПТ федерального значения.
Первым российским заповедником является Баргузинский заповедник. Он был создан 29 декабря 1916 г. (по новому стилю - 11 января 1917 г.) еще в Российской империи и оказался единственным заповедником, появившимся до Октябрьской революции 1917 г. Изначально он носил название Баргузинского соболиного заповедника, так как располагался на территории Баргузинского уезда Забайкальской области, а его основными задачами были сохранение и увеличение численности соболя. В настоящее время Баргузинский государственный природный биосферный заповедник находится на территории Бурятии.
Как следует из доклада министра природных ресурсов РФ "Об итогах работы Минприроды России за 2014 год и задачах на 2015 год", озвученного на коллегии Министерства природы и экологии РФ 27 марта 2015 г., в Российской Федерации на начало 2015 г. существовало 103 государственных природных заповедника.
В соответствии с ч. 2 ст. 6 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" "природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах государственных природных заповедников, являются федеральной собственностью и изымаются из гражданского оборота, если иное не предусмотрено федеральными законами".
Государственные природные заповедники учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации на основании представлений Министерства природы и экологии РФ. Каждое положение о государственном природном заповеднике утверждается приказом Минприроды РФ.
Главной особенностью государственных природных заповедников является то, что в их границах природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность, за исключением случаев, прямо предусмотренных ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".
Статья 9 названного выше Федерального закона допускает на территории государственных природных заповедников деятельность, направленную на сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия; на поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность; на предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам; на осуществление государственного экологического мониторинга, выполнение научно-исследовательских задач; ведение эколого-просветительской работы и развитие познавательного туризма, а также осуществление государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий.
На территории государственных природных заповедников могут быть выделены участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы.
Также в пределах заповедника могут быть выделены участки частичного хозяйственного использования. Они создаются для обеспечения функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории в тех местах заповедника, которые не содержат особо ценных экологических систем и объектов, ради сохранения которых создавался конкретный государственный природный заповедник.
В ст. 7 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" устанавливаются следующие задачи государственных природных заповедников:
- осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;
- организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы;
- осуществление государственного экологического мониторинга;
- экологическое просвещение и развитие познавательного туризма;
- содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей среды.
В настоящее время в российском законодательстве отсутствует легальная дефиниция государственного природного заповедника. Однако исходя из особенностей и задач этого вида ООПТ, а также используя дефиницию государственных природных заповедников, имевшую место в ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" до принятия ФЗ от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", можно дать следующее определение: государственные природные заповедники - это "особо охраняемые природные территории федерального значения, создание которых имеет целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем".
Пребывание физических лиц, не являющихся работниками заповедника, на его территории допускается только при наличии специального разрешения, которое может быть выдано администрацией заповедника или федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится конкретный государственный природный заповедник.
Посещение физическими лицами территорий государственных природных заповедников в целях познавательного туризма является платным. В соответствии с Порядком определения платы, взимаемой за посещение физическими лицами территорий государственных природных заповедников в целях познавательного туризма, утвержденным Приказом Минприроды России от 09.12.2014 N 546, размер платы самостоятельно определяется федеральным государственным бюджетным учреждением, осуществляющим управление соответствующим заповедником, но утверждается Министерством природных ресурсов и экологии РФ. При определении платы администрация заповедника должна исходить из наличия на территории заповедника уникальных природных комплексов и объектов показа, имеющейся инфраструктуры для обслуживания посетителей, материальной базы, квалификации персонала, осуществляющего работу с туристами, спроса на предоставляемые услуги, их качество, а также категорий физических лиц, посещающих территорию заповедника.
Кроме "обычных" государственных природных заповедников в Российской Федерации существуют государственные природные биосферные заповедники. Такой статус имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, созданных в рамках программы ЮНЕСКО "Человек и биосфера".
Под биосферными резерватами принято понимать особо охраняемые природные территории, включенные в программу ЮНЕСКО "Человек и биосфера". Целью биосферных резерватов является сохранение биологического разнообразия эталонных участков определенных природных зон (тайги, пустыни, степи, тундры и т.д.), а также мониторинг за их состоянием и проведение научных исследований.
В настоящее время в Российской Федерации более 40 биосферных заповедников (Астраханский, Байкальский, Баргузинский, Валдайский, Воронежский, Дальневосточный государственный морской, Кавказский, Лапландский, Окский, Саяно-Шушенский, Центрально-Лесной, Черные земли и др.).
Национальные парки. Национальные парки, так же как и государственные природные заповедники, относятся исключительно к ООПТ федерального значения.
Первые национальные парки на территории России были образованы в 1983 г. Ими являются Национальный парк "Сочинский" (Краснодарский край) и Национальный парк "Лосиный остров" (Москва и Московская область). По состоянию на начало 2015 г. в Российской Федерации имелось 47 национальных парков.
В соответствии с ч. 2 ст. 12 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" "природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах национальных парков и находящиеся в федеральной собственности, изымаются из гражданского оборота, если иное не предусмотрено федеральными законами".
Национальные парки, так же как и государственные природные заповедники, учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации на основании представлений Министерства природы и экологии РФ. Также национальные парки могут быть созданы путем преобразования в них государственных природных заповедников. Это возможно только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих такое преобразование.
Главной особенностью национальных парков является их зонирование - выделение зон, для каждой из которых установлены свой режим использования и охраны.
В ч. 1 ст. 15 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" устанавливаются следующие зоны национальных парков:
- заповедная зона (предназначена для сохранения природной среды в естественном состоянии и в границах которой запрещается осуществление любой экономической деятельности);
- особо охраняемая зона (предназначена для сохранения природной среды в естественном состоянии, в ее границах допускаются проведение экскурсий и посещение в целях познавательного туризма).
- рекреационная зона (предназначена для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, развития физической культуры и спорта, размещения объектов туристской индустрии, музеев и информационных центров);
- зона охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (предназначена для сохранения указанных объектов, в ее границах допускается осуществление необходимой для их сохранения деятельности, а также рекреационной деятельности);
- зона хозяйственного назначения (в ней допускается осуществление деятельности, направленной на обеспечение функционирования федерального государственного бюджетного учреждения, осуществляющего управление национальным парком, и жизнедеятельности граждан, проживающих на территории национального парка);
- зона традиционного экстенсивного природопользования (предназначена для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, в ее границах допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов неистощительного природопользования).
Одновременное наличие всех вышеназванных зон в рамках конкретного национального парка не обязательно. Но в любом национальном парке как минимум существуют заповедная, особо охраняемая зона и зона хозяйственного назначения. Обратим внимание, что уменьшение площади первых двух зон (заповедной и особо охраняемой) не допускается.
ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в ч. 2 ст. 15 устанавливает запрет на ведение на территориях национальных парков любой деятельности, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка. Особо оговаривается, что на территориях национальных парков запрещаются:
- разведка и разработка полезных ископаемых;
- деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений;
- деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима;
- предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков;
- строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов. Исключение составляют объекты, связанные с функционированием национальных парков и с обеспечением функционирования расположенных в их границах населенных пунктов;
- заготовка древесины (за исключением заготовки гражданами древесины для собственных нужд), заготовка живицы, промысловая охота, промышленное рыболовство и прибрежное рыболовство, заготовка пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), других недревесных лесных ресурсов (за исключением заготовки гражданами таких ресурсов для собственных нужд), деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукция живых организмов в целях их акклиматизации;
- движение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанных с функционированием национальных парков, прогон домашних животных вне дорог и водных путей общего пользования и вне специально предусмотренных для этого мест, сплав древесины по водотокам и водоемам;
- организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организация туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест;
- вывоз предметов, имеющих историко-культурную ценность.
В настоящее время в российском законодательстве отсутствует легальная дефиниция национального парка. Однако исходя из особенностей и задач этого вида ООПТ, а также используя дефиницию национальных парков, имевшую место в ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" до принятия ФЗ от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", можно дать следующее определение: национальные парки - это "особо охраняемые природные территории федерального значения, предназначенные для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма, на территории (в акватории) которых находятся природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность".
На территориях национальных парков пребывание физических лиц, не имеющих отношения к обеспечению функционирования национального парка, разрешается только при наличии соответствующего разрешения. Исключение составляет пребывание в границах населенных пунктов, находящихся на территориях национального парка. Для этого никаких разрешений не требуется.
За посещение физическими лицами территорий национальных парков (исключение составляют участки, расположенные в границах населенных пунктов) в целях туризма и отдыха взимается плата в соответствии с ч. 6 ст. 15 в ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и Порядком определения платы, взимаемой за посещение физическими лицами территорий национальных парков в целях туризма и отдыха, утвержденным Приказом Минприроды России от 08.04.2015 N 174. Администрация национального парка самостоятельно определяет размер платы (он должен быть утвержден Минприроды РФ), исходя из наличия на территории национального парка уникальных природных комплексов, историко-культурных объектов и иных объектов показа, условий для обеспечения и осущес<