Организационно-правовые основы муниципальной службы
В результате изучения главы студент должен:
Знать
• принципы муниципальной службы;
Уметь
· • давать общую характеристику института муниципальной службы па основе анализа Закона о местном самоуправлении 2003 г., Закона о муниципальной службе и специальных законов субъектов РФ;
· • выявлять и анализировать социально значимые проблемы в правовом регулировании муниципальной службы;
· • определять содержание элементов правового статуса муниципального служащего;
Владеть навыками
· • профессиональной деятельности в органах местного самоуправления;
· • применения норм законодательства о порядке приема на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения;
· • участия в разработке и проведении юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов, закрепляющих правовой статус муниципальных служащих;
· • юридической консультации граждан по вопросам деятельности органов местного самоуправления.
Понятие муниципальной службы
Понятие "муниципальной службы" сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связаны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов.
В науке муниципального права под муниципальной службой принято понимать:
· – институт муниципального права, представляющий собой совокупность правовых норм, устанавливающих и регулирующих общественные отношения по поводу установления требований к муниципальным должностям муниципальной службы, определения содержания статуса муниципального служащего, установления условий и порядка прохождения муниципальной службы, порядка прекращения прохождения муниципальной службы;
· – профессиональную деятельность муниципальных служащих на муниципальных должностях, не являющихся выборными, с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также по обеспечению исполнения полномочий органами местного самоуправления;
· – совокупность людей, находящихся на службе муниципального образования, исполняющих свои профессиональные обязанности на контрактной основе за соответствующее вознаграждение.
Наиболее широким из представленных выше понятий является институт муниципального права, который охватывает собой понимание муниципальной службы и как вида деятельности, и как совокупности людей, замещающих должности муниципальной службы.
В ст. 2 Закона о муниципальной службе муниципальная служба определена как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Исходя из содержания этого определения можно сформулировать следующие черты, присущие муниципальной службе.
1. Муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан. В законодательстве РФ нет легального определения понятия "профессиональная деятельность", хотя этот термин используется довольно широко. Так, в Законе РФ от 19.04.1991 № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" закрепляется право граждан на профессиональную деятельность за пределами территории РФ (ст. 10). Это право включает самостоятельный поиск работы и трудоустройство за пределами территории страны.
Данный термин встречается в избирательном законодательстве: в Законе об избирательных правах, федеральных законах от 10.01.2003 № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", от 18.05.2005 № 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В частности, согласно названным законам предвыборной агитацией признается распространение информации о деятельности кандидатов, не связанной с их профессиональной деятельностью или исполнением ими своих служебных (должностных) обязанностей.
В федеральном законодательстве о государственной службе, как правило, говорится о профессиональной служебной деятельности (ст. 1 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", ст. 3 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"), Вместе с тем в Федеральном законе от 21.07.1997 № 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" используется формулировка "профессиональная деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской Федерации".
Таким образом, термин "профессиональная деятельность" встречается в законах, регламентирующих трудовые, конституционные и административные отношения. При этом единого содержания он нс имеет. Болес того, в законодательстве допускаются его различные трактовки. Так, из избирательного законодательства следует, что профессиональная деятельность – это сугубо трудовая деятельность, не совпадающая со служебной. Для административного законодательства понятие "профессиональная служебная деятельность" – это единая категория.
В правовой доктрине под профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, требующая определенной подготовки и образования. Профессиональная деятельность связана с выполнением, как правило, в качестве основного вида деятельности служебных полномочий за вознаграждение, выплачиваемое за счет средств соответствующего бюджета[1].
2. Муниципальная служба – деятельность на постоянной основе. Это означает, что в отношениях между органом местного самоуправления и служащим лежит трудовой договор. Вводя формулировку "постоянная основа", законодатели стремились подчеркнуть, что это не деятельность по выполнению какой-то одной обязанности, исполнение которой прекращает отношения между органом местного самоуправления и гражданином. Например, если отдел по торговле (иное подразделение органа местного самоуправления) для проведения проверок торговых предприятий привлекает общественность в лице отдельных граждан (так называемых общественных ревизоров), то такие граждане, хотя и помогают реализации функций отдела по торговле, муниципальными служащими не являются. Постоянная основа, как правило, подразумевает штатную должность, а также то, что выполнение муниципальным служащим своих обязанностей осуществляется по месту основной работы – в органе местного самоуправления.
Вместе с тем "постоянная основа" не должна пониматься только как работа "на всю жизнь", бессрочно. Как уже отмечалось, в основе взаимоотношений органа местного самоуправления и муниципального служащего лежит трудовой договор. Согласно трудовому законодательству трудовой договор может быть заключен:
· а) на неопределенный срок (в данном случае действительно предполагается работа бессрочно);
· б) на определенный срок (согласно ст. 58 ТК – не более пяти лет).
Для муниципальной службы вместо трудового договора, заключаемого на определенный срок, характерно заключение трудового договора на срок полномочий лица, назначенного (избранного) на муниципальную должность, для непосредственного обеспечения полномочий которого гражданин назначен на муниципальную должность муниципальной службы. Это обусловлено тем, что муниципальная служба на должности муниципальной службы, учреждаемой для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих выборные муниципальные должности, ограничена сроком, на который избираются указанные лица.
Из названных признаков следует, что профессиональная деятельность на постоянной основе предполагает оплату. Соответственно, муниципальная служба – оплачиваемая деятельность. Денежное содержание муниципальным служащим выплачивается за счет средств местного бюджета.
· 3. В основе муниципальной службы – замещение муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальные должности подразделяются:
o а) на выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
o б) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
Должность муниципальной службы замещается путем заключения трудового договора. Общественные отношения, связанные с трудовыми договорами, урегулированы разд. III ТК. Трудовой договор – это соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами и данным соглашением, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, действующие у данного работодателя (ст. 56).
Это определение применимо и к муниципальной службе. Закон о муниципальной службе не устанавливает существенных особенностей, связанных с трудовыми договорами муниципальных служащих. В ч. 2 ст. 7 названного Закона лишь указано на то, что трудовой договор с муниципальными служащими, замещающими должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, заключаются на срок полномочия указанного лица, а в ст. 19 этого же Закона закреплены дополнительные условия для расторжения трудового договора.
4. Муниципальная служба – это вид публичной службы, что подтверждается положением, впервые введенным
Законом о муниципальной службе, о том, что нанимателем муниципального служащего выступает публично-правовое лицо – муниципальное образование. В действовавшем ранее Федеральном законе от 08.01.1998 № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" не было упоминаний о нанимателе муниципального служащего.
Вместе с тем в Законе о муниципальной службе эта идея последовательно не проведена. Так, согласно ч. 2 ст. 3 указанного Закона на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными названным Законом. Таким образом, статус муниципального служащего находится и под влиянием частного права.
Представляется, что такое положение носит временный характер. В правовом регулировании муниципальной службы будут укрепляться публично-правовые начала. Влияние норм частного права на регулирование отношений муниципальной службы постепенно будет ослабевать.