Практические аспекты реформирования
В настоящее время в стране проходит реформа контрольно-надзорных ведомств. Старт реформы был положен в декабре 2008 года после принятия Указа Президента РФ «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» и Федерального закона № 294-ФЗ от 28 декабря 2008 года «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В 2016 году реформа контрольно-надзорной деятельности получила статус приоритетной программы, которая рассчитана на срок до 2025 года.
Главная цель реформы контрольно-надзорной деятельности – снизить административное давление на бизнес, сократив количество проверок, но без ущерба безопасности. С 2016 года введен мораторий на проведение плановых проверок для малого бизнеса, который продлится до конца 2018 года, число ревизий снизилось на 30 процентов, но их эффективность остается низкой, а объемы выплаченных штрафов выросли.
23 мая 2018 года бизнес-омбудсмен Борис Юрьевич Титов представил Владимиру Владимировичу Путину доклад о проблемах предпринимателей. Одной из основных проблем предпринимателей, по мнению Бориса Юрьевича Титова, является пробуксовка реформы КНД. Центральная идея реформы КНД заключалась в систематизации видов госконтроля с последующим устранением избыточных и дублирующих. Однако, как отмечается в проекте доклада бизнес-омбудсмена за 2017 год, несмотря на масштабную работу, заметного сокращения контрольных мероприятий добиться пока не удалось. Минэкономики РФ отмечает снижение числа плановых и внеплановых проверок, но предприниматели этого не подтверждают. Так, по данным министерства, в 2017 году проведено 1,7 млн плановых и внеплановых проверок (на 200 тыс. меньше, чем в 2016 году) — однако опросы предпринимателей по инициативе уполномоченного показывают, что проводится до 10 млн контрольных мероприятий.
Проблема избыточности требований до сих пор не решена, что сводит на нет все усилия по внедрению риск-ориентированного подхода. В «перезапущенные» чек-листы (закон обязывает указывать в них вопросы, ответы на которые составляют предмет проверки) включено слишком много требований, а критериев их отбора нет. В результате проверяются все требования, что по факту приводит к ужесточению контроля.
Однако хотелось бы также отметить и положительную динамику в деятельности контрольно-надзорных ведомств. Например, МЧС России. В течение последних лет министерство шаг за шагом упрощает процедуру инспекторских проверок, делая ее прозрачней, понятней и доступней для бизнес-сообщества, тем самым стремится к созданию благоприятных условий для ведения успешной экономической деятельности малого и среднего предпринимательства, проводит плановую работу по оказанию помощи и поддержке предпринимателей. При этом, стоит подчеркнуть, что руководство регионального МЧС находится в тесном взаимодействии с Аппаратом Уполномоченного и откликается на предложения о возможном реформировании системы контрольно-надзорной деятельности ведомства.
Так Аппаратом Уполномоченного по защите прав предпринимателей во Владимирской области совместно с экспертным сообществом были подготовлены предложения по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в области пожарной безопасности.
Нормативная база в области пожарной безопасности отражает определенное несоответствие требованиям Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – ФЗ «О техническом регулировании»), поскольку требования пожарной безопасности, содержащие конкретные технические решения, несоразмерны риску причинения вреда людям, имуществу и окружающей среде.
1. Так в настоящее время одновременно действуют различные технические регламенты и нормативные документы, содержащие требования пожарной безопасности, которые дублируют друг друга либо по-разному решают одни и те же задачи по обеспечению пожарной безопасности. Это нарушает принципы единства применения технических регламентов и единства правил при оценке соответствия, установленные статьей 3 ФЗ «О техническом регулировании»:
а) требования строительных норм и правил (СНиПов) и сводов правил (СП) дублируют друг друга, создавая нормативную неопределенность;
Департамент надзорной деятельности МЧС России письмом от 2 июня 2011 года № 19-3-1-2086 «О применении ПТЭЭП, ПУЭ, СНИП» не рекомендовал применение этих нормативных документов при осуществлении государственного пожарного надзора. Вместе с тем, Департамент занимает активную позицию в Верховном Суде РФ по поддержанию применения СНиПов, создавая непонимание позиции по их применению.
б) применение нормативных документов, содержащих методики оценки пожарных рисков, и нормативных документов, содержащих типовые требования пожарной безопасности, дает разный результат по вариантам противопожарной защиты объектов;
Так это несоответствие должно было быть устранено с введением в действие Закона Российской Федерации от 10 июня 1993 года № 5154-I «О стандартизации», статья 8 которого требовала такого соответствия. Однако это требование выполнено не было. Поскольку своды правил (СП) разрабатывались на основе СНиПов и других старых отраслевых нормативных документов, эта ошибка повторилась.
в) Федеральный закон от 22 июля 2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» и Федеральный закон от 30 декабря 2009 года № 384 – ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» разработаны в разном формате и по разным принципам, что приводит к разному пониманию технического регулирования в области пожарной безопасности;
г) ведомства, осуществляющие надзор за соблюдением требований пожарной безопасности, устанавливают свои требования, отличающиеся от требований пожарной безопасности, устанавливаемых МЧС России.
Примером указанного разного методологического подхода к оценке пожарной опасности объектов защиты является статья 27 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», которая устанавливает критерии категорирования помещений, зданий и наружных установок по взрывопожарной и пожарной опасности, и п. 3 «Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по лицензированию эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов», утвержденного приказом Минприроды России от 30 июля 2009 года № 237.
Методологически необоснованное определение взрывопожароопасных производств, представленное в Административном регламенте Ростехнадзора, означает отнесение к категории взрывопожароопасных всех объектов, в которых обращаются, используются или хранятся горючие вещества.
Таким образом, к контролируемой деятельности Ростехнадзора можно отнести практически все объекты экономики.
2. Технические регламенты и подзаконные нормативные документы, содержащие требования пожарной безопасности, не в полной мере соответствуют статьям 1, 3, 7, 11-13 ФЗ «О техническом регулировании»:
а) технические регламенты не содержат объектов технического регулирования и правил их идентификации, что затрудняет обоснование обязательности требований пожарной безопасности и вызывает неустранимые сомнения в необходимости их выполнения, которые по закону должны толковаться в пользу правонарушителей;
б) Федеральный закон от 22 июля 2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» содержит многочисленные требования с техническими решениями и классификаторы, которых там не должно быть;
в) требования пожарной безопасности СНиПов, СП и др., содержащие типовые технические решения, не учитывают факторов пожара и их динамики в конкретных ситуациях, складывающихся на объектах защиты, – то есть не учитывают пожарных рисков, не устанавливают условий эффективного применения мер пожарной безопасности, и не обосновывают их минимальной необходимости и соразмерности угрозе;
г) нормативные значения пожарных рисков установлены без учета их минимальной необходимости, без учета возможностей национальной экономики и без согласования расчетных показателей с заинтересованными сторонами, что серьезно обострило проблему рентабельности объектов российской экономики в связи с дополнительными затратами на их противопожарную защиту;
д) методики оценки пожарных рисков требуют серьезной методологической и правовой корректировки.
Так, например, применение автоматических установок пожаротушения (АУПТ) в большинстве случаев направлено на защиту имущества. Однако эта мера включена в методику оценки индивидуальных пожарных рисков, то есть как абсолютная мера, направленная на обеспечение безопасности людей.
Вместе с тем, часть 1 статьи 89 Федерального закона от 22 июля 2008 № 123-ФЗ «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности» содержит положение о том, что средства пожаротушения не должны учитываться при обеспечении безопасной эвакуации людей.
Такое состояние нормативной базы в области пожарной безопасности неблагоприятно сказывается на инвестиционном климате, поскольку способствует созданию многочисленных административных барьеров, приводит к дополнительным значительным затратам и затягиванию сроков проектирования и строительства объектов национальной экономики.
Кроме того, в процессе применения требований пожарной безопасности они не разделяются на обязательные требования, направленные на обеспечение безопасности людей, и требования добровольного исполнения, направленные на защиту имущества, которым собственник имеет право рисковать (предпринимательский риск), что нарушает конституционные права собственников свободно распоряжаться своим имуществом.
При этом, ситуация осложнилась с введением в действие новой редакции статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с которой за прямое невыполнение требований добровольного применения, без обоснования (доказательств) необходимости их выполнения (без оценки пожарных рисков для людей), установлены значительные штрафы и применяется административное приостановление.
Несмотря на установленное статьей 16.1 ФЗ «О техническом регулировании» право собственников выбирать меры пожарной безопасности, направленные на защиту их имущества, невыполнение невыбранных мер пожарной безопасности квалифицируется как отступление от требований пожарной безопасности, которое должно компенсироваться разработкой специальных технических условий (СТУ).
Таким образом, складывается практика неоднозначности применения положений законодательства в области пожарной безопасности, что вызывает социальное напряжение и воспрепятствует законной предпринимательской деятельности.
На основании вышеизложенного, были рассмотрены следующие предложения об изменении нормативной базы в области пожарной безопасности:
- применение действующих требований пожарной безопасности только после предварительной оценки пожарных рисков и определения необходимости (обязательности) и соразмерности мер, направленных на защиту людей;
- использование пожарного аудита для оценки пожарных рисков и разработки систем обеспечения пожарной безопасности объектов;
- переход к двухуровневой системе государственного пожарного надзора, в которой на первом уровне младшими инспекторами осуществляется надзор за выполнением обязательных мер пожарной безопасности, определенных по результатам пожарного аудита, а на втором уровне – выборочный надзор за качеством пожарного аудита, который осуществляется специалистами высшей квалификации;
- широкое использование возможностей страхового рынка для страхования собственного имущества и страхования риска ответственности за вред, который может быть причинен чужому имуществу возможным пожаром;
- корректировка требований пожарной безопасности, в части учета пожарных рисков, и их приведение в соответствие федеральному законодательству, регулирующему общественные отношения.
Данные предложения в целях совершенствования правового регулирования требований пожарной безопасности были направлены в адрес Губернатора Владимирской области Орловой С.Ю., Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей Титова Б.Ю., Начальника Главного управления МЧС России по Владимирской области Белозёрова В.А.
По итогам рассмотрения указанные предложения были направлены Главным управлением МЧС России по Владимирской области в Департамент надзорной деятельности и профилактической работы МЧС России, а также предложения по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в области пожарной безопасности были направлены администрацией Владимирской области для рассмотрения в комитет Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления и комитет Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по безопасности и противодействию коррупции.
Также хотел отметить еще один практический аспект реформирования контрольно-надзорной деятельности – проведение ежеквартальных публичных обсуждений результатов правоприменительной практики территориальными органами федеральных органов исполнительной власти – участниками реализации приоритетной программы «Реформа контрольно-надзорной деятельности».
Проведение ежеквартальных публичных обсуждений является одной из ключевых задач в рамках реализации приоритетной программы.
Организация публичных обсуждений в субъектах Российской Федерации – эффективный инструмент синхронизации проводимой реформы контрольной и надзорной деятельности на федеральных и региональных уровнях, обмена лучшими практиками совершенствования контрольно-надзорной деятельности.
В рамках данной работы Правительством Российской Федерации были направлены предложения по организации в субъектах Российской Федерации дополнительных механизмов взаимодействия с предпринимательским сообществом по вопросам совершенствования контрольно-надзорной деятельности. Указанные предложения направлены, в первую очередь, на организацию работы по созданию системы коммуникации между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и предпринимательским сообществом.
Так на примере положительного опыта коллег из Архангельской области, одним из рассматриваемых вопросов в рамках разработки дополнительных механизмов взаимодействия стал вопрос организации публичных обсуждений результатов правоприменительной практики в рамках проведения «единого дня» каждого квартала календарного года.
Организация «единого дня» публичных обсуждений с использованием «единой площадки» позволяет проводить публичные обсуждения при взаимодействии всех территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в том числе осуществлять на уровне субъекта Российской Федерации формирование сводного плана-графика проведения публичных обсуждений, проведение единой работы по анонсированию и широкому информированию представителей предпринимательского сообщества о проводимых публичных обсуждениях территориальных органов, организацию «обратной связи» для предпринимательского сообщества, формирование и размещение информации об итогах проведенных публичных обсуждений и т.д.
В настоящее время приоритетную программу «Реформа контрольной и надзорной деятельности» реализуют 12 ведомств – МЧС, ФНС, Роструд, Росприроднадзор, Роспотребнадзор, Россельхознадзор, Росздравнадзор, Ространснадзор, Ростехнадзор, ФАС, ФТС (Федеральная таможенная служба), МВД. С 2018 года присоединились – Федеральное медико-биологическое агентство, Росрыболовство, Росалкогольрегулирование.
Основные вопросы (сложности) при проведении публичных обсуждений контрольно-надзорных органов:
- разрозненность проведения;
-низкая явка;
-низкая информированность;
-отсутствие четкой организации публичных обсуждений в регионе.
Положительные моменты организации «Единого дня отчетности»:
-объединение контрольно-надзорных органов на единой площадке;
-повышение информирования предпринимательского сообщества;
-удобная и открыта площадка для взаимодействия бизнеса и власти;
-рост эффективности публичных обсуждений;
-Уполномоченный при проведении публичных обсуждений непосредственно сотрудничает с контрольно-надзорными органами и отслеживает острые вопросы взаимодействия бизнеса и власти.
В Архангельской области первый «Единый день отчетности» состоялся 15 и 16 мая 2018 года. В работе приняли участие 6 федеральных ведомств (УФНС, МЧС, Роспотребнадзор, Росприроднадзор, Россельхознадзор, ФАС) и 2 региональных органа (Государственная жилищная инспекция, Инспекция по ветеринарному надзору). Также была организована онлайн трансляция публичных обсуждений.
Уполномоченным осуществляется непосредственное взаимодействие с контрольно-надзорными органами и совместно с ведомствами организация проведения «Единого дня отчетности» (график проведения, площадка, информирование предпринимательского сообщества, онлайн трансляции и др.)
Идея «Единого дня отчетности» и опыт Архангельской области были положительно отмечены в Ярославле на VI Межрегиональном совещании уполномоченных по защите прав предпринимателей Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей Б.Ю. Титовым и поддержаны коллегами из других регионов (Курганская область, Мурманская область, Ставропольский край, Республика Татарстан, Рязанская область).
Кроме того, в рамках Общественного экспертного совета при Уполномоченном по защите прав предпринимателей во Владимирской области экспертным сообществом региона было поддержано мое предложение о реализации идеи организации и проведения «Единого дня отчетности» контрольно-надзорных органов на территории Владимирской области. В настоящее время рассматривается вопрос о проведении публичных обсуждений на «единой площадке» администрации Владимирской области и с использованием онлайн трансляции мероприятий, а также согласовывается с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти возможные даты проведения публичных обсуждений результатов правоприменительной практики в рамках проведения «Единого дня отчетности» каждого квартала календарного года.