| всего в собственности граждан, в том числе | 97,6 | 94,9 | 92,3 | 89,3 | 88,4 |
| в % к предыдущему году | 97,2 | 97,3 | 96,7 | 99 | |
| в % к базовому (2012) году | 100 | 97,2 | 94,6 | 91,5 | 90,6 |
| невостребованные | 15,3 | 16,6 | 18,1 | 18,5 | |
| в % к предыдущему году | 108,5 | 109 | 102,2 | ||
| в % к базовому (2013) году | 100 | 108,5 | 118,3 | 120,9 | |
| признаны муниципальной собственностью | 3,7 | 4,4 | 5,5 | ||
| в % к предыдущему году | 118,9 | 125 |
Статистика не дает ответа на вопрос, почему признано муниципальной собственностью менее 30% земельных долей, включенных в списки невостребованных. Наиболее вероятные причины:
- организационно-технические ошибки органов местного самоуправления;
- сомнения судов в обоснованности включения долей в такие списки. Так, если собственник земельной доли умер и в права наследования вступил его наследник, то указанный выше 3-летний срок нераспоряжения долей начинается с момента перехода прав на нее к последнему. Кроме того, в случае признания доли невостребованной по причине нераспоряжения ею собственнику достаточно заявить о своем несогласии (с соблюдением определенных процедур) – и это является основанием для исключения доли из списка невостребованных;
- возможные конфликты между органами местного самоуправления и сельскохозяйственными организациями, фактически использующими соответствующие земли (признание невостребованных долей муниципальной собственностью может повлечь за собой дополнительные расходы для таких организаций, например, в виде земельного налога, а то и вообще предоставление выделенных в счет этих долей земельных участков иным лицам).
К числу первоочередных мер, которые должны поспособствовать смягчению проблемы земельных долей, следует отнести:
- наделение муниципальных образований правом покупать земельные доли граждан-собственников, желающих их продать, но не находящих покупателя с достойным предложением (прямой запрет для муниципий на выкуп доли у собственника, не имеющего возможности использовать соответствующую им землю, просто не соответствует общей логике Закона об обороте сельхозземель, согласно которой именно органы местного самоуправления ведут всю работу в отношении невостребованных земельных долей и в конечном итоге те переходят в муниципальную собственность);
- исключение из числа оснований признания земельной доли невостребованной факта того, что сведения об ее собственнике не содержатся в ранее принятых решениях органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий (сейчас даже наличие у собственника доли выданного в установленном порядке свидетельства –правоудостоверяющего документа, форма которого несколько раз менялась, – не позволяет защитить его права);
- признание земельной доли не дробимой, в т.ч. при ее наследовании (как, например, земельного участка крестьянского (фермерского) хозяйства);
- обеспечение в рамках государственного земельного надзора соблюдения обязательств, принятых на себя сельскохозяйственными организациями, которым граждане ранее передали права на свои земельные доли – выплат по результатам доверительного управления ими, арендных платежей (по долгосрочным договорам, заключенным до 2003 года);
- обобщение правоприменительной и судебной практики в части признания прав собственности на земельные доли и прекращения указанных прав;
- создание общедоступного информационного ресурса в сети «Интернет», содержащего информацию о собраниях собственников земельных долей и принимаемых ими решениях.
Другим столь же масштабным, но по своей сути, скорее – организационно-техническим, стал процесс разграничения государственной собственности на землю между федеральным центром, регионами и муниципальными образованиями. Такое разграничение должно было произойти уже в самом начале реформ 90-х годов (это предусматривала Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР[15]), но в силу пробельности федерального земельного законодательства 90-х годов (отсутствовал соответствующий закон) приступить к нему удалось только в «нулевых» годах. Причем первые годы этот процесс характеризовался не самой удачной процедурой, требовавшей значительных временных, трудовых, финансовых и организационных затрат. С 2006 года порядок разграничения изменился и разграничение ускорилось. Но оно пока еще продолжается: к 2013 году была разграничена половина территории, к 2014 году – около 55%, к 2016 – 61%, а к 2017 – уже более 66%. При этом абсолютное большинство земель, уже отнесенных к определенному уровню публичной земельной собственности, составляет федеральная собственность – 61,5% (970,8 млн. га). Это объясняется тем, что исключительно в федеральной собственности могут находиться, например, лесные участки в составе земель лесного фонда (эти земли составляют 2/3 земельного фонда страны). Тогда как в отношении формирования муниципальной собственности наблюдаются самые низкие темпы – 0,5% от общей площади, подлежащей разграничению (9,9 млн. га).
Усредненные темпы разграничения сейчас составляют 47,3 млн. га в год, что несколько ниже темпов периода 2001-2011 годов (тогда было 70-80 млн. га в год). Площадь земель, в отношении которых еще предстоит выполнить разграничение, составляет 580,2 млн. га (34% земель в составе земельного фонда страны).
Итоги соотношения различных форм собственности приведены в табл. 3 (сопоставление в ней осуществлено, начиная с середины «нулевых» годов, – данные 90-х годов – начала «нулевых» не приведены, поскольку процесс разграничения государственной собственности тогда еще не начался, кроме того он претерпел существенное изменение в 2006 году).
Таблица 3
Распределение земельного фонда Российской Федерации по формам собственности (в млн. га)*
| Год | Форма собственности | ||
| государственная и муниципальная | собственность граждан | собственность юридических лиц | |
| 1580,4 | 124,2 | 5,2 | |
| 1880,0 | 123,8 | 6,0 | |
| 1577,6 | 125,1 | 7,1 | |
| 1576,9 | 124,3 | 8,6 | |
| 1576,3 | 123,2 | 10,3 | |
| 1576,4 | 121,4 | 12,0 | |
| 1576,7 | 119,6 | 13,5 | |
| 1576,8 | 118,3 | 14,7 | |
| 1576,9 | 117,0 | 15,9 | |
| 1577,3 | 115,4 | 17,2 | |
| 1579,1 | 115,3 | 18,1 |
Как видно из табл. 3, основная часть земельного фонда страны (92,2%) сейчас находится в государственной и муниципальной собственности, соответственно, в частной собственности – 7,8% (133,4 млн. га). За минувшие 10 лет площадь земель, находящихся в собственности граждан сократилась на 8,9 млн. га, а площадь в собственности юридических лиц, наоборот, увеличилась более чем в три раза.
Что касается современного соотношения площадей, находящихся в частной и публичной собственности, отметим, что за последние годы оно почти не меняется, а с учетом присоединенной в 2014 году территории Республики Крым (где преобладание публичной собственности более существенное) даже следует констатировать определенное уменьшение доли частных земель в общей площади земельного фонда страны. В то же время меняется соотношение «внутри» уже приватизированных земель – между гражданами и юридическими лицами: суммарная площадь земель, принадлежащих первым, сократилась на 5,5 млн. га, а площадь в собственности вторых почти на столько же увеличилась (на 5,6 млн. га).
Поэтому процесс приватизации государственных и муниципальных земель можно считать практически завершенным – сформирован большой сектор частной земельной собственности (на площади 133,4 млн. га), в котором начался новый процесс – переход земель от граждан к различным корпорациям. Причем темпы этого процесса относительно стабильны (1-1,5 млн. га в год). Но площади земель, находящихся в собственности граждан все еще существенно (в 6 раз) превышают корпоративную земельную собственность.
Таким образом, в отношении процессов трансформации земельной собственности последних лет следует учесть, что:
- в наибольшей степени они затронули земли, используемые и предназначенные для сельскохозяйственного производства (96,5% всех приватизированных в стране земель имеют сельскохозяйственное назначение);
- процесс приватизации земель, как их перераспределения между формами собственности прекратился, но в пределах этих форм продолжается изменение соотношения между видами собственности. И основные проблемы теперь связаны с урегулированием отношений между субъектами долевой собственности – переход прав от граждан к юридическим лицам, а также к муниципальным образованиям (невостребованные доли).
Использование земель в сельскохозяйственном производстве. К 2017 году у организаций и граждан, занимающихся сельскохозяйственным производством, в использовании числилось 521,4 млн. га земель, из них земли сельскохозяйственного назначения составили более 340 млн. га (65%). На землях населенных пунктов для сельскохозяйственных целей использовалось 8,8 млн. га. Кроме этого использовались земли, предоставленные в аренду из земель лесного фонда, водного фонда и других категорий земель. Из всех земель, использовавшихся для сельскохозяйственного производства, на долю организаций приходилось 79,9% (416,4 млн. га), на долю граждан и некоммерческих объединений граждан – 20,1% (105,0 млн. га).
Наиболее распространенной формой хозяйствования на земледельческих территориях являются хозяйственные товарищества и общества, которые используют 42,8% земель, находящихся у всех организаций – производителей сельскохозяйственной продукции. Площадь земель, используемых производственными кооперативами – 33,0%.
В северных регионах основными производителями сельскохозяйственной продукции являются государственные и муниципальные унитарные предприятия. Ими использовались более 45% земель, предоставленных предприятиям для сельскохозяйственного производства. Общинно-родовыми хозяйствами, занимающимися традиционным промыслом, использовалось более 23% земель, производственными кооперативами – 19%, хозяйственными товариществами и обществами – более 11%.
Последние 3-4 года характеризуются весьма интенсивным обновлением земельного законодательства:
1) новый порядок предоставления земельных участков (171-ФЗ от 23.06.2014, вступил в силу в 2015),
2) совершенствования земельного надзора и контроля (234-ФЗ от 21.07.2014, вступил в силу в 2015),
3) изъятие земель для государственных и муниципальных нужд (499-ФЗ от 31.12.2014, вступил в силу в 2015),
4) определение налоговой базы для объектов недвижимого имущества исходя из их кадастровой стоимости (284-ФЗ от 04.10.2014, вступил в силу в 2015)
5) проведение комплексных кадастровых работ (447-ФЗ от 21.12.2014, вступил в силу в 2015),
6) изменение условий осуществления кадастровой деятельности (452-ФЗ от 30.12.2016, вступил в силу в 01.07.2016),
7) интеграция кадастра и регистрации прав на недвижимость Федеральный закон 218-ФЗ от 13.07.2015 (вступил в силу в 2017),
8) особые условия предоставления земельных участков в регионах Дальневосточного федерального округа - Федеральный закон 119-ФЗ от 01.05.2016 г. (вступал в силу поэтапно в 2016-2017),
9) изменение условий осуществления кадастровой оценки – Федеральный закон 237-ФЗ от 03.07.2016 (вступил в силу в 2017),
10) совершенствование механизма выявления и принудительного заброшенных сельскохозяйственных угодий - Федеральный закон 354-ФЗ от 03.07.2016 (вступил в силу в 2016),
11) Федеральный закон № 447-ФЗ от 29.12.2017 «О внесении изменений в статьи 1 и 14.1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (вступил в силу с 30 марта 2018 г. - изменение процедуры подготовки и проведения общего собрания собственников земельных долей),
12) Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Вступает в силу с 2019 года,
13) переход от категорий земель к территориальному зонированию (принят в первом чтении в 2014 году, обсуждение законопроекта продолжается).
В то же время вопросы законодательного обеспечения непосредственно охраны и организации рационального использования земель за этот период не только не получили должного развития, но даже из тех федеральных законов, что были приняты еще в 90-х годах или в самом начале ХХI столетия, на нынешнем этапе оказались исключенными ряд ключевых норм.
В Федеральном законе «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» уже 10 лет отсутствуют изначально предусмотренные нормы о: ежегодном национальном докладе о состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения и о государственном регулировании и государственной поддержке в данной области (ст. 12); лицензировании деятельности по агрохимическому обслуживанию (ст. 18); государственном контроле за воспроизводством плодородия земель (ст. 22); научных исследованиях в области обеспечения плодородия земель (ст. 26); подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров в данной сфере (ст. 27).
Изменения Федерального закона «О землеустройстве» (2001):
- определение координат границ объекта землеустройства заменено описанием их местоположения (2005 год, что привело к снижению точности землеустроительных работ);
- из состава землеустроительных работ исключены геодезические и картографические работы (2006 год);
- отменена обязательность землеустройства при: 1) предоставлении и изъятии земельных участков; 2) определении границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; 3) перераспределении земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве; тогда же было упразднено территориальное землеустройство, а из числа объектов землеустройства исключены земельные участки (2008 год);
- из числа объектов землеустройства исключены зоны с особыми условиями использования территорий (2014-2015 годы);
- из числа объектов землеустройства исключены территории населенных пунктов и территориальные зоны (2017 год).
К числу спорных решений федерального законодателя в земельной сфере, непосредственно затрагивающих полномочия органов местного самоуправления, следует отнести:
1) передачу от ОМС муниципальных районов на уровень поселений предоставления земельных участков, собственность на которые не разграничена(это треть земельного фонда страны);
2) недостаточность полномочий у органов муниципального земельного контроля + коллизии между нормами ЗК РФ и 131-ФЗ;
3) невозможность выкупить земельную долю в муниципальную собственность даже с согласия собственника;
4) отсутствие реального софинансирования проведения комплексных кадастровых работ.
Одним из негативных явлений современного сельскохозяйственного землепользования стало неиспользование земель, предоставленных для производства сельскохозяйственной продукции (официальные данные Минсельхоза России – 28 млн. га, в действительности эта цифра может достигать 40 млн. га).
Решение этой сложной задачи должно быть комплексным:
1) анализ причин, способствующих указанному неиспользованию;
2) определение мер экономического и правового характера по преодолению этого явления;
3) выявление заброшенных земель, а также их правообладателей;
4) принятие соответствующих мер в увязке с другими решениями по совершенствованию аграрного землепользования.
Согласно Федеральному закону от 03.07.2016. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации»:
- включен 2-летнего периода освоения земельного участка в общий 3-летний срок его неиспользования;
- упрощено проведение внеплановых проверок в отношении юридических лиц (больше не требуется их согласование с органами прокуратуры);
- возможно использовать земли сельскохозяйственного назначения, расположенных в 30-километроовой зоне от границ сельских населенных пунктов, только для ведения сельского хозяйства;
- ограничено участия в торгах для прежних правообладателей, допустивших ненадлежащее использование участка;
- решен вопрос о начальной цене земельного участка, выставленного на торги в связи с ненадлежащим использованием, – рыночная или кадастровая стоимость;
- проведение повторных торгов (со снижением на 20 процентов начальной цены участка) если участок не продан на первых торгах
Меры по дальнейшему совершенствованию механизма выявления и принудительного изъятия заброшенных с/х угодий:
- законопроект (Минсельхоза России) «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» – сокращение сроков изъятия неиспользуемых земель – отказаться от введенного в 2016 году исчисления срока с момента выявления факта неиспользования, а также признать в качестве основания для изъятия результаты муниципального контроля (исправление ошибки 2016 года);
– корректировка постановления Правительства РФ от 23.04.2012 N 369 "О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации»;
- более полное использование возможностей госземнадзора;
- налоговое регулирование.
Вплоть до 2015 года государственный мониторинг земель хотя и охватывал все земли, но имел, преимущественно, природоохранное значение. Однако спектр направлений использования результатов наблюдений, полученных при мониторинге земель (или получаемых при незначительном изменении его технологий) был значительно шире. В этой связи в 2010 году Правительство Российской Федерации констатировало, что при осуществлении мониторинга не обеспечивается полноценное наблюдение за земельными участками и полями севооборота как производственным ресурсом. Также было отмечено, что единый для всех категорий земель мониторинг не охватывал ряд параметров, имеющих существенное значение для сельскохозяйственного производства, в частности, характеризующих плодородие почв[16].
В отношении мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, следует отметить, что главное его отличие от мониторинга земель иных категорий состоит пока не в содержании (как это предполагалось при утверждении в 2010 году соответствующей концепции – см. выше), а в том, что его осуществляет Минсельхоз России а не Росреестр и основное внимание уделяется развитию соответствующих информационных ресурсов (баз данных):
- созданный еще в 2012 году «Электронный атлас земель сельскохозяйственного назначения» – функциональная подсистема Федеральной государственной информационной системы Минсельхоза России, предназначенная для сбора и обработки данных государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения на всей территории Российской Федерации и обеспечения доступа к пространственным данным о состоянии и использовании земель через геопортал. К 2015 году данный атлас содержал информацию о границах полигонов полей сельскохозяйственных угодий в виде векторных слоев на площади около 160 млн. га. Около половины объектов, охарактеризованных в атласе имеют атрибутивную информацию о видах угодий, произрастающих культурах, мелиорируемых землях, выявленных признаках деградации и других характеристиках;
- Федеральная государственная информационно-аналитическая система «Деметра», которая была создана в 2012 г. и предназначена для осуществления контрольно-надзорных полномочий Россельхознадзора по выявлению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, фактов захламления сельскохозяйственных угодий, снижения плодородия почв и других задач;
- система автоматизированного сбора и анализа статистической информации агропромышленного комплекса, позволяющая собирать статистическую информацию об АПК на районном, региональном и федеральном уровнях. Указанная система содержит обобщенные (средние по муниципальному району) данные о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения по результатам обследований, выполненных учреждениями агрохимической службы и центрами сельскохозяйственной радиологии, подведомственными Минсельхозу России. К 2015 году в данной системе имелись карточки показателей плодородия на общую площадь 30 млн. га (из них половина – создана за последний год, что свидетельствует о высоких темпах развертывания системы).
Наряду с формированием федеральных информационных баз в области состояния и использования земель сельскохозяйственного назначения, аналогичные работы ведутся и в субъектах Российской Федерации – Амурская область, Республика Бурятия, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Приморский край, Самарская область, Республика Саха (Якутия), Тамбовская область, Томская область, Липецкая область, Краснодарский край, Ростовская область, Воронежская область. Но уровень разработанности, завершенности различных этапов в регионах отличается [9].
Однако становление мониторинга земель сельскохозяйственного назначения идет значительно медленнее, чем это предполагалось при принятии в 2010 году Правительством Российской Федерации соответствующей концепции.
Контрольно-надзорные полномочия в сфере землепользования могут осуществлять не только государственные органы, но и муниципальные органы, а также общественные организации. Первые осуществляют государственный земельный надзор, а вторые – соответствующий контроль (ст.ст. 71-72.1 ЗК РФ).
До 2011 года ЗК РФ предусматривал следующие виды земельного контроля: 1) государственный – за соблюдением земельного законодательства и требований охраны и использования земель; 2) муниципальный – на федеральном уровне не регламентировался (его задачи и содержание определялись законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципальных образований); 3) общественный – за соблюдением: порядка подготовки и принятия органами государственной власти и местного самоуправления, решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель; 4) производственный, который осуществлялся правообладателем участка в ходе его хозяйственной деятельности;
После 2011 года (и изменений 2014 года) осуществляются:
- земельный надзор (государственный), то есть деятельность, по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства, а также по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения этих требований;
- земельный контроль: 1) муниципальный, то есть деятельность по контролю за соблюдением в отношении объектов земельных отношений требований законодательства; 2) общественный (его содержание и задачи не изменились); 3) производственный, осуществление которого с 2015 года прекращено[17].
В настоящее время функции государственного земельного надзора рассосредоточены между тремя федеральными органами исполнительной власти: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор)[18] – далее органы госземнадзора. С 2015 года сферы надзора следующим образом разграничены между этими органами[19] (региональные органы в таком надзоре не участвуют – соответствующие федеральные органы имеют территориальные подразделения во всех субъектах Российской Федерации, иногда, они создаются сразу для нескольких регионов).
Росреестр и его территориальные органы осуществляют надзор за соблюдением:
- требований земельного законодательства о недопущении: 1) самовольного занятия земельных участков; 2) их использования без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности; 3) самовольной уступки права пользования землей; 4) самовольной мены земельными участками;
- требований о переоформлении юридическими лицами ранее возникшего у них права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками (на право аренды или собственности);
- требований земельного законодательства: 1) об использовании земельных участков по целевому назначению; 2) связанных с обязательным использованием земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства[20], жилищного или иного строительства, в указанных целях; 3) при предоставлении земельных участков органами местного самоуправления;
- обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для их использования по целевому назначению;
- требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков.
Россельхознадзор и его территориальные органы осуществляют надзор в отношении земель, на которые распространяется действие норм закона об обороте сельхозземель. Такой надзор связан с соблюдением следующих требований:
- о недопустимости самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы;
- о недопустимости порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
- об улучшении земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, а также за выполнением обязательных мероприятий в этой части;
- об обязательности использования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной деятельности, связанной с ним;
- в области мелиорации земель.
Росприроднадзор и его территориальные органы осуществляют надзор в отношении земель всех категорий[21] за соблюдением:
- обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, а также после завершения строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры и сноса существовавших объектов такой инфраструктуры;
- требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
- режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;
- требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.
Также все три службы осуществляют надзор за выполнением предписаний, выданных их должностными лицами по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.
Непосредственно осуществление государственного земельного надзора включает в себя:
1) организацию и проведение проверок соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность;
2) систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, проведение анализа и прогнозирование состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности;
3) принятие мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений.
Традиционной формой земельного надзора (ранее – контроля) является проведение проверок, которые могут быть как плановыми, так и внеплановыми. Предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства. В отношении конкретного земельного участка проведение плановых проверок допускается не чаще чем раз в 3 года. Планы проведения проверок разрабатываются ежегодно и подлежат согласованию с органами прокуратуры.
Систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства осуществляется путем проведения административного обследования, анализа правовых актов, принятых органами государственной власти и местного самоуправления по вопросам использования и охраны земель, а также в иных формах, предусмотренных земельным законодательством.
Административное обследование осуществляется должностными лицами органов госземнадзора, уполномоченными на проведение плановых и внеплановых проверок. Это новая форма надзора, суть которой в том, что должностные лица самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований исследуют состояние и способы использования земельного участка или иного объекта земельных отношений на основании информации во всех доступных легальных источниках. При этом не происходит контакта должностных лиц органов госземнадзора с правообладателями земельных участков или их доступа на обследуемые объекты земельных отношений. Для целей административного обследования запрашиваются необходимые сведения у органов государственной власти и местного самоуправления, организаций-операторов государственных и муниципальных информационных систем, владельцев архивных фондов, правообладателей информации, полученной дистанционными и другими методами.
В приоритетном порядке административное обследование осуществляется в отношении: 1) земельных участков, кадастровая стоимость которых выше удельного показателя такой стоимости в соответствующем муниципальном образовании; 2) земель, которые востребованы в гражданском обороте (исходя из статистики сделок купли-продажи); 3) земельных участков, которые в случае их изъятия в связи с ненадлежащим использованием могут быть предоставлены гражданам и организациям (исходя из статистики обращений с заявлениями о предоставлении земельных участков в органы местного самоуправления)[22].
Результаты административного обследования оформляются актом установленной формы (при выявлении признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность), или заключением об отсутствии нарушений земельного законодательства. При отсутствии по итогам проведения обследования признаков нарушений земельного законодательства, следующее обследование такого объекта может быть проведено не ранее чем через 2 года.
Результаты обследования учитываются при составлении ежегодных планов проведения проверок соблюдения земельного законодательства. При этом объект, в отношении которого было проведено административное обследование, не выявившее признаков нарушений земельного законодательства Российской Федерации, в течение 3 лет со дня его проведения не может быть включен в такой план (за исключением плановых проверок соблюдения земельного законодательства Российской Федерации, осуществляемых в рамках федерального государственного экологического надзора).
В настоящее время госземнадзор осуществляют почти 4 тыс. госземинспекторов, которые ежегодно проводят порядка 330-350 тыс. проверок. В период 2016-2017 годов проводится работа по применению риск-ориентированного подхода при проведении госземнадзора.
Что касается иных видов земельного контроля, то в первую очередь необходимо выделить муниципальный, который охватывает все объекты земельных отношений, расположенные в границах муниципального образования. Однако в отличие от работников госземнадзора должностные лица, осуществляющие муниципальный земельный контроль не вправе самостоятельно привлекать правонарушителя к ответственности[23]. Поэтому в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства в орган госземнадзора направляется копия акта проверки, в котором указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения.
Для улучшения взаимодействия органов, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, утверждены соответствующие Правила[24], которые содержат положения, исключающие проведение проверок одних и тех же обязательных требований в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя в рамках надзора или контроля. Также они направлены на соблюдение требуемой периодичности проведения плановых проверок.
Кадастровая оценка. Опыт, накопленный за последние 5-6 лет, выявил значительные недостатки в данной сфере. Так в 2015 году было подано почти 50 тыс. заявлений по оспариванию ее результатов. И в большинстве случаев потребовался пересмотр стоимости – исходя из данных об их рыночной стоимости, оказавшейся ниже кадастровой (соотношение этих случаев и таких, когда оснований для пересмотра было недостаточно, – 58:42[25]). Причем, если на протяжении последнего десятка лет цены на недвижимость демонстрировали рост и в силу установленной периодичности туров оценки (3-5 лет), кадастровая стоимость отставала (была ниже) от рыночной, то сейчас вполне вероятно обратное соотношение. Поэтому количество жалоб, скорее всего, продолжало бы расти. Кроме того, дополнительным фактором, стал переход с 2015 года к налогообложению по результатам кадастровой оценки квартир и других рукотворных объектов недвижимости (такой переход должен окончательно завершиться к 2020 году).
Поэтому в целях обеспечения единого методологического подхода к кадастровой оценке, повышения ответственности государственных органов за ее результаты правила проведения такой оценки с 2017 г. действует Федеральный закон «О государственной кадастровой оценке», согласно которому:
1. Впервые в законе определены специфичные принципы оценки (единство методологии, непрерывность актуализации сведений, экономическая обоснованность и проверяемость полученных результатов и др.).
2. Проводят оценку бюджетные учреждения, созданные исключительно для целей такой оценки. Соответственно, нет и необходимости в весьма важном в прежние годы этапе отбора исполнителя работ по оценке и заключения с ним договора на проведение оценки.
3. Периодичность проведения оценки не изменилась, но теперь предусмотрена возможность внеочередной оценки (начиная с 2020 года).
4. Не требуется экспертизы отчета об определении кадастров