«О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»
(в ред. федеральных законов от 29.06.2010 г. N 126-ФЗ, от 27.07.2010 г. N 227-ФЗ)
.
В издании дается постатейный комментарий одного из основных законов в сфере защиты прав граждан РФ–- Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
В большинстве субъектов Федерации уже существуют подобные комментируемому Закону нормативные акты. В тексте комментария автор рассматривает достоинства и недостатки отдельных норм законов и иных нормативных актов субъектов Федерации. Приведены примеры из судебной практики по оспариванию отдельных положений ведомственных нормативных актов, имеющих отношение к данному вопросу
Комментарий предназначен для работников юридической сферы деятельности: юрисконсультов организаций, адвокатов, работников судебной системы. Он также будет интересен студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и факультетов.
Смушкин Александр Борисович - кандидат юридических наук, доцент Саратовской Государственной Академии права, участвовал в написании комментариев: к Налоговому кодексу, Закону «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Закону «О трудовых пенсиях», Закону «Об иностранных инвестициях в РФ», Закону «О средствах массовой информации», Закону «О гражданской обороне», учебников по криминалистике, гражданскому процессуальному праву, нескольких пособий и справочников.
Список сокращений
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации: части первая, вторая, третья;
ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации;
Бюллетень ВС РФ – Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации;
ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;
ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации;
абз. – абзац;
гл. – глава;
п., п.п. – пункт, пункты;
разд. – раздел;
с. – страница;
сб. – сборник;
см. – смотри;
ст., ст.ст. – статья, статьи;
т.д. – так далее;–т.п. – тому подобное;
СМИ – средства массовой информации.
При написании данного комментария использованы нормативные акты по состоянию на 1 декабря 2010 года
Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона
1. Комментируемая статья определяет конкретный предмет регулирования рассматриваемого Закона. Право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления - неотъемлемое право каждого гражданина. Оно представляет собой не только средство осуществления и охраны прав и свобод граждан, но и своеобразное средство общественного контроля над деятельностью государственного и муниципального аппарата, а также, в идеале, способ оптимизации его деятельности (гражданин в своем обращении указывает на определенные проблемы или предлагает пути их решения). Как верно отметила еще в 1959 г. Н.А. Ямпольская, "процесс развития субъективных прав заключается в активных действиях граждан по охране и защите своих прав и таким образом способствующих укреплению законности"*(1). Кроме того, как отметил в 2005 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г., «сама власть... обязана открывать все новые возможности для укрепления в стране институтов реальной демократии. Отказывать собственному народу, самим себе в способности жить по демократическим законам – это значит не уважать себя, своих сограждан, это значит не понимать прошлого и не видеть будущего», а также: «Мы исходим из того, что иметь в стране развитые демократические процедуры не просто необходимо, но и экономически выгодно. Быть с обществом в ответственном диалоге – политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии. Это наша базовая позиция, и мы будем ей строго следовать»*(2).
Закон г. Москвы от 18 июня 1997 г. N 25 «Об обращениях граждан» (в ред. Закона г. Москвы от 21.06.2000 N 21) отмечал, что обращения граждан – важное средство укрепления связей органов государственной власти города и органов местного самоуправления по реализации их конституционного права на непосредственное участие в городском самоуправлении, в восстановлении нарушенных прав и свобод, обеспечении социальной справедливости. Многопрофильность функций обращения неоднократно подчеркивалась и в науке. Так, по мнению Н.Ю. Хаманевой, обращение можно рассматривать как одну из форм их участия в управлении, в решении государственных и общественных дел, как инструмент охраны прав граждан, как гарантию их защиты, как способ восстановления нарушенного права, как источник информации для органов и должностных лиц*(3). Алистратов Ю.Н. рассматривал право граждан на обращение в трех аспектах:
- как личное субъективное право, составная часть правового статуса человека и гражданина;
- как одна из форм непосредственной демократии. При этом под формами непосредственной демократии понимаются способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющие целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления решения, контроль над действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления;
- как элемент обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами государственной власти и местного самоуправления и в этом смысле - неотъемлемой составной частью системы представительной демократии*(4).
Статья 33 Конституции Российской Федерации предоставляет гражданам Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 2 Основного закона, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
2. Некоторые нормативные акты субъектов Федерации закрепляют не только право граждан на обращение в государственные и муниципальные органы, но и в унитарные предприятия или любые организации вообще. Так, Областной закон Свердловской области от 20 марта 2006 г. N 13-ОЗ "Об обращениях граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в государственные органы Свердловской области, государственные организации Свердловской области, органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" допускает обращения в государственные органы Свердловской области, государственные организации Свердловской области, а именно государственные унитарные предприятия Свердловской области и государственные учреждения Свердловской области, органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области. Таким образом, расширяется сфера возможных адресатов обращений, включая в них не только властные структуры, но и унитарные предприятия, работающие на данной территории. Статья 40 Конституции Республики Алтай (Основного закона) (принята Законом Республики Алтай от 7 июня 1997 г. N 21-4, ред. от 18.10.2005) гласит: граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, должностным лицам, руководителям предприятий независимо от форм собственности, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленные законом сроки. Решения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, ущемляющих права граждан, могут быть обжалованы в суд.
Указанные нормы, на наш взгляд, более отвечают интересам граждан. Зачастую гражданину необходимо обратиться с предложением или жалобой, например, в товарищество собственников жилья или другую негосударственную организацию, комментируемый же Федеральный закон не налагает на данные организации обязанностей по рассмотрению обращений. Между тем проект Федерального закона "Об обращениях граждан"*(5) содержал специальные положения о рассмотрении обращений на предприятиях, учреждениях, общественных и иных организациях. Согласно ст. 15 Проекта, рассмотрение обращений и прием заявителей на предприятиях и иными субъектами предпринимательской деятельности независимо от формы собственности и организационно-правовой формы, в учреждениях, общественных и иных организациях, иных структурах, не входящих в систему органов государственной власти, осуществляется их руководителями и уполномоченными ими сотрудниками в соответствии с нормами настоящего Федерального закона.
На предприятиях, осуществляющих розничную торговую деятельность, проводящих работы по оказанию населению услуг, в доступном для покупателей (заказчиков) месте должна находиться книга отзывов, предложений и жалоб, заверенная подписью и печатью руководителя органа местного самоуправления, на чьей территории предприятие находится. Эта книга ежегодно проходит перерегистрацию. Работники предприятия не должны чинить каких-либо препятствий покупателям (заказчикам), желающим сделать запись в книге, для чего им создаются необходимые условия. Эти же правила распространяются и на деятельность, осуществляемую индивидуальными предпринимателями.
При проверках, проводимых на предприятиях, в организациях и у индивидуальных предпринимателей органами государственного контроля (надзора), указанная книга обязательно предъявляется для проверки, о чем проверяющими делается отметка. При принятии Закона в окончательной редакции данная норма использована не была.
Больший, чем в Федеральном законе, спектр потенциальных адресатов обращения предусматривался и в ранее действовавшем Законе Республики Мордовия от 1 июня 2000 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Мордовия" (Законом Республики Мордовия от 1 декабря 2006 г. N 73-З Закон признан утратившим силу). Согласно ч. 1 ст. 4 указанного Закона, граждане в соответствии с настоящим Законом вправе были лично или через своих представителей обращаться:
- к Главе Республики Мордовия;
- в Государственное Собрание Республики Мордовия и к его должностным лицам;
- в Правительство Республики Мордовия, иные органы исполнительной власти и к их должностным лицам;
- в органы местного самоуправления Республики Мордовия и к их должностным лицам;
- в органы территориального общественного самоуправления и к их руководителям;
- в органы управления организаций и к их руководителям;
- в иные органы и к иным должностным лицам, в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращениях вопросов.
К сожалению, при изменении местного законодательства, в связи с принятием комментируемого Федерального закона, многие полезные нормы были утрачены.
В законодательстве стран - участников Содружества Независимых Государств также уделяется большое внимание регулированию возможности обращения граждан в негосударственные организации. Так, согласно ст. 2 Закона Туркменистана от 14 января 1999 года "Об обращениях граждан и порядке их рассмотрения", граждане Туркменистана в соответствии с Конституцией и законами Туркменистана имеют право вносить в письменной или устной форме в государственные, общественные и иные органы, предприятия, организации и учреждения всех форм собственности предложения об улучшении их деятельности, обращаться с заявлениями и жалобами.
3. Закон Республики Узбекистан от 6 мая 1994 года "Об обращениях граждан" (Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1994. N 5. Ст. 140) (действует в редакции Закона от 13 декабря 2002 г. N 446-II) прямо регламентирует возможность обращения граждан в средства массовой информации с последующей пересылкой обращения в компетентный государственный или муниципальный орган или должностному лицу. Согласно ст. 5 Закона, обращения граждан, поступившие в государственные органы из редакций газет, журналов, телевидения, радио и других средств массовой информации, рассматриваются в порядке и сроки, предусмотренные Законом. Обращения граждан, направленные в средства массовой информации, могут использоваться для изучения и отражения общественного мнения в соответствии с законодательством о средствах массовой информации.
В Российской Федерации, наоборот, ч. 2 ст. 42 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (с изменениями от 9 февраля 2009 г.) закрепляет, что редакция не обязана отвечать на письма граждан и пересылать эти письма тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение. Между тем многие граждане, воспринимая буквально лозунг о том, что "пресса - это четвертая власть", направляют свои обращения в редакции газет, журналов, теле- и радиопрограмм, рассчитывая во многих случаях как на реакцию компетентных органов и лиц, на вышедший в свет (в эфир) репортаж, так и на непосредственную пересылку своего обращения органам, полномочным решать возникшую проблему.
4. Многие, действовавшие в субъектах РФ до вступления в силу комментируемого федерального закона, нормативные акты, регламентировавшие правоотношения по порядку работы с обращениями граждан в субъекте РФ, прямо предусматривали возможность обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (Закон Республики Бурятия от 16 сентября 1997 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Бурятия"), Европейскую комиссию по правам человека и иные международные контрольные органы (Закон Кабардино-Балкарской Республики от 22 мая 1997 г. "Об обращениях граждан", Закон Республики Башкортостан от 7 апреля 1997 г. N 85-з "Об обращениях граждан в Республике Башкортостан" и др.). Однако, после вступления в силу комментируемого закона, эти нормативные акты были признаны утратившими силу.
На федеральном уровне подобное право закреплено в части 3 статьи 46 Основного закона Российской Федерации. К таким межгосударственным органам относятся: Комиссия ООН по правам человека, Комитет по правам человека, Европейский Суд по правам человека. В соответствии с практикой Европейской комиссии, которая в полной мере применима и к деятельности нового единого Европейского Суда по правам человека, основа правила исчерпания внутренних средств защиты состоит в том, что до рассмотрения дела в международном судебном органе у государства должна быть возможность возмещения предполагаемого ущерба при помощи внутренних средств в рамках собственной правовой системы*(6). Однако частное лицо освобождается от обязанности прибегнуть к определенным внутригосударственным средствам защиты в случае, если обстоятельства его дела свидетельствуют о неэффективности и бездейственности этих средств*(7). Процедуры несудебного характера относятся к категории внутренних средств защиты, подлежащих исчерпанию, в том случае, если они гарантируют эффективную правовую защиту против действий властей. Лицо, подавшее жалобу, должно использовать имеющиеся средства защиты вплоть до высшей инстанции, но только тогда, когда апелляция к вышестоящей судебной инстанции может оказать решающее влияние на решение дела по существу*(8). Европейская комиссия также считала, что требование об исчерпании всех внутренних средств защиты не должно применяться, если соответствующий национальный суд в полной мере не является независимым, что говорит об отсутствии гарантий справедливого судебного разбирательства*(9). В случае если в момент подачи петиции какое-либо средство защиты не было в распоряжении ее автора, но впоследствии ввиду изменений в прецедентном праве соответствующего национального суда он получил возможность им воспользоваться, то для удовлетворения требования об исчерпании всех внутренних средств защиты такое средство должно быть использовано*(10).
5. Статья 18 Конституции Российской Федерации указывает, что права и свободы гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, практическую деятельность государственных и других органов и организаций. Конституция гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (ч. 1 ст. 45). Должностные лица органов власти принимают властные решения посредством издания обязательных для исполнения правовых актов. Гражданин пользуется своей властью, как правило, только в случаях нарушения своих прав и посредством направления всякого рода жалоб и заявлений в различные инстанции. Таким образом, происходят взаимоотношения властного характера между этими субъектами общественных отношений*(11).
Следует отметить, что признание в нашей стране права на обращение (право петиций) в качестве одного из основополагающих прав человека и гражданина относится только к недавнему времени. На 3-й сессии (июнь 1948 г.) Комиссия по правам человека, после изучения немногочисленных замечаний правительств, завершила работу над проектом Декларации и представила его в ЭКОСОС, который направил его для окончательной доработки и принятия в III Комитет Генеральной Ассамблеи ООН, проходившей в Париже с сентября по декабрь 1948 г. Из-за негативной позиции социалистических стран, при поддержке некоторых латиноамериканских государств, не было включено в текст Декларации "право на петицию к властям государства, гражданином которого он является или в котором он проживает, либо к Организации Объединенных Наций", содержащееся в проекте Комиссии по правам человека, по аналогии с европейским конституционным законодательством. Советский Союз, Мексика и ряд других стран считали, что право на петицию в ООН нарушает принцип национального суверенитета и противоречит уставному положению о невмешательстве во внутренние дела государств*(12).
6. Право петиций закреплено в Конституциях большинства государств. Так, в статье 29 испанской Конституции установлено, что все испанцы имеют право направлять индивидуальные и коллективные обращения в письменном виде в органы государственной власти, в форме и целях, установленных законом. Военнослужащие и служащие вооруженных сил, а также военных ведомств или учреждений, подчиненных военной дисциплине, могут осуществлять это право только в индивидуальном порядке и в соответствии с положениями законодательства, регулирующего их деятельность*(13). В статье 28 части II "О бельгийцах и их правах" Конституции Бельгии закреплено право каждого обращаться к публичным властям с петициями, подписанными одним или несколькими лицами. Вместе с этим Конституция Бельгии допускает возможность учредительным органам обращаться от имени коллектива*(14). Конституция США провозглашает, что "конгресс не должен издавать законов,.. ограничивающих... право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об исправлении злоупотреблений"*(15). Статья 45 Конституции Болгарии указывает, что граждане имеют право обращаться в государственные органы с жалобами, предложениями и петициями*(16). Статья 52 Конституции Республики Молдова устанавливает право на обращение к властям с письменным требованием, жалобой, предложением в индивидуальном или коллективном порядке - право на петиции. В развитие данного положения установлено конституционное право лица, ущемленного властью или не добившегося удовлетворения своих требований, на обращение в административный суд с целью отмены противоправного акта или решения государственного органа или должностного лица и возмещения причиненного ущерба (ст. 53).
7. Однако для успешной реализации гражданином своего конституционного права необходим действующий механизм по рассмотрению таких обращений и реагированию на них. В противном случае конституционная норма превращается в простую декларацию, пустой лозунг. Предметом регулирования комментируемого Закона, как и любого другого нормативного акта, является определенная группа правоотношений, то есть реально существующих общественных отношений, урегулированных нормой права. Комментируемый Закон рассматривает отношения по поводу реализации гражданами предоставленного им конституционного права на обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, а также закрепляет порядок рассмотрения таких обращений. Спецификой правоотношений, являющихся предметом правового регулирования норм данного Закона, выступает их двойственная природа. С одной стороны, обращения граждан - это реализация их права, предоставленного Основным законом Российской Федерации, то есть попадают в сферу действия норм конституционного права. А с другой стороны, вопросы приема и рассмотрения обращений граждан лежат в сфере административно-правового регулирования.
8. Под гражданином необходимо понимать лицо, обладающее гражданством Российской Федерации. Часть 1 статьи 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (с изменениями от 28 июня 2009 г.) определяет гражданство Российской Федерации как устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.
9. Государственный орган - составная часть государственного аппарата, образованная для выполнения функций государства и наделенная для этого государственно-властными полномочиями.
10. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции). Под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 11 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 28 сентября 2010 г.))
11. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает универсальность порядка рассмотрения обращений граждан. В предусмотренном Законом порядке должны рассматриваться практически все обращения граждан. Однако некоторые обращения имеют свою специфику, и в силу этого порядок их рассмотрения регулируется специальными федеральными конституционными законами и федеральными законами. Так, в силу специфики процессуальных отношений, обращения граждан, связанные с реализацией своих процессуальных прав (право на иск, право на ходатайство о проведении определенных процессуальных действий и некоторые другие), регулируются Гражданским процессуальным кодексом, Арбитражным процессуальным кодексом, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальным кодексом, Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" и др.
Действующие нормативные акты субъектов Федерации по-разному подходят к определению сферы своего действия (при этом учитывая комментируемый федеральный закон). Так, Областной закон Ростовской области N 656-ЗС от 08.09.2006 "Об обращениях граждан" ((в ред. Областного закона от 15.03.2007 N 656-ЗС), определяет сферу своего действия путем перечисления адресатов и порядка приема обращений. Согласно ч. 2 ст. 1 этого нормативного акта, его действие распространяется на все виды обращений граждан, полученные государственными органами Ростовской области, государственными учреждениями Ростовской области, государственными унитарными предприятиями Ростовской области, органами местного самоуправления, муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями и их должностными лицами в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, телефаксу, телеграфу, информационным системам общего пользования, если иное не предусмотрено федеральным законом.
12. Третья часть комментируемой статьи приравнивает в рассматриваемой сфере правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства к гражданам Российской Федерации. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (с изменениями от 29 декабря 2006 г.) определяет иностранного гражданина как физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; а лицо без гражданства - как физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Однако федеральными законами и международными договорами Российской Федерации может быть предусмотрено иное регулирование правоотношений по рассмотрению обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.
Статья 2. Право граждан на обращение
1. По сути, часть 1 комментируемой статьи дословно дублирует положения статьи 33 Конституции Российской Федерации. Еще статья 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) указывала, что каждый, чьи права и свободы, признанные в Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве. Американская конвенция о правах человека (Россия не участвует) (заключена в г. Сан-Хосе 22.11.1969) дополняла указанные выше положения обязанностями государств-участников:
- гарантировать, чтобы любое лицо, требующее таких средств судебной защиты, имело на это право, установленное компетентными властями, предусмотренное правовой системой государства;
- развивать возможности юридической защиты;
- гарантировать проведение в жизнь компетентными властями предоставленных средств защиты.
По своей сути, право на обращение можно рассматривать в двух содержательных значениях. Во-первых, право на обращение - это один из действенных механизмов защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Во-вторых, право на обращение - это одна из форм реализации народовластия. Граждане, обращаясь с предложениями, гражданской инициативой, могут участвовать в принятии решений государственными и муниципальными органами. Кроме того, обращения граждан можно назвать формой обратной связи власти и общества.
2. Комментируемая статья закрепляет две формы обращения: личное и письменное. Личное обращение заключается в непосредственном присутствии гражданина на приеме в государственном или муниципальном органе или у должностного лица. Письменное обращение может заключаться в направлении адресату по почте, с нарочным, подаче в канцелярию, секретарю или непосредственно должностному лицу документально оформленных обращений. На наш взгляд, письменная форма обращения более эффективна. Ведь, как отмечал Л.И. Ратнер, она более "выразительная отрицательная оценка действий должностного лица, которая "сохраняет непосредственное выражение взгляда на вещи самого жалобщика, его аргументацию, собственную оценку имевшего место факта, непосредственно выраженные эмоции"*(17). Проект Федерального закона "Об обращениях граждан"*(18) допускал также телефонные обращения. Руководители органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления организуют функционирование специальных телефонов для приема обращений граждан (телефоны "горячей линии").
Объявления о номерах таких телефонов и времени приема по ним обращений помещаются в общедоступных местах и публикуются в местных средствах массовой информации.
При поступлении телефонных обращений их содержание заносится в специальный пронумерованный, прошнурованный и опечатанный журнал с указанием времени поступления обращения и данных о заявителе (фамилия, имя, отчество, адрес, телефон).
Обращения анонимных заявителей фиксируются только в том случае, если в обращении содержится важная, общественно значимая информация.
В журнале делается отметка о принятом по телефонному обращению решении, о чем сообщается заявителю в письменной форме или по телефону (ст. 8 Проекта).
Действующий закон кроме простой письменной формы обращения допускает только форму электронного документа. Подобное нововведение связано с развитием системы электронных приемных и активизацией внедрения компьютерных технологий в деятельность государственных структур. При этом, как правило, в качестве электронного документа должно выступать даже не электронное письмо, а заполненная электронная форма, предлагаемая на сайте соответствующего органа.
Между тем, действующее законодательство некоторых субъектов РФ разработке вопросов форм обращения уделяет больше внимания. Так, Областной закон Ростовской области N 656-ЗС от 8 сентября 2006 г. "Об обращениях граждан" ((в ред. Областного закона от 15 марта 2007 г. N 656-ЗС), допускает обращение граждан в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, телефаксу, телеграфу, информационным системам общего пользования. Административный регламент рассмотрения обращений граждан в Правительстве Саратовской области (Приложение к Распоряжению Губернатора Саратовской области от 22 июня 2010 г. N 470-р) содержит еще более подробный список форм обращения. Согласно ч. 5 раздела 1 Регламента, работа с обращениями включает прием, регистрацию, учет, рассмотрение письменных и устных обращений, поступивших по почте, телеграфу, факсу, в ходе личного приема, на "Телефон доверия Губернатора" и по информационным системам общего пользования.
3. Закон допускает как индивидуальные (исходящие от одного лица), так и коллективные (исходящие от группы лиц) обращения. Устав города Москвы от 28 июня 1985 г. (в ред. Закона г. Москвы от 22.10.2008 N 48, с изм., внесенными Определением Верховного Суда РФ от 27.11.2001 N 5-Г01-149) именует коллективные обращения петициями. Согласно ч. 3 ст. 65 данного нормативного акта, жители города Москвы в порядке, установленном законом города Москвы, осуществляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Московскую городскую Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы. Закон г. Москвы от 18.06.1997 N 25 "Об обращениях граждан" (в ред. от 21.06.2000) отдельно указывал коллективные обращения - обращение двух или более граждан в письменном виде, содержащее частный интерес, либо обращение, принятое на митинге, собрании и подписанное организаторами и (или) участниками митинга или собрания, имеющее общественный характер.
Обращение может затрагивать как личные вопросы, так и общественные интересы. Обращение в соответствующие органы помогает разрешению многих ситуаций, связанных с нарушением прав граждан, социальными конфликтами, предупреждает массовые акции протеста. Право на обращение (право петиций) обеспечивает двустороннюю связь государства с человеком.
4. Право на обращение подразумевает и обязанность адресата рассмотреть и соответствующим образом отреагировать на него. Как верно отметил Ю.А. Тихомиров: "Для деятельности гражданина в публично-правовой сфере характерно осуществление прав и свобод путем самореализации через публичные институты. В отличие от норм частного права, предоставляющих гражданину возможность самому реализовать свое право в допускаемых легальных формах, здесь всегда возникают двусторонние отношения. Одной стороной всегда выступает субъект властных отношений, на которого законом возложена обязанность содействовать осуществлению прав, свобод граждан и быть гарантом"*(19). Закон Саратовской области "О порядке рассмотрения обращений граждан в Саратовской области" вообще вменял в обязанность всем органам государственной власти и органам местного самоуправления создавать гражданам необходимые условия для осуществления провозглашенных и гарантируемых Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина (ч. 3 ст. 3 Закона). Ныне действующий Закон Саратовской области от 29 июля 2010 г. N 142-ЗСО "О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Саратовской области и органы местного самоуправления" содержит существенные гарантии реализации права граждан на обращение и гарантии рассмотрения обращений. Правда, его действие в основном распространяется на письменные и коллективные обращения.
Адресатом обращения может выступать государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо.
5. Допустимо обращение в государственный орган любой ветви власти (законодательный, исполнительный, судебный), а также к любым государственным и межгосударственным институтам (Уполномоченный по правам человека, прокуратура, Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека и т.д.). Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции).
6. В соответствии с принципом федерализма, государственную власть в Российской Федерации осуществляют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъекта Федерации.
7. Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения. Специфика органов местного самоуправления заключается в большей информации о ситуации "на местах". В пределах своих полномочий органы местного самоуправления действую самостоятельно. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
8. К сожалению, определение должностного лица содержат лишь нормативные акты, предусматривающие ответственность за правонарушения должностных лиц (Уголовный кодекс, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях). Однако определения должностного лица в данных Кодексах достаточно универсальны и применимы к иным правоотношениям, в том числе и рассматриваемым нами. Поэтому должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (примечание к статье 285 УК РФ). Нетрудно заметить, что комментируемый Закон, давая определения использованным в нем терминам, практически дублирует приведенное определение должностного лица (см. ч. 5 ст. 4 комментируемого Закона).
9. Часть вторая комментируемой статьи закрепляет основные принципы реализации гражданами права на обращение. Принципы - это руководящие начала, лежащие в основе механизма правового регулирования тех или иных общественных отношений.
Свободная реализация гражданином права на обращение означает недопустимость установления каких-либо препятствий, введения цензов (имущественных, оседлости, службы