Прокурорские проверки
Прокурорские проверки
Прокуратура Российской Федерации - это единая федеральная система органов, осуществляющих от имени государства надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (п.п. 1, 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации", далее - Закон о прокуратуре). При осуществлении надзора прокуроры вправе проводить проверки (абз. 2 п. 1 ст. 22, абзацы 2 и 5 п.1 ст. 27 Закона о прокуратуре). Прокурорская проверка - то есть проверка прокурором исполнения законов либо проверка прокурором соблюдения прав и свобод человека и гражданина - это самое распространённое средство прокурорского надзора, применяемое во всех его направлениях и связанное с обнаружением любых правонарушений.
Процедура проведения проверки законодательно не закреплена. Важно, что при ее проведении прокуроры руководствуются нормами Закона о прокуратуре, причем в том конституционно-правовом смысле, который был выявлен Конституционным Судом РФ в постановлении от 17.02.2015 N 2-П, см. абз. 8 п. 2 его резолютивной части (далее - Постановление N 2-П). Кроме того, во исполнение Постановления N 2-П был принят приказ Генеральной прокуратуры РФ от 28.05.2015 N 265 (далее - Приказ N 265), который предусматривает некоторые процедурные моменты проверки. Права и обязанности проверяющих лиц, предусмотренные Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), не распространяются на прокуроров (п. 3 ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ).
Мораторий на проведение плановых проверок малого бизнеса в
2016-2018 годах, предусмотренный ст. 26.1 Закона N 294-ФЗ, не
распространяется на прокурорские проверки (п. 3 ч. 3 ст. 1 Закона
N 294-ФЗ).
Проведение прокурорских проверок имеет свои особенности:
1. Прокурорская проверка проводится, как правило, на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов (абз. 2 п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, п. 6 приказа Генеральной Прокуратуры РФ от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", далее - Приказ N 195). Однако часть проверок проводится на основании собственных планов работы прокуратур на ближайший календарный период. Такие планы являются служебными документами, доступ к которым закрыт. Таким образом, обычно факт проверки для субъектов проверки становится полной неожиданностью.
2. Закон запрещает вмешательство в осуществление прокурорского надзора, в связи с чем прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления (п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре). Никто также не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения (п. 3 ст. 5 Закона о прокуратуре). Таким образом, контроль за действиями прокурора, проводящего проверку, затруднен. С другой стороны, Конституционный Суд РФ настаивает на необходимости эффективного судебного контроля над мероприятиями прокурорского надзора, притом что бремя доказывания правомерности проведения проверки и предъявленных требований должен нести прокурор (п. 5.6 мотивировочной части, абз. 7 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П). Возможно, отечественные суды откликнутся на этот призыв.
3. Согласно закону, прокурор проверяет исполнение Конституции РФ и законов, а также соблюдение прав и свобод человека органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (п.п. 1, 2 ст. 1 Закона о прокуратуре). Фактически прокуроры также проверяют исполнение подзаконных актов, изданных на основе и во исполнение конкретного закона (постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 18.07.2014 N Ф02-2776/14, ФАС Волго-Вятского округа от 25.10.2004 по делу N А39-4211/2003-148/18, определение Санкт-Петербургского городского суда от 24.01.2012 N 33-734/2012), и проводят проверки в отношении юридических лиц (абз. 2 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П, решение Верховного суда Республики Мордовия от 06.07.2012 N 7.2-49/2012). Суд может причислить к поднадзорным субъектам и обычного гражданина (не ИП), если он выступает как работодатель и подлежит проверке в связи с этим обстоятельством (кассационное определение СК по гражданским делам Верховного суда Удмуртской Республики от 31.01.2011 по делу N 33-110/11). В редких случаях суды указывают, что выездные проверки юрлиц - это не то же самое, что проверки соблюдения законодательства органами управления и руководителями коммерческих организаций, и потому прокуратура не вправе проводить таковые (постановление Одиннадцатого ААС от 02.10.2014 N 11АП-12079/14, решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 16.06.2014 по делу N А65-9261/2014). В отношении органов и должностных лиц местного самоуправления также прокуратуре предписано осуществлять надзор за исполнением региональных и муниципальных законов и правовых актов (ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
4. Срок проведения проверки долгое время был не ограничен законодательством; можно было говорить о косвенном ограничении в тридцать дней для проверки, проводимой по факту заявления в прокуратуру, поскольку именно в этот срок прокурор обязан разрешить поступившее к нему обращение (п. 5.1 инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утв. приказом Генеральной прокуратуры РФ от 30.01.2013 N 45, далее - Инструкция N 45).
Конституционный Суд РФ признал это не соответствующим Конституции РФ (п. 3 резолютивной части Постановления N 2-П). В настоящий момент, согласно п. 1.2 Приказа N 265, срок проверки составляет 20 рабочих дней, однако он может продлеваться, а также приостанавливаться и возобновляться.
5. Прокурорские проверки могут быть как выездными, так и документарными. Инструкция N 45 рекомендует прокурорам проводить выездные проверки по фактам обращений о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, многочисленных или грубых нарушениях закона, а также обращений по наиболее актуальным (резонансным) вопросам (п. 4.3 Инструкции N 45).
6. При проведении проверки прокурор вправе затребовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений (абз. 3 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре), которые предоставляются ему бесплатно (п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре).
7. Предмет и пределы проверки не ограничены законом. Однако Конституционный Суд РФ установил, что основания и поводы для проверок не могут определяться произвольно, а должны быть связаны с конкретными сведениями о нарушении законов проверяемым лицом, притом что неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры с соответствующим надзирающим госорганом (абз. 3 п. 5.2 мотивировочной части, абз. 2 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П). Кроме того, при осуществлении проверки прокурор не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре). Кроме того, органам прокуратуры запрещено подменять иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре), но данные запреты не конкретизируется ни в Законе о прокуратуре, ни в подзаконных актах, ни в судебной практике.
8. Результат проверки оформляется актом проверки, который констатирует наличие или отсутствие нарушений законов в деятельности проверенного лица, в связи с возможностью которых осуществлялась прокурорская проверка (абз. 6 п. 2 резолютивной части, абз. 3 п. 5.5 мотивировочной части Постановления N 2-П). С актом знакомится руководитель (иное уполномоченный представитель) проверенного лица (абз. 6 п. 1.2 Приказа N 265). Ранее проверки оформлялись актом проверки, протоколом проверки, протоколом или актом осмотра, письмом. Такие документы соответствуют нормам Закона о прокуратуре и являются основаниями для применения мер прокурорского реагирования - вынесения представления об устранении нарушений закона либо предостережения о недопустимости нарушения закона (ст.ст. 23, 24, 25.1 Закона о прокуратуре). Однако иногда по итогам проверки прокурор возбуждает дело об административном правонарушении, вынося соответствующее постановление (п. 2 ст. 22, ст. 25 Закона о прокуратуре, ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ). Такое постановление должно быть оформлено по правилам, предусмотренным для составления протокола об административном правонарушении (ч. 2 ст. 28.4, ст. 28.2 КоАП РФ), в частности, указаны место, время совершения и событие административного правонарушения, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело. Это постановление отсылается для рассмотрения в уполномоченный орган или должностному лицу (ст. 25 Закона о прокуратуре), которые и выносят по итогам рассмотрения решение по существу (ст. 29.9 КоАП РФ).
9. Генеральная прокуратура РФ является оператором Единого реестра проверок и обеспечивает размещение общедоступной информации из этого Реестра на сайте proverki.gov.ru (ч. 1, ч. 3 ст. 13.3 Закона N 294-ФЗ), включая уникальный учетный номер каждой проверки, сведения, указанные в распоряжении (приказе) о проведении проверки и в Акте проверки, сведения о мерах, принятых к нарушителям по результатам проверки и т.п. Однако прокуратура не вносит в данный Реестр сведения о своих собственных проверках: им не присваивается учетный номер, а информация об основаниях, длительности и итогах проверок остается полностью закрытой для общественности.
10. Требования прокурора, выдвинутые им в процессе проверки, должны быть удовлетворены. В противном случае виновные лица могут понести ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ (Невыполнение законных требований прокурора). Санкции очень строгие: для должностных лиц и предпринимателей штраф от 2 000 до 3 000 рублей либо дисквалификация от полугода до года; для юридических лиц - штраф от 50 000 до 100 000 рублей либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.
11. Обжалование действий прокурора возможно:
Обжаловать действия (бездействия, а также решения) прокурора можно как вышестоящему прокурору, так и в суд общей юрисдикции в порядке главы 22 КАС РФ*(1) (см. ч. 1 ст. 218 КАС РФ). Арбитражные суды прекращают производство по подобным жалобам в связи с неподведомственностью (постановления Пятнадцатого ААС от 20.10.2015 N 15АП-17353/15 и от 16.06.2015 N 15АП-9241/15, Тринадцатого ААС от 14.10.2015 N 13АП-19255/15, АС Северо-Западного округа от 24.02.2015 N Ф07-373/14 и от 19.03.2015 N Ф07-501/15; противоположное решение - постановление АС Московского округа от 03.11.2015 N Ф05-15425/15).
Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении не обжалуется (решение АС Приморского края от 19.11.2014 по делу N А51-17835/2014; постановления Одиннадцатого ААС от 23.07.2014 N 11АП-9008/14, Тринадцатого ААС от 05.12.2013 N 13АП-24766/13; п. 1 главы 4 Обзора судебной практики Челябинского областного суда за первый квартал 2011 года, утв. постановлением президиума Челябинского областного суда от 15.06.2011). Постановление о назначении административного наказания обжалуется по правилам главы 30 КоАП РФ.
___________________________
*(1) до 15.09.2015 такие дела рассматривались в порядке главы 25 ГПК РФ
Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 (ред. от 21.06.2016) "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина"
ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРИКАЗ
От 7 декабря 2007 г. N 195