Обычно под законодательством понимают совокупность законов и подзаконных нормативных актов. Законодательство - это система нормативно-правовых актов, построенная на принципах координации и субординации ее структурных элементов.
Нормативно-правовые акты являются результатом правотворческой деятельности. Нормативно-правовые акты - это предписания субъектов правотворчества, содержащие юридические нормы. Нормативно-правовые акты - основной источник права не только в Российской Федерации. Они стали таковыми в настоящее время практически во всех правовых системах мира, даже там, где исторически господствовали правовой обычай и судебный прецедент.
Нормативно-правовой акт как источник права обладает большими преимуществами: исходит от строго определенных правотворческих органов и лиц, наделенных строго определенной компетенцией; имеет установленную форму и реквизиты; порядок вступления в силу и сферу действия; может быть быстро изменен в зависимости от социальных потребностей.
Нормативно правовым актам присущ ряд особенностей. Во-первых, они имеют государственно-властный характер. Государство наделяет органы, организации, должностных лиц правом готовить и принимать нормативно-правовые акты. Оно же обеспечивает и реализацию принятых нормативно-правовых актов, включая и принудительное воздействие на лиц, уклоняющихся от их исполнения. Государственным характером нормативно-правовые акты отличаются от нормативных актов общественных организаций.
Во-вторых, нормативно-правовые акты принимаются строго определенными субъектами, специально уполномоченным на то государством. При этом каждый субъект правотворческой деятельности связан рамками своей компетенции. Министр, например, может издать нормативный приказ, но не уполномочен на принятие указа или постановления.
В-третьих, указанные акты принимаются с соблюдением определенной процедуры, а также требований к содержанию и форме и представляют собой акт - документ.
В-четвертых, они имеют временные, пространственные и субъективные пределы действия.
В-пятых, нормативные акты всегда содержат юридические нормы, т.е. правила поведения общего характера (отсюда и название – нормативный акт).
Нормативно-правовые акты классифицируются по следующим основаниям:
По юридической силе различают законы (акты, обладающие высшей юридической силой) и подзаконные акты, принимаемые на основе и во исполнение законов и им не противоречащие. Абсолютно все нормативно-правовые акты, кроме законов, являются подзаконными.
По сфере действия выделяются акты внешнего и акты внутреннего действия. Акты внешнего действия охватывают всех субъектов, независимо от их трудовой и служебной деятельности.
Нормативно-правовые акты внутреннего действия касаются только субъектов, входящих в состав определенного министерства, организации или проживающих на той или иной территории, причем такие акты могут приниматься не только министерствами и нижестоящими субъектами правотворчества, но и высшими органами власти и управления. Примером может служить Закон «О милиции».
По субъектам, издающим нормативно-правовые акты, последние подразделяются на акты референдума, органов государственной власти, Президента, органов управления, должностных лиц государственных и негосударственных организаций и т.п. При этом следует иметь в виду акты, принятые одним органом, и акты, разработанные и принятые совместно несколькими государственными органами. Таковы совместные приказы министерства внутренних дел и прокуратуры по борьбе с преступностью, совместные приказы Министерства внутренних дел и Министерства путей сообщения о сохранности грузов и др.
В связи с усилением роли закона в регулировании общественных отношений и необходимостью подчинить закону ведомственное нормативное регулирование нередко в специальной (юридической) и публицистической литературе высказывается мысль о том, что под законодательством следует понимать только совокупность законов. Именно их предлагается называть законодательными актами.
Слово «закон» в специальной и популярной литературе, в бытовой речи зачастую обозначает общеобязательное правило, обеспеченное принудительной силой государства. В таком понимании закон отождествляется, по существу, с правом. Но в строгом юридическом смысле закон это правовой акт, обладающий специфическими, только ему присущими признаками.
Во-первых, закон - акт высших представительных органов Российской Федерации. Законы, принимаемые представителями всего населения, в наибольшей степени выражают интересы народа, являются актами первичного характера, формулируя и закрепляя отправные начала для всей системы законодательства.
Во-вторых, законы регулируют наиболее важные общественные отношения. Посредством законов и, прежде всего конституции, закрепляются основы конституционного строя, основные права и свободы граждан, государственное устройство, структура, функции государственной власти и управления и т.д. Законами определяются формы и виды собственности, основы налоговой политики, предпринимательской деятельности, приватизации, образования и другие важные направления жизнедеятельности общества и государства.
Законом регулируются далеко не все общественные отношения, требующие правового опосредования, а только те, которые характеризуются социальной значимостью, типичностью и устойчивостью.
Чаще всего это:
а)установление и изменение конституционных норм;
б) фиксирование основных прав и обязанностей граждан;
в) федеративное и административно-территориальное устройство;
г) регламентация общих начал организации и деятельности государственного аппарата;
д) судоустройство;
е) определение и осуществление уголовной ответственности;
ж) основы бюджетного устройства и системы налогообложения;
з) вопросы федерального коллизионного права и некоторые другие.
В-третьих, законы это акты, принятые в особом порядке и обладающие высшей юридической силой. Порядок принятия законов определяется конституцией и регламентами высших представительных органов власти.
Высшая юридическая сила законов выражается в том, что все иные нормативные правовые акты в государстве издаются на основе законов, в соответствии с ними и им противоречить не могут. Верховенство закона проявляется не абсолютно, а применительно к конкретным нормативным актам, в сопоставлении с ними. Свое практическое выражение оно находит в подчиненности всех нормативных и правоприменительных актов закону, в соответствии актов нижестоящих органов вышестоящим. Закон создает возможность для подразделения всех нормативных актов на собственно законы и другие акты, объединяемые понятием «подзаконные». Последние не могут изменить или отменить закон, а наоборот, должны соответствовать законодательным нормам.
Таким образом, закон - это нормативно-правовой акт, принятый в особом порядке органами законодательной власти, регулирующий важнейшие общественные отношения и обладающий высшей юридической силой. Законы, как и другие нормативно-правовые акты, представляют собой результат правотворчества. Но их разработка и принятие имеют свои особенности, обусловленные местом и ролью закона в правовой системе общества.
Подзаконный нормативно-правовой акт - это акт, изданный в соответствии с законом и ему не противоречащий. Подзаконный нормативный акт понятие собирательное. Оно охватывает самые разнообразные нормативно-правовые предписания от актов высших представительных органов, Президента, Правительства до актов органов местного самоуправления. Всем этим актам присуще одно общее свойство - подзаконность. Подзаконные нормативные акты подразделяются в зависимости от субъектов.
В России закреплена следующая система нормативно-правовых актов:
I. Федеральный уровень. 1. Законы Российской Федерации. а) Конституция; б) Федеральные Конституционные Законы; в) Федеральные Законы.
2. Подзаконные нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации. а) Указы Президента; б) нормативно-правовые акты Правительства; в) нормативно-правовые акты иных федеральных органов государственной власти Российской Федерации.
II. Уровень субъектов Российской Федерации. 1. Законы субъектов РФ. а) Конституционные акты субъектов РФ; б) иные законы субъектов РФ.
2. Подзаконные акты субъектов РФ. а) нормативно-правовые акты глав исполнительной власти субъектов РФ. б) Нормативно-правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов РФ.
III. Акты органов местного самоуправления и локальные акты (акты организаций), которые должны соответствовать законам и подзаконным актам государственных органов.
Таким образом, в силу федеративного устройства России, система законодательства России имеет «двойную» структуру и включает систему нормативных правовых актов Российской Федерации и систему нормативных актов субъектов Российской Федерации.
Отдельные разновидности нормативных актов были рассмотрены выше.
Вопрос о соотношении законов и подзаконных нормативных актов неоднократно обсуждался на страницах научных изданий[1], требует более глубокого изучения, однако в силу небольшого объема лекции и задач, стоящих перед автором, много внимания уделить рассмотрению этого вопроса не представляется возможным.
Систему законодательства можно представить в виде схемы-таблицы, на которой нормативные акты разграничены в зависимости от юридической силы и территории действия.
| Система нормативных правовых актов Российской Федерации | Система нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации |
| ↓ ЗАКОНЫ↓ | |
| Конституция России | Конституции республик в составе Российской Федерации Уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения |
| Федеральные конституционные законы | Законы субъектов Российской Федерации |
| Федеральные законы | |
| ↓ ПОДЗАКОННЫЕ АКТЫ↓ | |
| Акты палат Федерального Собрания | Акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации |
| Нормативные указы Президента Российской Федерации | |
| Постановления Правительства Российской Федерации | |
| Акты федеральных министерств и ведомств | |
| ↓ | |
| Акты органов местного самоуправления | |
| Локальные акты (акты организаций) |
Горизонтальная структура системы законодательства представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, подразделенных на равнозначные группы в зависимости от предмета правового регулирования. Такие группы называются отраслями законодательства.
Отрасль законодательства - принятое государством подразделение нормативно-правовых актов в зависимости от предмета правового регулирования, то есть от сферы общественных отношений, которые они призваны регулировать.
Таким образом, законодательство - это система нормативно-правовых актов, построенная на принципах координации и субординации ее структурных элементов. Законодательство имеет горизонтальную (основанную на принципе координации) и вертикальную (основанную на принципе субординации) структуру.