Принципиальным вопросом разработки стандартов качества является разграничение подходов в зависимости от форм предоставления социальных услуг. В одних случаях оказание социальных услуг необходимо сопровождать обязательной, строго закрепленной в нормативно-правовом порядке процедурой стандартизации и лицензирования, в других - в отношении социальных услуг может быть предложено использование практических руководств и добровольной сертификации.
Основу такого разграничения составляет степень угрозы причинения вреда физическому здоровью и морально-психологическому состоянию клиента, которая вероятна в процессе оказания услуги: в тех случаях, когда степень угрозы является высокой, необходимы стандарты качества и строгие методы оценивания и контроля.
Необходимость законодательно закрепленных стандартов качества предоставления социальных услуг в настоящее время особенно настоятельна для тех форм их предоставления, которые связаны с нахождением клиента в учреждении социального обслуживания, оказывающем услугу в стационарном или полустационарном режиме.
Например, если ребенок из группы риска по социальному сиротству стационарно будет находиться в социальной службе (24 часа в течение 24 дней), то такая услуга (реабилитационные летние лагеря для детей из неблагополучных семей) подпадает под требование разработки стандарта на федеральном уровне. Такие стандарты имеют, как отмечалось выше, характер обязательных предписаний.
Для тех видов услуг, оказание которых предполагает длительное нахождение клиента в социальной службе и сопряжено с его возможной травматизацией в случае некачественного обслуживания, также требуются стандарты качества, причем сих законодательным закреплением (на федеральном уровне или на уровне субъектов РФ).
Услуги, в отношении которых государственные стандарты социального обслуживания закреплены на федеральном уровне, должны быть лицензированы. Правила лицензирования закрепляются на том же уровне, на котором закреплены стандарты. Механизм контроля (инспектирования) лицензируемых услуг должен осуществляться на местном уровне. Для осуществления инспекции должны использоваться такие механизмы, как плановая инспекция, по чрезвычайным ситуациям и процедура рассмотрения жалоб.
В советское время речь о лицензировании услуг (в том числе социальных) не шла, так как все услуги оказывались только государственными учреждениями, контроль за которыми осуществлялся по другим каналам и в других формах: через парт- и госконтроль. Советы народных депутатов, народный контроль и отраслевое подчинение.
С января 2002 года действует Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», который регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования. Социальные услуги не были включены в список обязательных для лицензирования, вероятно, потому, что правила лицензирования и требования к организации видов деятельности включают признаки, которые могут быть проверены только формально, а для фактическогоих исполнения требуется дополнительный фискальный аппарат, содержание которого означает дополнительное финансирование.
Следует признать, что отмена с 2002 г. лицензирования всех видов деятельности в области социального обслуживания населения при отсутствии иных механизмов контроля за деятельностью социальных служб - стандартов и сертификации - была непродуманным решением. Безусловно, содержащаяся в Федеральном законе «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» норма о лицензировании любой деятельности по оказанию социальных услуг негосударственными социальными службами носила чрезмерно широкий характер. Однако подзаконный акт, определивший порядок лицензирования указанной деятельности (утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 7.12.2000 № 933), предусматривал весьма разумный ограниченный перечень видов деятельности по социальному обслуживанию населения, подлежащих лицензированию. В соответствии с указанным перечнем получение лицензии было необходимо для осуществления:
- социального обслуживания на дому граждан, частично утративших способность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью и нуждающихся в постоянномиливременном нестационарном социальном обслуживании;
- социального обслуживания в стационарных условиях граждан, частично или полностью утративших способность к самообслуживанию и нуждающихся в постоянном постороннем уходе;
- предоставления временного приюта детям-инвалидам; детям, оставшимся без попечения родителей; безнадзорным несовершеннолетним; детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации; гражданам без определенного места жительства и определенных занятий; гражданам, пострадавшим от физического и психического насилия, стихийных бедствий, в результате вооруженных и межэтнических конфликтов; другим гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации;
- организации дневного пребывания в стационарных условиях; для престарелых граждан; инвалидов, сохранивших способность к самообслуживанию и активному передвижению; а также другим лицам, в том числе несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации.
Такой подход следует признать обоснованным и позволяющим обеспечить соблюдение прав клиентов социальных служб.
В то же время нельзя согласиться с позицией Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» о том, что лицензию не должны получать государственные и муниципальные социальные службы. Подход к лицензированию должен быть единым, чтобы обеспечить равенство в ответственности социальных служб и эффективный контроль заих деятельностью. Например, в близких социальному обслуживанию областях, таких как медицинская и образовательная деятельность, лицензию получают и государственные, и частные организации.
Такой же принцип закреплен и в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности». В соответствиисостатьей 4 указанного данного федерального закона к лицензируемым должны относиться виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Лицензия выдается организации, которая гарантирует, что ее деятельность отвечает установленным стандартам. Иначе говоря, лицензирование реализует функцию контроля за выполнением стандартов. При несоблюдении стандартов организация может быть лишена лицензии [19].
Поскольку лицензирование и стандартизация неразрывно связаны друг с другом, введение лицензирования деятельности социальных служб возможно также после утверждения государственных стандартов. С учетом изложенного предлагается ввести лицензирование деятельности социальных служб, и в первую очередь, организаций, осуществляющих социальное обслуживание в стационарных и полустационарных условиях.
В соответствии с требованиями статьи 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» введение лицензирования видов деятельности, не поименованных в указанной статье, возможно только путем внесения в нее дополнений. Поэтому необходимы поправки в указанный закон, включающие в перечень деятельность по конкретным видам социального обслуживания. При внесении таких дополнений лицензированию будет подлежать деятельность и государственных, и муниципальных, и негосударственных социальных служб. В этом случае должны быть устранены противоречия с Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» путем исключения из него положения о том, что лицензированию подлежит деятельность только негосударственных социальных служб. Порядок лицензирования и конкретный перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, может быть определен на уровне Правительства Российской Федерации по аналогии с положением о лицензировании медицинской деятельности (как это предусмотрено пунктом 2 статьи 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»).
Если законодательное определение этих механизмов должно осуществляться в большей степени на федеральном уровне с последующим развитием субъектами Российской Федерации (кроме лицензирования - это сфера действия федерального законодательства), то на региональном уровне необходимо обеспечить их надлежащее выполнение. Непосредственное осуществление лицензирования, оценки деятельности социальных служб, принятия мер по устранению выявленных нарушений должно осуществляться на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Для остальных видов социальных услуг, в отношении которых государственные стандарты социального обслуживания не закрепляются на федеральном уровне, необходимо методическое сопровождение процесса предоставления услуги в виде практических руководств, что при их разработке предполагает учет совокупности факторов и условий:
- специфика клиентской группы;
- характер проблем, определяющих обращениеза помощью;
- характер контакта с клиентом;
- степень сложности вида услуг;
- степень возможной травматизации (уязвимости) клиента принекачественном оказании услуги;
- состав специалистов, вовлеченных в оказание услуги;
- содержание и характер совместной работы с клиентами;
- длительность процесса получения услуги.
Соответственно, для контроля за соблюдением стандартов, не имеющих характера обязательных предписаний, рекомендуется использовать механизмы добровольной сертификации. Важно также, чтобы организации имели собственную внутреннюю систему контроля (самоконтроля) за деятельностью своих подразделений и работников по оказанию услуг на соответствие стандартам качества обслуживания, отраженных в практических руководствах. Практические руководства, содержащие стандарты качества обслуживания, должны быть доступны для клиентов. В случае неудовлетворенности клиент должен иметь возможность воспользоваться правом жалобы, которая должна быть рассмотрена в соответствии с предусмотренной законодательством процедурой.
Как уже обращалось внимание, для создания единого пространства социального обслуживания процесс разработки и применения стандартов должен относиться в одинаковой мере для оценивания качества социальных услуг как в государственном, так и негосударственном секторах социального обслуживания.
При организации процесса разработки стандартов качества социальных услуг большое внимание необходимо уделить формированию состава рабочей группы. При этом следует не только опираться на имеющийся опыт государственных (муниципальных) учреждений социального обслуживания, но и активно использовать опыт специалистов-разработчиков из негосударственных организаций – лидеров в области социальной деятельности, создавших устойчивые комплексные модели помощи социально-незащищенным категориям населения.
Задача рабочей группы - разработка стандартов качества для отдельных видов социальных услуг и моделей социальной помощи. Кроме того, следует привлечь к решению этой задачи представителей клиентских групп и общественности. Широкое вовлечение всех заинтересованных участников социальной сферы позволит встроить в процесс разработки стандартов качества социальных услуг механизм социального партнерства между государственным и негосударственным секторами.
Представляется необходимым провести широкое обсуждение в средствах массовой информации разработанных рабочей группой стандартов качества социальных услуг, что позволит, с одной стороны, выявить допущенные пробелы и недоработки, а с другой - подготовить общественное мнение к практическому применению разработанных стандартов и контролю за их соблюдением на всех уровнях управления.
Рекомендуется пилотная апробация разработанных стандартов и системы оценивания качества социального обслуживания в нескольких регионах России в государственном и негосударственном секторах, причем на условиях государственного финансирования участвующих в апробации негосударственных организаций. Необходима последующая доработка стандартов по отдельным видам услуг и их включение в систему государственных стандартов обеспечения качества социальных услуг.
Таким образом, для повышения качества социальных услуг и создания эффективной системы контроля за этим процессом необходимо выполнение следующих условий.
1. Стратегия, политика и действия в области развития сферы социальных услуг в современной России должны быть максимально нацелены на соблюдение прав и интересов социально-незащищенных групп населения в соответствии с их индивидуальными потребностями во всестороннем развитии. Результатом этого должно стать обеспечение доступности для всех нуждающихся по объективным причинам клиентских групп набора социальных услуг определенного качества в соответствии с их жизненными потребностями и интересами.
Развитие сферы социальных услуг должно способствовать, в первую очередь, поддержанию семьи, предотвращению ее распада и особенно опасности помещения ребенка в детское учреждение. При возникновении трудной жизненной ситуации определение клиентов в стационарные учреждения может иметь место только после того, как исчерпаны все возможности по предоставлению им необходимых социальных услуг и помощи непосредственно дома, в семейном окружении.
2. Повышение ответственности государства за выполнение обязательств и достижение позитивных результатов в области социального обслуживания социально-уязвимых слоев населения возможно на основе использования апробированных международной практикой механизмов. Один из них - это организация в обществе как можно более широкого процесса обсуждения содержания проблем, касающихся социального обслуживания лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Так, представляется необходимым в ближайшее время организовать и провести общественную экспертизу социальных стандартов в целях повышения их защитной функции по отношению к пользователям социальных услуг. Благодаря открытому диалогу всех заинтересованных участников (органов управления разных уровней, социальных служб независимо от форм собственности, общественности, бизнеса, потребителей социальных услуг и др.) по проблемам стандартизации социальных услуг появится четкость в понимании стандартов, повысится их реалистичность и надежность, укрепится стремление ких выполнению и контролю.
3. Первостепенной задачей в области социального обслуживания является разработка и утверждение государственных стандартов социального обслуживания в целях обеспечения требований к объемам и качеству услуг, предоставляемых социальными службами независимо от формы собственности. Основное предназначение социальных стандартов состоит в выполнении защитной функции по отношению к различным категориям населения, объективно нуждающихся в поддержке государства и общества. Наличие системы социальных стандартов является фундаментом для последующей организации системы контроля за соблюдением соответствия качества определенных видов социальных услуг закрепленным требованиям и нормативам.