Реформа губернского, уездного и волостного управления.

Одним из важнейших направлений реформ для Пет­ра Столыпина была реформа государственного управ­ления на уровне губернии, уезда и волости. Петр Арка­дьевич лично разрабатывал план этой реформы, и она наглядно характеризует его как государственного дея­теля, хотя и не была реализована.

Столыпин понимал, что государственная машина Российской империи не готова к решению задач, кото­рые ставило время. Остатки феодальной системы про­тиворечили новым реалиям, а революция 1905 г. подо­рвала связи между центром и провинцией. Вертикаль власти фактически отсутствовала, ниже губернатора государственные учреждения не были объединены, дей­ствовал архаичный институт предводителей дворянства (кроме губерний, где их назначали).

Губернаторы не контролировали местные подразде­ления Министерства финансов (казенная палата, акциз­ная палата), учреждения Госбанка, жандармерию. Гу­бернатор мог вызывать чиновников, проводить расследования и информировать соответствующего министра, но на этом его власть кончалась. Он был представителем центральной власти без четких полно­мочий и действовал в основном по линии МВД, но так­же был занят многими бюрократическими функция­ми, председательствовал в большом числе губернских учреждений.

С другой стороны, у губернатора было право вето на назначения, переводы и повышения в должности про­винциальных чиновников любых ведомств. У него было право утверждения официальных лиц дворянских орга­низаций, членов земских управ и муниципальных дум, городских глав. Причем эти решения нельзя было об­жаловать, и единственная причина, которую ему достаточно было указать, была неблагонадежность. Также у губернатора был контроль над полицией, большие пол­номочия в чрезвычайных ситуациях.

Никаких квалификационных требований к губерна­торам не существовало, они выдвигались в своей массе из петербургской бюрократии, не знали своих регио­нов и не обладали нужными навыками.

Основным органом центрального правительства на местах было губернское правление, которое на практи­ке находилось под контролем МВД и губернатора и было неэффективно. В правление входили вице-губер­натор, советники, медицинский и тюремный инспекто­ры, инженер, архитектор и другие чиновники, назнача­емые МВД. Много важных вопросов социальной и экономической жизни проходило по другим ведомствам и не подпадало под власть губернской палаты.

С другой стороны, все важные вопросы входили в компетенцию губернатора, причем список мог произ­вольно расширяться, и лишь второстепенные вопросы решала губернская палата. Таким образом, никто не имел полной картины дел в губернии, никто не контро­лировал ситуацию в полном смысле слова. Такая сис­тема не могла быть эффективной.

Поэтому ее много раз пытались реформировать, а Столыпин понял это еще в Саратове. Зимой 1906/07 гг. Петр Аркадьевич представил Совету министров про­ект реорганизации губернского управления, который был не радикальной реформой, а реорганизацией су­ществующей системы. Проект ставил целью решить проблему единства губернской власти, четкого опреде­ления функций и статуса губернатора, повышения эф­фективности власти.

Ключевым вопросом был статус губернатора. Ста­рый закон гласил, что губернаторы, как непосредствен­ные начальники губерний и суть первые в оных блюс­тители прав самодержавия, получают указания от царя и Сената и представляют рапорты только им. Но постепенно росло число губерний и местных учреждений, изменялись экономика и общество, и губернаторы фак­тически становились представителями министра внут­ренних дел. Однако доклады и отчеты формально пред­ставлялись непосредственно императору, то есть была возможность прямого обращения к царю и - теорети­чески - оппозиции министру.

Новая формула закона должна была закрепить фак­тическое положение дел и официально делала губерна­тора первым в губернии чиновником. Губернатор дол­жен был назначаться царем по предложению министра внутренних дел после одобрения Советом министров.

Все общие приказы центральной власти должны были доводиться через губернатора, он надзирал за почти всеми департаментами, кроме юридических служб, государственного контроля и высших учебных заведений. Проектом за губернатором сохранялось пра­во вето на назначения, давалась власть в землеустрой­стве и просвещении, поручался контроль над сбором налогов, он становился начальником над всеми видами полиции и отвечал за правопорядок.

Закон оставлял губернатору широкие права в мест­ном самоуправлении, право посещать и выступать на заседаниях, давать рекомендации министру внутренних дел о финансировании органов самоуправления.

Вместо губернской палаты предполагалось создание Совета для объединения всех ведомств и усиления свя­зи с самоуправлением. В него должны были входить губернатор, его два заместителя (по общим вопросам и по проблемам полиции), высшие лица всех ведомств в губернии, предводитель дворянства, председатель зем­ской управы, городской голова столицы губернии, пред­ставители губернского земства и Городской думы.

Для облегчения поиска профессиональных и достой­ных чиновников предполагалось существенное повыше­ние зарплаты и введение требования высшего образо­вания для всех начальников.

Однако проект П. Столыпина встретил сильную оп­позицию ряда министров, в частности В. Н. Коковцова, который не хотел укрепления власти МВД и протесто­вал против увеличения расходов. Министры видели в плане простое усиление роли МВД и торпедировали проект.

Поэтому было предложено ограничить власть губер­натора в отношении ведомств общими вопросами, а также ограничить получение им информации. Мини­стры потребовали убрать право министра внутренних дел отменять обязательные приказы губернатора и про­винциального Совета - это можно было сделать толь­ко через соответствующие министерства и Сенат. В случае болезни губернатора заменять его должен был председатель казенной палаты, а не вице-губернатор по общим вопросам. Предлагалось ограничить права на­казывать чиновников, назначенных правительством, хотя министр юстиции Щегловитов и требовал убрать судебный иммунитет высших чиновников в губерниях. Оппозиция министров фактически нейтрализовала ре­форму.

При этом вся власть должна быть сведена в руки губернатора как "агента правительства", а не как пред­ставителя верховной власти. Многие противники П. Столыпина стали использовать тот аргумент, что он пытается ограничить власть царя.

Текст нового закона вызвал шумные протесты ниже­городского губернатора А. Н. Хвостова, которого про­звали "соловей-разбойник", и других политиков вроде представителя Саратовского земства С. А. Панчулидзева. Заседание Совета по делам местного хозяйства обычно вел С. Е. Крыжановский, и именно на него по­сыпались многочисленные жалобы. Николай П прислал Столыпину записку следующего содержания: "До све­дения моего дошло, что в заседании Совета по делам мест­ного хозяйства товарищ министра Крыжановский на­стоял на изменении закона о губернаторах в смысле

отмены обязанности их блюсти права Самодержавной власти. Что это значит? Я слышу о его действиях не первый уже раз " [39].

С. Е. Крыжановский сделал официальный рапорт П. Столыпину и разъяснил существо дела, которое было одобрено Советом министров. К докладу он приложил прошение об отставке, которое вытекало из недоверия монарха. Столыпин поехал к царю и привез резолю­цию: "Его Величество изволит признать действия сена­тора Крыжановского правильным, а ходатайство об его увольнении от службы повелел оставить без последствий" [40].

На такой резолюции настоял П. Столыпин, так как это было одобрение и его личной позиции, а нападки на Крыжановского были наладками на него самого. Во избежание скандала П. Столыпин попросил С. Е. Кры­жановского сохранить данное дело в тайне.

Как и кто донес до царя подобный "поклеп", осталось неизвестным, так как царь уклонился от ответа на пря­мой вопрос П. Столыпина. С другой стороны, закон вел к ограничению власти монарха, и "доносчик" имел оп­ределенные основания жаловаться. Но тут П. Столыпин продемонстрировал умение убеждать царя.

Большинство членов Совета местного хозяйства одоб­рило предложенную реформу управления, но под дав­лением дворянской и министерской оппозиции проект положили под сукно на неопределенное время. Рефор­ма захлебнулась. С точки зрения С. Е. Крыжановско­го, с этого момента карьера П. Столыпина пошла под гору. Административный и полицейский фундамент государства остался архаичным и не соответствовал новым условиям. П. Столыпин это понимал, а уступки ободрили его врагов, которые усилили борьбу.

С. Е. Крыжановский в воспоминаниях указывает, что в 1907-1908 гг. он сделал проект разделения страны на одиннадцать областей с расширением прав местного законодательства. Этот проект передали царю, но он его отложил и отдал П. Столыпину. Столыпин также стремился к децентрализации государственного управ­ления, но громко об этом не говорил и лишь посвятил А. В. Кривошеина в свои мысли.

На уровне уезда Столыпиным также предполагалось объединение многочисленных учреждений (присут­ствий) в одно целое под властью начальника уезда, на­значаемого министром внутренних дел. Этот началь­ник должен был заменить предводителя дворянства, в большинстве губерний избираемого дворянами-земле­владельцами.

Ранее уездное Дворянское собрание и его предводитель играли ведущую роль в делах уездов, причем предводи­тель не подчинялся губернатору. Центральное правитель­ство не имело в уезде единого представителя кроме уезд­ного исправника (главы полиции), здесь было такое же дублирование функций учреждений, как и на уровне гу­бернии. На уровне волости власть была в руках земских начальников, которые обычно избирались из местных дворян и имели все административные и судебные права.

П. Столыпин предложил отменить классовый харак­тер администрации на уровне уезда-волости, ввести единого представителя центральной власти и межми­нистерский совет на уровне уезда во главе с уездным начальником. Как и губернский начальник, уездный начальник должен был наблюдать за всеми учрежде­ниями в регионе. В уездный совет должны были войти представители министерств в уезде, руководители уезд­ного земства и муниципальных дум, предводитель дво­рянства. Совет должен был заменить все комитеты по разным вопросам (призыв в армию, полиция, землеуст­ройство).

Уездные предводители дворянства превращались в представителей своего класса с ограниченными функ­циями (надзор за школами, председательство в уезд­ном земстве и землеустроительной комиссии). Пониже­ние роли уездных предводителей дворянства встретило сопротивление. Министры считали, что надо назначать их же и уездными начальниками. Понятно, что это пред­ложение вызвало и резкую оппозицию со стороны объе­диненного дворянства. С момента освобождения кре­стьян дворянство постепенно утрачивало свою роль, но продолжало бороться за устаревшие привилегии.

Столыпин был вынужден подчеркивать, что не хо­чет принижать дворянство. Как оказалось, во всей им­перии в 1908 г. было только два (!) уездных предводи­теля дворянства, которые не пропустили ни одного заседания присутствий, в которых они председательство­вали. Менее половины предводителей побывали на 50% заседаний, и половина просто не жила в своих уездах. Эти цифры были позорными, П. Столыпин распоря­дился не давать им огласки и ограничился устным со­общением общих данных, хотя все заинтересованные лица были в курсе и не оспаривали факты.

Столыпинская реформа уничтожала и земских началь­ников, вместо которых вводились участковые начальни­ки, которые должны были наблюдать за всеми действи­ями волостного и поселкового земства. Эти предложения также встретили сопротивление министров. Все хотели ограничения роли уездных начальников, которые не должны были вмешиваться в местные дела министерств. Большое внимание Столыпин уделял проблемам местного самоуправления, считал необходимым расши­рять права земств, часто встречался с земскими деяте­лями, хотя и имел проблемы в Саратове с земской оп­позицией. В 1907 г. П. Столыпин представил Совету министров проект преобразования губернских и уезд­ных земств и муниципальных дум. Существо проекта сводилось к следующему:

1) ослабление ограничений финансовых прав земств и дум;

2) создание внеклассового земства на уровне во­лости;

3) интеграция местных учреждений самоуправления и исполнительных органов в форме губернских и уезд­ных советов;