Наверное, нет никакого секрета, что действующая в России система обязательного государственного страхования еще не обеспечивает социально-приемлемого уровня защиты застрахованных. А это означает, что она малоэффективна. Однако сама по себе констатация данного факта недостаточна. Важнее другое — выявление причин такого положения: лежат ли они вне системы, или обусловлены внутренне присущими ей недостатками. Естественно, научно-обоснованный, т. е. объективный, ответ на этот вопрос предопределяет стратегию и тактику дальнейшего развития системы обязательного страхования России.
Говоря о причинах низкой эффективности системы обязательного государственного страхования в России, в первую очередь следует отметить, что немалое негативное влияние на уровень и качество государственной защиты населения в рамках обязательного страхования оказали внешние факторы. К ним, прежде всего, относятся:
1) демографическая ситуация в постсоветской России;
2) уровень доходов населения и особенно уровень оплаты труда (сегодня ее доля в доходах составляет порядка 90%).[14]
О неблагоприятном влиянии демографической ситуации в постсоветской России на уровень и качество социальной защиты населения, особенно пенсионного обеспечения, сказано и написано немало. Это, можно сказать, факт, не вызывающий сомнения. Обусловлено же это негативное влияние снижением соотношения между количеством занятых в экономике, т. е. плательщиками страховых взносов и количеством получателей страховых выплат. Число занятых в общественном производстве (материальном и нематериальном) сокращается, число получателей страховых выплат растет. Особенно наглядно данная тенденция прослеживается в пенсионном страховании. В 1992 г. на одного пенсионера приходилось 2,08 работника, а в 2004 г. — лишь 1,84.Каковы же последствия такой динамики для системы ОСС?
Ответ очевиден: при неизменных прочих условиях поступления страховых взносов (ЕСН) в систему ОСС неизбежно сокращаются. Конечно, компенсация потерь финансовой системы ОСС от уменьшения плательщиков взносов возможна в связи с ростом оплаты труда работников. Но она, как правило, носит частичный характер. Поэтому негативное влияние сокращения занятых на финансово-ресурсную базу ОСС неизбежно.
Другим фактором, сокращающим финансовые возможности системы ОСС является низкий уровень оплаты труда в современной России. Она одна из самых низких не только по сравнению с индустриально развитыми странами, но со многими странами СНГ.
Кроме того, имеет место массовый характер сокрытия работодателями части заработной платы в целях ухода от уплаты социального налога. По оценкам Госкомстата скрытая зарплата составляет 25-30% фонда легально выплаченной. Тем самым налогооблагаемая база ОСС сокращается. Одновременное воздействие этих двух факторов привело к существенному сужению финансовых возможностей ОСС по социальному обеспечению застрахованных. Было бы также неправомерно сбрасывать со счетов целенаправленные действия государства по снижению налогового бремени на работодателей за счет социальной сферы. Речь, прежде всего, идет о снижении ставки ЕСН, введении регрессивной шкалы налогообложения. Эти действия государства пробили серьезные бреши в бюджетах фондов социального страхования. Практически все три фонда ОСС оказались дефицитными. В результате их финансовые возможности по обеспечению социальной защиты застрахованных были значительно снижены.
Льготы по уплате ЕСН, предоставляемые государством отдельным категориям налогоплательщиков, также снижают размер финансовых поступлений в систему ОСС. В результате не только сокращается ресурсная база обязательного социального страхования, но система становится в финансовом отношении неустойчивой.[15]
Принятый механизм формирования финансовой базы внебюджетных фондов социального страхования и порядок расходования страховых средств также таят в себе возможность невыполнения установленных государством социальных гарантий, т. е. обусловливает их ненадежность. Во-первых, законодательно не определен ни порядок создания необходимых резервов страховых средств, ни их размер. В результате страховая система работает с "колес". Поэтому любой более или менее значительный сбой в сборе страховых взносов вел к сбоям выплат страховых пособий или недофинансированию социальных программ. Многомесячные задержки выплат пенсий, детских пособий, недофинансирование здравоохранения из-за отсутствия средств оказались имманентно присущи созданной страховой системе.
Во-вторых, отсутствие механизмов, обеспечивающих компенсацию потерь страховой системы при невыполнении перед ней финансовых обязательств со стороны государства, отрицательно сказывалось на ее надежности. Отсутствуют механизмы, обеспечивающие неотвратимость выполнения обязательств перед страховой системой со стороны, как государства, так и других субъектов страхования.
Казалось бы, при переходе к социально-ориентированной рыночной экономике и развитие социальной защиты населения в новых условиях должно было осуществляться на страховых основах. Однако, если сравнить созданную систему ОСС с системой социального страхования индустриально развитых стран, то приходится констатировать, что она еще далеко не соответствует ни критериям, ни требованиям этих систем.
Какие же проблемы сегодня характерны для ОСС? К их числу можно отнести:
1) низкий уровень страхового обеспечения, ненадежность и финансовая неустойчивость системы;
2) деформация экономических основ системы;
3) постепенное сползание ОСС к системе социального обеспечения советского образца.
Низкий уровень страхового обеспечения и ненадежность ОСС сегодня, можно сказать, общепризнанны как властью, так и научным сообществом, экспертами и специалистами в области социального страхования. Статистика на этот счет общеизвестна.
Обычно в качестве причин такого положения указываются: длительный кризис, поразивший нашу экономику (что действительно имело место в результате проводимых реформ), низкий уровень сбора страховых взносов, невыполнение федеральными и местными бюджетами своих обязательств по финансированию пенсионной системы и т. д. Отрицать негативное воздействие подобных факторов было бы, конечно, неправомерно. Однако и в условиях экономического роста, который имеет место в последние годы, и роста сбора страховых взносов указанные недостатки преодолеть не удалось. Из этого следует лишь один вывод: низкий уровень страховых выплат, ненадежность действующей системы социального страхования кроются в ней самой. Они воспроизводятся и консервируются ее внутренними сущностными недостатками, другими словами, теми принципами, на которых она построена, используемыми в ней страховыми механизмами и технологиями. Среди них в первую очередь нужно отметить следующее.
Во-первых, механизм установления страховых выплат включает в себя законодательно установленные ограничители. Так, в пенсионном страховании максимальный размер пенсии ограничивался, независимо от размера оплаты труда и, следовательно, уплаченных страховых взносов, тремя минимальными размерами пенсии, затем в качестве ограничителя были введены коэффициент 1,2 и величина так называемой средней зарплаты по стране, устанавливаемая для начисления пенсии.
Последняя определяется, напомним, не на основе статистических данных о размере средней зарплаты по народному хозяйству, а устанавливается Правительством Российской Федерации на основе специальных расчетов. Вместо реальной объективной категории вводится расчетная, замешанная на изрядной доле субъективизма и конъюнктурных соображений.
В ФСС установлены фиксированные предельные размеры страховых выплат по временной нетрудоспособности и др. Но в данном случае важен не перечень действующих в ОСС ограничений, а их характер и направленность. В этой связи следует обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, они ограничивают верхний размер страховых выплат. Кстати сказать, ни одна страна с социально ориентированной рыночной экономикой такой практики не имеет. Тем самым искусственно, чисто административным путем, ограничивается уровень социального обеспечения застрахованных. А если учесть, что средний размер страховых выплат не намного превышает прожиточный минимум (например, в пенсионном страховании на 3-6%), то, с одной стороны, правомерность таких ограничений вызывает большие сомнения, а с другой — объясняет действующую закономерность постоянного воспроизводства низкого уровня страховых выплат и качество оказываемых услуг. При этом было бы ошибочно представлять, что это касается только пенсионного страхования.
Во-вторых, введение ограничения верхнего предела страховых выплат ведет к утрате обусловленности их размера уплаченными страховыми взносами. В результате подрывается один из основополагающих принципов социального страхования. Ведь в данном случае размер страховых выплат мало зависит от величины зарезервированной им заработной платы в виде страховых взносов.
Консервация низкого уровня страховых выплат прямо обусловлена и принятым порядком их индексации. Во-первых, по ряду пособий они годами вообще не индексируются, причем сроки и размеры индексации законом не определены. В частности, в течение 2002-2006 гг. не индексировались пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет, а пособия по уходу за ребенком до 16 лет не индексировались с 2001 г. Какая покупательная способность их на сегодняшний момент объяснять не надо. Во-вторых, индексация зачастую заменялась компенсациями. В частности, в 1997-2000 гг. индексация пенсий многократно заменялась компенсациями. Кроме того, принятый порядок индексации страховых выплат ограничивается уровнем инфляции, что в лучшем случае консервирует (а, как правило, снижает) и без того низкий уровень пенсионного обеспечения.
Действующий порядок индексации пенсионных выплат, в соответствии с прогнозом инфляции, сохранился в отношении социальной пенсии и базовой части и в новой пенсионной системе. Ее разработчики не приняли других предложений и тем самым заложили механизм, консервирующий тот или иной достигнутый уровень пенсионного обеспечения при росте инфляции. На деле же, как показывает практика, реальная инфляция не всегда отражает прогнозную, что будет означать неизбежное снижение покупательной способности пенсионных выплат.
Для действующей системы ОСС, наряду с низким уровнем страховых выплат, систематически изменяются условия страхования, что нередко ведет к ущемлению прав застрахованных. Так, введя в 2002 г. накопительную составляющую в пенсионном обеспечении, через 2 года эта норма отменяется и все застрахованные до 1967 г. рождения были из нее выведены. Накопленные средства государство не вернуло, пообещав их учесть в пенсионном капитале при выходе на пенсию. Пересмотрены также стажевые условия выхода на пенсию.
В частности, исключены из стажа: обучение в средних специальных и высших учебных заведениях, пребывание в аспирантуре, докторантуре, клинической ординатуре и другие периоды учебы, ранее в него входившие. Исключаются из общего трудового стажа периоды ухода за инвалидом I группы, ребенком-инвалидом, престарелым, уход неработающей матери за каждым ребенком в возрасте до 3 лет и 70 дней до его рождения в пределах до 9 лет в общей сложности, проживание жен (мужей) военнослужащих, проходивших военную службу по контракту, вместе с мужьями (женами) в местностях, где они не могли трудиться по специальности, проживание за границей жен (мужей) работников советских учреждений и международных организаций. Подлежат исключению из общего трудового стажа также периоды проживания в районах, временно оккупированных неприятелем в годы Великой Отечественной войны, и в г. Ленинграде в период его блокады.
Кроме того, все периоды, учитывавшиеся в общем трудовом стаже в льготном порядке (в полуторном, двойном, тройном), например работа в противочумных учреждениях, военная служба по призыву, работа на Крайнем Севере, пребывание реабилитированных граждан в местах лишения свободы и др., учитываются в составе страхового стажа в календарном порядке.
Конституционный Суд Российской Федерации постановлением от 29 января 2004 г. № 2-П установил, что нормы Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" "по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм не могут служить основанием для ухудшения условий реализации права на пенсионное обеспечение, включая размер пенсии, на которые рассчитывало застрахованное лицо до введения в действие нового правового регулирования (независимо от того, выработан им общий или специальный трудовой стаж полностью либо частично)". Однако даже после этого практика ухудшения условий выхода на пенсию продолжается.[16]
2.7 Тенденции развития законодательства о государственном обязательном страховании
Различные виды социальной поддержки (помощи) оказываются в соответствии с законодательно установленными социальными правами на разнообразные выплаты, компенсации, льготы. Стоимость социальных прав (размер выплат) должна регулярно приводиться в соответствие с изменяющимися экономическими условиями. Подобная динамизация, "осовременивание" выплат, в том числе пенсионных компенсаций, льгот, может осуществляться в зависимости либо от роста стоимости жизни (динамика цен), либо от динамики личных трудовых доходов (заработная плата, вознаграждение) и совокупных трудовых доходов семьи (домохозяйства).
Привлекательна динамизация в соответствии с изменениями цен, сохраняющая ее реальное наполнение. Однако она может привести к изменению соотношения доходов неработающих получателей социальной помощи и работающего населения, так как в условиях рыночной экономики заработная плата (доходы) и цены автоматически не выравниваются.
Динамизация социальной помощи, ориентированная на трудовые доходы, позволяет поддерживать соответствие между доходами получателей социальной помощи и доходами работающего населения. А изменения экономической ситуации оказывают одинаковое материальное воздействие как на работающих, так и на неработающих получателей социальной помощи. В связи с этим чрезвычайно важное значение приобретает государственное регулирование минимального уровня заработной платы.
Следует отметить, что многие действующие законы и подготавливаемые законопроекты ориентированы на динамизацию в соответствии с ростом уровня жизни, в зависимости от прожиточного минимума, а не уровня заработной платы (дохода). Подобный подход может привести к финансовой неустойчивости системы обязательного социального страхования: страховые взносы собираются по одним основаниям, а страховые выплаты предполагается осуществлять по другим, более высоким основаниям.
Согласно Программе социальных реформ одной из целей реформирования государственного социального страхования является создание "финансово устойчивой системы, обеспечивающей гражданам установленные государственные гарантии", что предполагает "установление экономических обоснованных размеров социальных пособий в соответствии с уровнем заработка, стажем трудовой деятельности и размерами перечисленных страховых взносов", "упорядочение требований (скорее, прав на соответствующие страховые выплаты. - Прим. авт.) к предоставлению социальных пособий".
Система обязательного социального страхования разнообразных социальных рисков должна способствовать формированию приемлемого уровня социальных гарантий, соответствующего уровню заработков (доходов) застрахованных, а также упорядочению расходов государства на социальное обеспечение нуждающихся.
Реформирование системы обязательного социального страхования в соответствии со страховыми принципами предполагает установление страховых тарифов, дифференцированных в зависимости от вида социального страхования и распределяемых между страхователями (работодателями), застрахованными (работниками) и государством (в некоторых случаях).
Страховые тарифы должны основываться на расчетах, в том числе актуарных, по различным видам обязательного социального страхования, обеспечивающих сбалансированность доходов и расходов Фондов и устойчивость функционирования системы обязательного социального страхования благодаря формированию специальных страховых резервов.
Создание механизмов, позволяющих проводить последовательную тарифную политику, связано с формированием адекватной статистической базы, на основании которой и возможно осуществление расчетов, обеспечивающих сбалансированность ожидаемых доходов и расходов Фондов, устойчивость системы обязательного социального страхования.
Указом Президента РФ от 14.02.98 №170 "О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации", предписано ускорить работу по упорядочению и кодификации действующего, в том числе социального, законодательства.
Стратегическим направлением законотворческой деятельности является систематизация законодательства об обязательном социальном страховании, принятие законодательных актов о Фондах, ориентированных на либерализацию их деятельности как самоуправляемых организаций. Таковыми были больничные кассы, страховые товарищества, действовавшие в России до революции. Такими должны стать ныне действующие Фонды.
Однако, формирование подлинно страхового характера ОСС предполагает радикальные изменения правовых, экономических, финансовых и организационных отношений. Ядром их должны стать:
- изменение статуса ОСС;
- разгосударствление системы ОСС;
- переход на подлинно страховые принципы.
Логика радикального реформирования системы ОСС требует, прежде всего, изменения статуса ОСС как особого института гражданского общества. Его статусу должен быть придан публично-правовой характер. В настоящее время обязательное социальное страхование имеет статус "государственного", а фонды ОСС соответственно статус "государственных учреждений". Придание ОСС публично-правового статуса означает выведение его из прямого управления государством. Тем самым обязательное социальное страхование перестает быть государственным, а фонды ОСС перестают быть государственными учреждениями. В результате его деятельность приобретает публичный характер, а ОСС начинает функционировать как самостоятельный в организационном и финансовом отношении социальный институт, деятельность которого подчиняется реализации общественных интересов, т. е. интересов застрахованных граждан. Тем самым создаются реальные предпосылки ограничения и установления пределов вторжения государства в сферу деятельности ОСС, защиты прав застрахованных, отстаивания их интересов, которые, как известно, довольно часто расходятся с интересами государства.
В то же время деятельность ОСС осуществляется на основе установленных и охраняемых государственной властью норм и правил, регулирующих его отношения с государством, хозяйствующими субъектами, общественными организациями и т. д. В частности, публично-правовой статус социального страхования предполагает:
- обязательность, установленную законом, страховой формы социальной защиты как для работодателей, так и для наемных работников с соответствующими правами и обязанностями (обязательность уплаты страховых взносов для работодателей, обязательность страхования для определенных категорий работников и т. д.);
- законодательное определение перечня социальных и профессиональных рисков, подлежащих социальному страхованию;
- законодательное установление страховых тарифов;
- установленные законом стандарты материального обеспечения по социальному страхованию.[17]
Наделение ОСС публично-правовым статусом означает приведение в соответствие его экономически-правового положения с его сущностью и принципами. То, что ОСС является формой самоорганизации работников, обеспечивающих собственную защиту от социальных и профессиональных рисков за счет собственных средств, тем самым находит закрепление в статусе. В то же время публично-правовой статус ОСС позволяет, опираясь на демократические методы, надежно защищать и отстаивать интересы застрахованных граждан, обеспечивать строго целевое расходование средств, предназначенных для финансирования страховых выплат, а также прозрачность управления ими.
Другим направлением радикального реформирования обязательного социального страхования является разгосударствление национальной системы ОСС России. Проблема разгосударствления обязательного страхования имеет два аспекта. Во-первых, изменение формы собственности. Сегодня финансовые ресурсы и другие активы системы ОСС закреплены за государством. Разгосударствление означает юридическое закрепление их в собственность системы ОСС. Во-вторых, создание условий для развития негосударственных форм обязательного социального страхования. Они должны перестать быть только государственными.
Вместе с тем сразу же отметим, что разгосударствление было бы неправильно понимать как полный уход государства из сферы социального страхования.
В данном случае речь идет о другом. Во-первых, приведение в соответствие юридической формы и сущности собственности на материальные и финансовые ресурсы системы ОСС. Являясь собственностью самих застрахованных, они должны получать и соответствующий правовой статус. В действующей системе ОСС, как мы знаем, соответствие формы и содержания собственности нарушено.
Во-вторых, об освобождении государства от несвойственных ему функций прямого управления страховой формой социальной защиты населения. В этой области оно должно заниматься тем, что для него свойственно: создавать правовую базу, на которой основывается социальное страхование, в соответствии с нормами законодательства принимать решения об образовании учреждений социального страхования или регулировать их возникновение.
Проблема разгосударствления системы ОСС сама по себе многогранна. Но центральным ее звеном является изменение отношений собственности на средства и активы ОСС. Они должны быть выведены из-под юрисдикции государства и переданы в собственность страховой системы (страхового сообщества).
Такой подход не является надуманным, он опирается на реально существующие экономические отношения. Напомним, что финансовые ресурсы ОСС — часть необходимого продукта, зарезервированного работниками в виде части их заработной платы и используемого для покрытия затрат на воспроизводство рабочей силы (индивида) при наступлении страхового случая. Поэтому, если только не вступать в противоречие с логикой, можно сделать вывод только один — это собственность застрахованных работников (и их иждивенцев), право на которую они реализуют при наступлении страховых случаев: при выходе на пенсию, при установлении факта инвалидности, временной нетрудоспособности и т. д.
Притязания государства на нее не имеют никаких экономических оснований. Даже в рабовладельческом и феодальном обществах и тем более в социально ориентированных капиталистических странах, государство никогда не посягало на необходимый продукт, созданный работниками.
Далее, правовое закрепление средств ОСС в собственность государства, фактическое распоряжение и пользование ими государственной властью, как было показано ранее, привело к деформации всех социально-экономических отношений: работники утратили право на основной ресурс их защиты от социальных рисков, из собственников они превратились в получателей пособий от государства, его иждивенцев. Система отношений оказалась перевернутой. По существу же, они получают в виде страховых пособий уже ими заработанное, а государство лишь должно обеспечить контроль и эффективное управление страховыми средствами и быть гарантом сохранения заработанных страховых прав.
Таким образом, радикальное изменение отношений собственности в системе ОСС, является обоснованным не только с экономической и юридической точек зрения, но необходимо с практической точки зрения. Владение, распоряжение и пользование фондами ОСС страховыми средствами позволит обеспечить их финансовую институциональную независимость от государства.
Но пока не будет решен вопрос о собственности на средства страховых фондов, будет продолжаться волюнтаризм в установлении тарифов в страховые фонды, нецелевое использование страховых средств, предприниматься разные меры, расшатывающие финансовую устойчивость системы социального страхования, снижающие размеры страховых выплат и т. д.[18]
Разгосударствление обязательного государственного социального страхования (ОГСС) означает ликвидацию монополии государства в этой сфере. Тем самым, во-первых, открывается простор для создания новых видов негосударственного социального страхования, которые сегодня втиснуты в ОГСС. В данном случае речь идет о формировании профессиональных, территориальных, корпоративных систем социального страхования. Это позволило бы решить проблему выплат досрочных пенсий для работников, занятых на тяжелых и вредных работах, а также проживающих в районах с неблагоприятными природно-климатическими условиями (территории Крайнего Севера).
Каждая из этих систем обеспечивала бы страхование специфических специальных и профессиональных рисков или особых профессиональных и социальных групп и слоев населения, которые не могут быть охвачены ОГСС.
Сегодня такие системы находятся или в зачаточном состоянии, или не развиты вообще.
Во-вторых, преодолевается стереотип представлений, что обязательное социальное страхование — это только государственное страхование. Развитие его негосударственных форм не только важный, но и необходимый момент формирования нового облика ОСС. Конечно, разгосударствление ОСС, формирование негосударственных его форм — это не скоропалительная акция, а длительный постепенный процесс. В качестве его первых шагов было бы целесообразно вывести из ОГСС страхование таких специфических рисков, как работа во вредных и опасных условиях; работа, дающая право на пенсию по выслуге лет; работа в неблагоприятных природно-климатических условиях; страхование несчастных случаев на производстве.
Процесс формирования нового облика системы ОСС, по-видимому, займет несколько лет, так как имеется ряд социально-экономических ограничений. В их число входят:
- низкий уровень оплаты труда;
- низкая доля расходов на социальное страхование (порядка 8% от ВВП, в то время как в развитых странах эта доля составляет 25%);
- политическая ситуация. Реформирование социального страхования требует не только принятия ряда "непопулярных" мер, но и понимания системы ОСС как одного из важнейших институтов гражданского общества;
- препятствием к проведению реформ является менталитет россиян, в том числе и властных структур, которым свойственен взгляд на государство как на единственного защитника их социальных прав (по результатам опроса ВЦИОМ так считают 94% опрошенных).
В России законодательно установлен страховой принцип финансирования медицинской помощи. В 1993г. в дополнение к бюджетной системе здравоохранения была создана система ОМС; в результате сложилась бюджетно-страховая модель финансирования государственной системы здравоохранения.
Первоначально Закон РФ от 28.06.91 № 1499-I "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" предполагал, что средства бюджетов различных уровней будут направляться на формирование самостоятельных фондов здравоохранения, а средства обязательного и добровольного медицинского страхования - самостоятельных фондов медицинского страхования.
После утверждения постановлением Верховного Совета РФ от 24.02.93 Положений «О Федеральном и территориальном фондах ОМС» и принятия новой редакции Закона РФ "О медицинском страховании граждан в РФ" фонды ОМС оказались в роли посредников между страхователями и страховщиками.
По отношению к страхователям, аккумулируя страховые взносы и платежи, фонды ОМС фактически являются страховщиками, тогда как по отношению к страховым медицинским организациям (СМО) - как бы ассоциированными страхователями, в определенном порядке передавая финансовые средства СМО, которые и оплачивают оказанные лечебно-профилактическими учреждениями (ЛПУ) медицинскую помощь и услуги застрахованным.
Сложился весьма дорогостоящий треугольник взаимоотношений территориальные фонды ОМС - СМО - ЛПУ, в котором "крутятся" значительные финансовые средства.
Действующая в рамках ОМС система оплаты медицинской помощи преимущественно по числу посещений поликлиники и койко-дням не мотивирует врачей на развитие ресурсосберегающих медицинских технологий, что приводит к риску неконтролируемого роста расходов на медицинскую помощь. Сочетание этого риска с колебаниями уровня заболеваемости (потребности в медицинской помощи) во времени и в пространстве по территории России и с региональными различиями в финансовом обеспечении здравоохранения вызывает опасность исчерпания финансовых ресурсов без достижения значимых для общества результатов — снижения заболеваемости, повышения продолжительности трудоспособной и активной жизни граждан.
Во избежание этой опасности необходимы изменения в системе ОМС. Сегодня обсуждаются различные подходы, которые можно свести к двум принципиально различным моделям: возврат к бюджетно-распределительной модели финансирования здравоохранения или сохранение бюджетно-страховой модели с усилением страховых принципов. Каждая из них имеет свои преимущества и недостатки.
Бюджетно-распределительная модель хорошо вписывается в общую схему управления бюджетными финансами, привычна для региональных органов финансирования и управления здравоохранением и легко контролируется. Но эта модель не учитывает случайные колебания уровня заболеваемости и не позволяет оперативно маневрировать резервами для покрытия случайных, но неизбежных отклонений от запланированных величин, особенно при казначейском исполнении бюджетов. В бюджетно-распределительной модели финансируются сметные расходы медицинских организаций, а не лечение конкретных граждан, поэтому возврат к ней лишь закрепит существующие региональные дефициты финансирования здравоохранения и заметно снизит защищенность граждан в системе здравоохранения без заметной экономии средств на содержание управленческого аппарата.
Действующая бюджетно-страховая модель ОМС благодаря финансированию медицинских организаций через оплату медицинской помощи каждому обратившемуся за ней застрахованному реально защищает права граждан в сфере здравоохранения, но лишь условно может считаться страховой, поскольку работающие в ней страховщики ограничены в исполнении своей главной функции — управлении рисками. В ст. 15 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в РФ» от 28.06.91 №1499-1 (в действующей редакции) собственно страховая деятельность в ОМС представлена лишь требованиями к страховщикам осуществлять деятельность в ОМС на некоммерческой основе и создавать резервные фонды (страховые резервы). Приказ Федерального фонда ОМС от 31.08.07 № 181 рекомендует территориальным фондам ОМС устанавливать для страховщиков единые нормативы финансовых резервов в процентах к финансовым средствам, передаваемым им на проведение ОМС: резерв оплаты медицинских услуг (РОМУ), запасной резерв (ЗР) и резерв финансирования предупредительных мероприятий (РФПМ). Однако территориальные фонды дают указания страховщикам формировать и использовать эти страховые резервы исключительно на данной территории, причем условия формирования страховых резервов различаются по регионам. Так, например, в Оренбургской области страховщики совсем не получают средств на оплату медицинской помощи (за них это делает территориальный фонд ОМС) и, соответственно, не формируют страховые резервы. В Хакасии и в Новосибирской области страховщики не формируют запасной резерв, а в Карелии, Кемеровской, Самарской и Челябинской областях запасные резервы формируются в размерах, в 2-4 раза меньших, чем рекомендовано приказом № 181 Федерального фонда ОМС. По регионам значительно отличаются и нормативы по РФПМ и средствам на ведение дела страховщиков.
В результате в России сложилась не единая модель ОМС, а набор слабо связанных между собой региональных моделей ОМС, что препятствует использованию страховых принципов для управления рисками и не обеспечивает гарантированное государством конституционное право гражданина на охрану своего здоровья независимо от места жительства (ст. 19 Конституции) в полном объеме. Возникает необходимость совершенствования системы ОМС за счет управления возникающими в ней финансовыми рисками.
Для этого необходимо развить заложенные в законе РФ о медицинском страховании граждан страховые принципы и применять их на практике.[19]
Задачами же пенсионной реформы является обеспечение средствами к жизни человека в старости, когда он утрачивает доходы от трудовой деятельности. Социальная функция пенсии, также должна обеспечивать достойные условия жизни для тех, кто не получал высоких заработных плат и не смог заработать большую пенсию.
Новая пенсионная модель призвана в большем объёме учитывать пенсионные обязательства государства перед теми, кто больше зарабатывает и больше вносит в общие средства пенсионной системы. А для этого – хотя бы частично персонифицировать средства, которые перечисляются в виде пенсионных платежей за каждого конкретного работника. Иными словами, в новой пенсионной системе объём перераспределяемых средств должен отчасти уменьшиться.
ПФР осуществляет сбор страховых взносов и получает целевые бюджетные средства, направляемые затем в другую институциональную структуру - органы социальной защиты населения, которые назначают и выплачивают пенсии. ПФР также перераспределяет средства между регионами.
Не решены и законодательно четко не урегулированы проблемы взаимоотношений ПФР с местными органами социальной защиты населения.
Проводимые в регионах эксперименты по созданию Единой пенсионной службы и принятый в первом чтении законопроект "Об организации государственного пенсионного страхования в Российской Федерации" ориентированы на создание Федеральной пенсионной службы как органа исполнительной власти.
Одной из основных задач, которую должна решить реформа – обеспечить прозрачность пенсионной системы. Каждый работник ежегодно должен получать отчет о состоянии заработанных им пенсионных прав: общий объем перечисленных работодателем взносов, общий объем пенсионного капитала.
Поскольку конкретные механизмы организации отдельных видов личного страхования законом также не определены, необходима разработка их уполномоченными на то органами, отвечающими за организацию и обеспечение этих видов обязательного страхования.
Представляется, что в общем виде процедура обязательного государственного личного страхования должна отвечать следующим требованиям:
- обеспечение безусловной надежности с точки зрения полноты и своевременности страховых выплат;
- максимальная экономия бюджетных средств;
- открытость системы, позволяющая постепенно охватить единым механизмом страхования все категории работников;
- гибкость, позволяющая работникам пользоваться помимо обязательного страхования и другими видами страховых услуг.
Обеспечить выполнение данных требований может создание специализированных страховых компаний, контролируемых соответствующими органами федерального и регионального уровня.
В настоящее время ведущими страховыми организациями, заключившими договора на проведение обязательного государственного личного страхования являются: ОАО "Военно-страховая компания", ОАО "Страховая компания пра