Лекция
Государственное регулирование прав собственности на природные ресурсы.
Характер отношений прав собственности на природные ресурсы является одной из ключевых проблем устойчивого развития экономики России, затрагивает интересы всего населения страны.
Неразвитость институциональной системы использования природных ресурсов, в основе которой лежат отношения собственности, тормозит социально-экономическое развитие не только ресурсных регионов, но и страны в целом.
В особенности это касается ресурсодобывающих территорий Севера, поскольку здесь развитие регионов, в том числе и возможности формирования многоотраслевого хозяйства, во многом зависит от характера отношений прав собственности на природные ресурсы.
Государственное регулирование отношений собственности включает решение следующих задач:
1. разграничение прав собственности на природные ресурсы;
2. формирование соответствующей институциональной структуры,
обеспечивающей реализацию отношений собственности;
3. определение экологических, экономических и других ограничений на способы использования природных ресурсов;
4. определение механизма изъятия и перераспределения доходов от эксплуатации природных ресурсов.
Вопросы прав собственности на природные ресурсы в России относятся к числу недостаточно разработанных как в теории, так и в практике применения. Это обусловлено, в первую очередь, происшедшими конституционными преобразованиями в вопросах перехода от единой государственной собственности на природные ресурсы к многообразию форм собственности.
В теоретическом плане можно выделить две основных точки зрения по поводу регулирования отношений прав собственности на природные ресурсы, это –
· дерегулирование
· и жесткое и детальное регулирование.
1. Дерегулирование
Рассмотрим точку зрения, согласно которой необходимо дерегулирование и приватизация природных ресурсов. Это так называемая концепция «трагедии общественных владений », выдвинутая в середине 60-х годов ХХ века. Согласно этой концепции природные ресурсы, принадлежащие всем, обречены на уничтожение.
Основной вывод концепции: неэффективны все виды собственности на природные ресурсы, кроме частной.
Данный подход широко используется в Российской Федерации сторонниками частной собственности для обоснования необходимости изменения государственной политики в отношении природных ресурсов.
При этом основным аргументом выдвигаются такие преимущества частной собственности, как
- рациональная организация процесса природопользования,
- максимизация прибыли,
- внедрение инноваций.
Роль государства сводится преимущественно к созданию механизмов защиты прав собственности.
2. Жесткое и детальное регулирование
Согласно другой концепции государственного регулирования высокая общественная значимость использования природных ресурсов вызывает
- необходимость существенного ограничения широкому введению частной собственности
- и преобладание федеральной государственной частной собственности. Государством должны разрабатываться самые эффективные природные ресурсы, а вся рента изыматься и перераспределяться в интересах всего общества.
Широкий спектр мнений, содержащийся в научной литературе, вызывает необходимость критического осмысления рекомендаций, основанных на зарубежных теориях и практическом опыте.
Как представляется, в России на современном этапе развития отсутствуют благоприятные условия для рационального использования природных ресурсов частными собственниками и уход государства из природно-ресурсного сектора экономики преждевременен.
Что касается северных регионов, то здесь эта проблема значительно сложнее. Отношения собственности здесь носят специфический характер, связанный со
- сложными природно-климатическими условиями Севера и уязвимой северной экосистемой;
- ответственностью перед будущими поколениями за использование невозобновимых природных ресурсов;
- с неразвитостью рыночной инфраструктуры;
- проблемой функционирования традиционного хозяйства, поскольку места добычи находятся в местах обитания аборигенов;
- недостаточной экологизацией мышления, как производителей, так и потребителей;
- глобальным значение Севера как мировой кузницы погоды.
Частная (даже крупная) компания не в состоянии в силу отсутствия достаточных средств
- осуществлять крупномасштабное геологическое изучение недр,
- создавать развитую социальную и производственную инфраструктуру, включая энергетические, жилищно-коммунальные, транспортные коммуникации (в том числе и трубопроводы для транспортировки добываемого сырья).
- К тому же частные недропользователи всегда выступают временщиками, поскольку добываемые природные ресурсы являются невоспроизводимыми ресурсами и в перспективе в связи с исчерпание запасов добывающие компании покинут сырьевой регион.
Таким образом, только государство может решать эти проблемы, ориентируясь не на максимизацию прибыли, а на устойчивое развитие региона в длительном периоде.
Не идеализируя современное государство, необходимо добавить, что решение указанных проблем развития ресурсодобывающих регионов российского Севера возможно при условии повышения эффективности государственных институтов и снижения уровня коррупции управления.
Опыт развития северных государств: США (Аляска), Канада, Норвегия, несмотря на определенные различия, указывает на то, что у них имеются общие черты в отношении форм собственности на природные ресурсы и методов регулирования:
- государственная собственность на большинство рентоносных природных ресурсов;
- предоставление права пользования на конкурсной основе;
- обеспечение за счет платежей за природные ресурсы весомой части доходов бюджета и т.д.
В России на особенности отношений прав собственности на природные ресурсы к тому же большое влияние оказывают федеративное устройство. Проблема разграничения государственной собственности на природные ресурсы между федеральным центром и субъектами Федерации играет большую роль, как фактор экономического развития регионов и стабильности Российской Федерации.
Объем получаемых доходов зависит не столько от права собственности на недра, сколько от того, какое право собственности устанавливается на извлекаемые из недр полезные ископаемые.
В настоящее время в российском законодательстве нет правового акта о праве собственности на добытые полезные ископаемые. Согласно закону «О недрах » вопрос о праве собственности на добытые полезные ископаемые решается в лицензии на пользование недрами (ч.1, ст.12, п.7). Вместе с тем, в настоящее время в подавляющем большинстве действующих лицензий не указана форма собственности на добытые полезные ископаемые [Кимельман С., Андрюшин С., 2005, № 2, с. 89]. Поэтому можно согласиться с Д.В Кордас, который указывает на то, что формально все природные ресурсы находятся в собственности государства, однако результаты их эксплуатации приватизированы [Кордас Д.В., 2002, с.14].
Кроме того, с принятием Земельного кодекса, установившим частную собственность на землю, поднимается вопрос, как соотносятся права на земельные участки с правами на участки недр и обязан ли собственник земельного участка, в недрах которого обнаружено месторождение полезных ископаемых, предоставить этот участок для целей недропользования. Например, в США полезные ископаемые, содержащиеся в недрах, рассматриваются как часть недвижимого имущества – земельного участка.
Влияние значительного количества природных ресурсов на экономическую динамику страны в целом по-разному осмысливаются в научной литературе. Следует отметить, что ряд статистических исследований выявили, что обладание значительными природными ресурсами оказало негативное влияние на показатели экономического развития страны в длительном периоде.
Исландский ученый Т. Гильфасон показал, что основные причины того, что производство на основе природных ресурсов может сдерживать экономический рост, это:
- «голландский синдром»,
- отрицательные тенденции в образовании,
- стремление к извлечению экономической ренты и сырьевая экономическая политика [Гильфасон Т., 2001, № 4].
Голландским синдромом названо экономическое явление, когда из-за значительного увеличения добычи и экспорта полезных ископаемых
- начинает расти курс национальной валюты, что отрицательно сказывается на работе других экспортоориентированных отраслей.
- Кроме того, из-за резкого роста заработной платы в добывающих отраслях деформируется рынок труда и другие предприятия вынуждены либо терять свои кадры, либо повышать заработную плату своим работникам, что не всегда экономически целесообразно.
- В российской действительности в добывающих регионах рост доходов в ресурсных отраслях вызывает рост потребительских цен и понижение уровня жизни местного населения, не занятого в сырьевом секторе экономики.
Отрицательные тенденции в области образовани я вызываются менее высокими требованиями добывающих отраслей к уровню квалификации, чем в обрабатывающих, особенно высотехнологичных.
Высокий уровень ренты в добывающей промышленности подрывает экономическую систему, она все более становится паразитирующей на природных ресурсах и теряет свою конкурентоспособность.
Кроме того, страны, богатые ресурсами более подвергнуты коррупции, поскольку производство сырья связано с предоставлением доступа к ограниченным ресурсам.
Исследования показали, что странам, богатым природными ресурсами, свойственны всевозможные проблемы в области экономической политики, причем в большей степени, чем остальным. Изобилие природных ресурсов может порождать ложное чувство защищенности и неограниченных возможностей.
В отличие от них страны, не обладающие столь большими запасами природных ресурсов, вынуждены уделять больше внимания научным исследованиям, развитию высокотехнологичных производств и т.д.
В результате экономический потенциал добывающих стран растет относительно медленнее, что снижает в конечном итоге конкурентоспособность их экономических систем. Так, например, в странах-членах ОПЕК в течение 30 лет (1970-2000гг.) средний ВВП на душу населения устойчиво снижался примерно на 1,3% в год[1].
Таким образом, можно сделать вывод, что богатый природно-ресурсный потенциал сам по себе еще не является фактором устойчивого развития, как региона, так и страны в целом. По-видимому, важно не столько обилие природных ресурсов, сколько качество управления ими.
Многое указывает на то, что Россия не является исключением в этой закономерности. Об этом говорит ряд факторов. В стране происходит деформация структуры народнохозяйственного комплекса, в которой доминирует сырьевой сектор.
- На долю отраслей ТЭК приходится около 30% объема промышленного производства России, 32% доходов консолидированного и 54% федерального бюджета, 54% экспорта, около 54% валютных поступлений.
- Не происходит перетока капитала из сырьевых отраслей в обрабатывающие, а идет отток капитала за границу в стабильной объеме – 25 млрд. долларов в год.
- Наблюдается замедление темпов экономического роста (по этому показателю мы находимся на одном из последних мест среди стран СНГ);
- недостаточное внимание уделяется развитию научных исследований и созданию новых технологий и т.д.
В зависимости от права собственности на добытые полезные ископаемые формируется система управлении собственностью на недра и соответствующие рентные отношения в сфере недропользования.
Вопросы
1. Решение каких задач включает государственное регулирование отношений собственности на природные ресурсы?
2. Какие существуют точки зрения в теоретическом плане поводу регулирования отношений прав собственности на природные ресурсы?
3. Какие основные аргументы выдвигаются при обосновании частной собственности на природные ресурсы?
4. Какие основные аргументы выдвигаются при обосновании государственной собственности на природные ресурсы?
5. С чем связано сложность решения проблемы отношений собственности в северных регионах?
6. Почему частные компании не в состоянии обеспечить полноценное регулирование отношений собственности на природные рентоносные (главным образам нефтегазовые) ресурсы в северных регионах страны?
7. О чем свидетельствует опыт развития крупных северных государств в отношении форм собственности на природные ресурсы и методов регулирования?
8. Есть ли в настоящее время в российском законодательстве правовой акт о праве собственности на добытые полезные ископаемые?
9. В связи с принятием земельного кодекса на землю, обязан ли собственник земельного участка, в недрах которого обнаружено месторождение полезных ископаемых, предоставить этот участок для целей недропользования?
[1] Исключение составляет Бахрейн, сумевший стать финансовым центом стран Персидского залива. Доля финансовых услуг в ВВП Бахрейна больше, чем доходов от продажи нефти.