Тихомирова Л.А. Законодательство Российской Федерации об охране окружающей среды: проблемы реализации: Монография. М.: АТИСО, 2008. 225 с.
Цуранова А.И. Рациональное использование недр: понятие и юридические критерии // Журнал российского права. 2013. N 9. С. 95 - 99.
Нормативные правовые акты, приведенные в пособии в актуальных редакциях.
Право собственности на недра и право пользования недрами
Лицензирование
В действующем законодательстве правовой режим недр установлен ФЗ О недрах. В преамбуле к этому Закону сказано, что недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Указанный Закон также регулирует отношения недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации в соответствии с федеральными законодательными актами о континентальном шельфе и нормами международного права.
Согласно ст. 1.2 ФЗ О недрах недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут выступать в качестве предмета купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иных формах. Вместе с тем, права пользования недрами (например, право аренды) могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается положениями федеральных законов.
Для дальнейшего исследования целесообразно раскрыть понятия "владение", "пользование" и "распоряжение" по отношению к участкам недр.
Под правомочием "владение" следует понимать "фактическое обладание вещью, создающее для обладателя возможность непосредственного воздействия на нее, господство лица над вещью"[18]. Данное определение с точки зрения регулирования отношений, которые возникают в связи с использованием участков недр, будет интересно рассмотреть в свете нормы ч. 4 ст. 7 ФЗ О недрах. В соответствии с этой нормой пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.
Правомочие "пользование" - это основанная на законе возможность извлечения из объекта отношений полезных свойств. Действительно, в соответствии с лицензией недропользователь, осуществляя производственную деятельность на участке недр, в случае получения горного отвода или проводя исследовательские работы при его геологическом изучении, в случае предоставления геологического отвода, имеет возможность извлечения пользы. Очевидно, что в первом случае при получении горного отвода это извлечение прибыли в результате реализации добытых полезных ископаемых или использования подземного пространства (например, хранилища). Во втором случае - при осуществлении деятельности на геологическом отводе - такая польза выражена в получении геологической информации, которая может служить объектом коммерческих интересов.
Под правомочием "распоряжение" подразумевается возможность определения юридической судьбы объекта правоотношений совершением правовых действий, направленных на этот объект. Относительно такого объекта отношений, как участок недр, в общем, все определено. А именно в соответствии с упомянутой выше нормой ч. 1 ст. 1.2 Закона О недрах недра в Российской Федерации находятся в государственной собственности.
Законом О недрах в ст. 6 предусматривается предоставление недр в пользование для:
1) регионального геологического изучения, которое включает в себя региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и иные работы, имеющие своим направлением общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также другие работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;
2) геологического изучения, которое включает в себя поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы);
6) сбора палеонтологических, минералогических и иных геологических коллекционных материалов.
Недра предоставляются в пользование специальным разрешением – лицензией, под которой, согласно Федеральному закону от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"[19] следует понимать специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью.
Лицензия имеет установленную форму, закрепленную в Административном регламенте[20] (Приложение) и должна пройти государственную регистрацию в Роснедрах (или территориальном органе Роснедр). Государственная регистрация лицензий на пользование недрами заключается:
- в присвоении уникального регистрационного номера;
- в проставлении штампа и подписи государственного регистратора;
- во внесении записи о регистрации лицензии в единый государственный реестр лицензий.
Данные действия являются строго последовательными и отражены в Приложении 1.
Лицензия и ее неотъемлемые составные части должны включать в себя:
1) данные об: органе, предоставившим лицензию, получившем лицензию пользователе недр, основание ее предоставления;
2) информация о целевом назначении работ, которые связаны с пользованием недрами;
3) границы участка недр, предоставляемого в пользование;
4) границы земельного участка или акватории, которые выделены для ведения работ, связанных с пользованием недрами;
5) сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовка технического проекта, выход на проектную мощность и т.д.);
6) условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;
7) согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье;
8) соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;
9) условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ;
9.1) условия снижения содержания взрывоопасных газов в шахте, угольных пластах и выработанном пространстве до установленных допустимых норм при добыче (переработке) угля (горючих сланцев);
10) порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.
В лицензии на пользование недрами закрепляются вышеперечисленные условия и форма договорных отношений недропользования.
Условия пользования недрами, установленные лицензией, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков, либо в течение всего срока ее действия. Они могут быть изменены только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.
Участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр (ст. 7 ФЗ О недрах).При определении границ горного отвода в обязательном порядке должны быть учтены:
- положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений,
- пространственные контуры месторождения полезных ископаемых,
- границы безопасного ведения горных и взрывных работ,
- зоны охраны от вредного влияния горных разработок,
- зоны сдвижения горных пород,
- контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями,
- разносы бортов карьеров и разрезов и иные факторы, оказывающие влияние на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.
Описание границ участка недр включается в лицензию на пользование недрами в качестве ее неотъемлемой составной части. Границы участка недр обозначаются с помощью географических координат.
В описании границ участков недр, предоставляемых в пользование с правом добычи полезных ископаемых, указываются также верхняя и нижняя границы в контуре месторождения полезного ископаемого.
При предоставлении участка недр в пользование в соответствии с соглашением о разделе продукции при поисках, разведке и добыче минерального сырья отвод оформляется в границах, определенных указанным соглашением. Для обеспечения полноты геологического изучения, рационального использования и охраны недр границы участка недр, который предоставлялся в пользование, могут меняться. Положение о порядке установления и изменения границ участков недр, предоставленных в пользование для геологического изучения недр и (или) разведки и добычи полезных ископаемых утверждено Постановлением Правительства РФ от 03.05.2012 N 429[21].
В частности, предусматривается, что полномочным органом по установлению границ участков недр является Федеральное агентство по недропользованию и его территориальные органы.
Статьей 10 ФЗ О недрах определены сроки пользования участками недр. Так, предусматривается, что участки недр предоставляются в пользование:
- на определенный срок,
- или без ограничения срока.
На определенный срок участки недр предоставляются в пользование для:
- геологического изучения - на срок до 5 лет, или на срок до 7 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр, расположенных полностью или частично в границах Республики Саха (Якутия), Камчатского края, Красноярского края, Хабаровского края, Иркутской области, Магаданской области, Сахалинской области, Ненецкого автономного округа, Чукотского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, или на срок до 10 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации;
- добычи полезных ископаемых - на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр;
- добычи подземных вод - на срок до 25 лет;
- добычи полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр- на срок до 1 года.
Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, а также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей.
Срок пользования участком недр может быть продлен по инициативе пользователя недр и исчисляется с момента государственной регистрации лицензий на пользование этими участками недр.
Законом также предусматривается возможность внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр - при взаимном согласию пользователя недр и Роснедр или его территориальных органов:
- при значительном изменении объема потребления произведенной продукции по обстоятельствам, независящим от пользователя недр, и связанного с этим изменения срока ввода в эксплуатацию объектов;
- при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена.
Схематично последовательность действий при исполнении государственной функции по осуществлению внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр приводится в Приложении 2.
Принятие решения досрочно прекратить, приостановить или ограничить права пользования участками недр реализуется Роснедрами или его территориальным органом (Приложение 3) при:
1) возникновении непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, которые работают или проживают в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;
2) нарушении пользователем недр существенных условий, определенных лицензией;
3) систематическом нарушении пользователем недр установленных правил пользования недрами;
4) возникновении чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.);
5) случае, если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;
6) ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра предоставлялись в пользование;
7) по инициативе владельца лицензии;
8) непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной ФЗ О недрах;
9) по инициативе недропользователя по его заявлению.
Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. На добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы в полной мере распространяются приведенные выше общие положения п. 1 и 2 ст. 129 части первой ГК РФ об оборотоспособности объектов гражданских прав. То есть недра, как объекты гражданских прав, могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица), либо иным способом, если они не ограничены в обороте.
В связи с этим следует упомянуть о том, что до настоящего времени действует Указ Президента РФ от 22.02.1992 г. N 179, которым утвержден Перечень видов продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена[22]. Названный Перечень включает в себя и такие позиции, как: драгоценные и редкоземельные металлы и изделия из них; драгоценные камни и изделия из них; стратегические материалы; уран, другие делящиеся материалы и изделия из них; отходы радиоактивных материалов; отходы, содержащие драгоценные и редкоземельные металлы и драгоценные камни.
Литература:
1. Перчик А.И.. Горное право: Учебник. Изд. 2-е, перераб. и доп. — М.: Издательский Дом «ФИЛОЛОГИЯ ТРИ». — 525 с., 2002.
2. Субанова Н.В. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль: монография. М.: Статут, 2011. 351 с.
3. Волков А.М., Лютягина Е.А. К вопросу о лицензионно-разрешительной системе в недропользовании // Административное право и процесс. 2010. N 3. С. 32 - 35.
4. Никишин Д.Л. Предоставление права пользования участками недр как правовой институт горного права // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. N 5. С. 88 - 99.
5. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2014. 226 с.
6. Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система в Российской Федерации: актуальные теоретические и практические вопросы функционирования // Законодательство и экономика. 2014. N 2. С. 5 - 36.
7.Нормативные правовые акты, приведенные в пособии в актуальных редакциях.