Понятие и классификация субъектов, контролирующих оперативно-розыскную деятельность и надзирающих за ней
Определение субъектов, контролирующих ОРД и надзирающих за ней. Этими субъектами являются государственные органы и их должностные лица, наделенные законодателем функцией контроля за организацией, обеспечением и (или) осуществлением ОРД, а равно Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры, наделенные законодателем функцией надзора за исполнением ОРО законов России.
Реализуя специфические функции в ОРД (функции контроля и надзора), эти субъекты исполняют предусмотренные российским законодательством обязанности и пользуются соответствующими правами.
Классификация субъектов, контролирующих ОРД и надзирающих за ней. Всех этих субъектов классифицируют в зависимости от трех основных критериев. Во-первых, их группируют по функциям. Таких групп две:
1) субъекты, контролирующие ОРД (реализующие функцию контроля), и 2) субъекты, надзирающие за исполнением законов в ОРД (реализующие функцию прокурорского надзора).
Согласно законодательству за реализацией законов в ОРД надзирают Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры (см. ч. 1ст. 21 ФЗ об ОРД). Во-вторых, по сфере осуществления предоставленных «контролерам» полномочий различают субъектов, которые проводят внешний контроль и надзор (иначе -вневедомственный) и внутренний контроль (иначе — ведомственный). В соответствии с ФЗ об ОРД ведомственный контроль осуществляют руководители ОРО (см. ч. 3 ст. 19 и ст. 22) и должностные лица специальных контролирующих подразделений ОРО (инспекторских, организационных, кадровых и др.). В-третьих, всех субъектов, контролирующих ОРД и надзирающих за ней, делят на юридических и физических лиц. Первыми являются соответствующие государственные органы (их подразделения), вторыми - их должностные лица (например, руководитель ОРО, прокурор).
§ 2. Субъекты, осуществляющие внешний (вневедомственный) контроль за оперативно-розыскной деятельностью
Контроль за ОРД, осуществляемый перечисленными в ст. 20 ФЗ об ОРД субъектами, является контролем со стороны федеральных органов государственной власти РФ. Он выражается в системе наблюдения и проверки соответствия деятельности уполномоченных органов и должностных лиц государства задачам, принципам и правилам, установленным ФЗ об ОРД и принятыми в его исполнение подзаконными актами. Конечная цель данного контроля состоит в том, чтобы не допустить в ОРД отклонений от установленных нормативов, а при необходимости — скорректировать деятельность соответствующих органов и должностных лиц, устранить препятствия на пути их эффективной работы.
Субъекты внешнего контроля за ОРД. Согласно ФЗ об ОРД этот контроль за ОРД в пределах полномочий, определяемых Конституцией, ФКЗ и ФЗ, осуществляют:
- Президент РФ (см. ст. 20);
- Федеральное Собрание РФ (см. ст. 20);
- Правительство РФ (см. ст. 20);
- судья, санкционирующий ОРМ, влекущие ограничение конституционных прав граждан;
- уполномоченные прокуроры;
- представители Минфина России, уполномоченные на проведение финансового контроля (см. ч. 3 ст. 19).
Общие положения контроля субъектов законодательной и исполнительной власти за ОРД.
Президент РФ осуществляет контроль за ОРД в пределах полномочий, определяемых Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Согласно ст. 80-90 Конституции Президент РФ наделен широкими полномочиями, но га которые он не вправе выходить. Важнейшей функцией Президента РФ является то, что он выступает гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности (см. ч. 2 ст. 80) В частности, в круг основных полномочий Президента РФ в сфере обеспечения безопасности России входит следующее: он формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом (см. п. «ж» ст. 83). при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных ФКЗ, он вводит на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (см. ст. 88).
Президент РФ как высшее должностное лицо государства осуществляет стратегический контроль за деятельностью федеральных министерств и ведомств, в функции которых входит организация и осуществление ОРМ, практическое исполнение ФЗ об ОРД.
В ходе его оценивается:
- полнота и эффективность исполнения Закона в целом на территории России и в разрезе соответствующих министерств и ведомств;
- соответствие ведомственных схем организации ОРД задачам успешной борьбы с преступностью в реальных условиях оперативной обстановки, складывающейся в стране;
- состояние подзаконной правовой базы ОРД, ее соответствие ФЗ; общий уровень профессионализма субъектов ОРД;
- выполнение государственными органами и органами местного самоуправления гарантий правовой и социальной защиты, установленных для субъектов ОРД.
Президентскому контролю подлежит также исполнение изданных им правовых актов и поручений по вопросам, связанным с ОРД.
Рабочим аппаратом, с помощью которого Президент РФ выполняет контрольные функции, является Главное контрольное управление (ГКУ) Президента РФ. В соответствии с положением о нем оно призвано проверять исполнение федеральными органами исполнительной власти, их должностными лицами ФЗ, указов и распоряжений Президента РФ и готовить на этой основе информацию для Президента РФ с конкретными предложениями по устранению выявленных нарушений. ГКУ Президента РФ предоставлено право:
создавать комиссии с привлечением представителей и специалистов соответствующих органов и учреждений для проверки работы конкретных органов исполнительной власти;
направлять своих должностных лиц на заседания Правительства РФ, его Президиума, коллегий федеральных органов исполнительной власти и на совещания, проводимые федеральными органами исполнительной власти РФ; требовать самостоятельно или через привлеченных к проверке представителей соответствующих органов исполнительной власти от федеральных органов исполнительной власти, от организаций документы, объяснения и другую информацию, необходимые для проведения проверок;
вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу нарушений и неисполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ; вносить предложения Президенту РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности соответствующих должностных лиц до принятия решения по результатам проверки; ставить перед соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти вопрос о наложении дисциплинарных взысканий на государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими возложенных на них обязанностей, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей;
направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов исполнительной власти. При этом, однако, ГКУ Президента РФ не вправе вмешиваться в технологию ОРД, контролировать правомерность проведения конкретных ОРМ.
Согласно Положению о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, утвержденном указом Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. № 849 президентский контроль за осуществлением ОРО в субъектах РФ реализуется также через институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Федеральное Собрание РФ также является одним из субъектов, согласно ст. 20 ФЗ об ОРД осуществляющих контроль за ОРД. В соответствии со ст. 94 Конституции Федеральное Собрание — парламент РФ является представительным и законодательным органом России и состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.
Контроль со стороны законодателя за ОРД является важным элементом механизма гарантий соблюдения законности при ее осуществлении. Однако с учетом предписаний Конституции парламентский контроль реален только:
- в ходе законотворческой работы, когда парламентарии вправе принять (отклонить) законопроекты в области ОРД;
- за расходованием выделяемых на осуществление ОРД финансовых средств.
Этот вид контроля так же, как и первый, опосредован, так как, во-первых, происходит в рамках контроля за исполнением федерального бюджета (см. ч. 5 ст. 101 Конституции), отдельные статьи которой предусматривают выделение финансовых средств тем или иным государственным органам, осуществляющим ОРД, и, во-вторых, через возможности Счетной палаты РФ, образуемой Государственной Думой и Советом Федерации РФ.
Таким образом, Федеральное Собрание РФ осуществляет общий контроль за исполнением ФЗ об ОРД. Он не распространяется (и не может распространяться) на основания и порядок проведения конкретных ОРМ, а преследует цель оценки общей ситуации, складывающейся с исполнением и соблюдением ФЗ об ОРД как в стране в целом, так и соответствующими министерствами и ведомствами.
Аналитическая информация о состоянии исполнения ФЗ об ОРД формируется на основе работы с избирателями, рассмотрения писем и заявлений граждан, заслушивания информации руководителей соответствующих министерств и ведомств на заседаниях палат федерального Собрания РФ, их комитетов, подготовки изменений и дополнений в законодательство об ОРД, рассмотрения документов и материалов, представляемых органами государственной власти.
Палаты Федерального Собрания РФ вправе образовывать специальные комиссии для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах, но деятельность этих комиссий не может касаться проверки законности проведения оперативной проверки и разработки, работы с негласными сотрудниками.
Третьим субъектом вневедомственного контроля законодателем указано Правительство РФ. Именно оно осуществляет исполнительную власть России (см. ч. 1 ст. 110 Конституции).
Полномочия Правительства определены Конституцией (см. ст. 114) (В частности, к ним относится осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, а также законности, прав и свобод граждан, по 10)<Ране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью). и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Оно наделено широкими полномочиями по общим вопросам руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти (см. ст. 12), а также в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (см. ст. 19) и по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ (см. ст. 20). Вместе с тем следует учитывать, что согласно ст. 32 Закона о Правительстве РФ именно Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел и некоторых др., утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Правительство РФ же только координирует деятельность этих федеральных органов исполнительной власти.
Правительство РФ компетентно проверять полноту и эффективность использования министерствами и ведомствами предоставленных им полномочий по ведению ОРД для решения задач успешной борьбы с преступностью. Эти функции реализуются в процессе анализа соответствующей информации, имеющейся в распоряжении Правительства РФ, заслушивания докладов и отчетов на заседании Правительства РФ руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
Одним из направлений контрольной деятельности Правительства РФ является проверка соответствия ведомственных актов, касающихся ОРД, Конституции РФ и федеральному законодательству.
Механизмом данного контроля является государственная регистрация нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер. Государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств регламентирована Указом Президента РФ от 21 января 1993 г. «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации», правительственными постановлениями от 8 мая 1992 г. «О государственной регистрации ведомственных нормативных актов», «О регистрации и опубликовании ведомственных нормативных актов».
Суть государственной регистрации ведомственных нормативных актов сводится к тому, что акт после подписания руководителем федерального министерства и ведомства представляется в Министерство юстиции РФ. Там он оценивается на предмет соответствия Конституции, действующему законодательству и ему присваивается соответствующий номер государственной регистрации. Только после этого данный акт вступает в силу.
Если выявлены противоречия действующему законодательству, то нормативный акт возвращается на доработку.
Правительство имеет право отменять другие правовые акты министерств и ведомств, правомочных осуществлять ОРД, в тех случаях, когда они противоречат закону и выходят за пределы компетенции органов исполнительной власти.
К компетенции Правительства РФ относится проверка обоснованности расходования финансовых средств, выделяемых на ОРД. Такая проверка осуществляется Министерством финансов РФ через специально выделяемых для этих целей сотрудников. Все эти субъекты, как указывалось выше, осуществляют контроль за ОРД в пределах полномочий, определяемых Конституцией, ФКЗ и ФЗ.
Субъекты финансового контроля в ОРД, их предмет ведения и компетенция. Данными субъектами выступают: а) руководитель ОРО (см. ч. 3 ст. 19 и ст. 22 ФЗ об ОРД) и б) представители Минфина России, уполномоченные на проведение финансового контроля (см. ч. 3 ст. 19 ФЗ об ОРД).
Руководители ОРО в ходе финансового контроля пользуются полномочиями, предоставленными ими ФЗ об ОРД и другими законодательными актами. На представителей Минфина России возлагаются обязанности и им предоставляются права в соответствии с федеральным законодательством и нормативными правовыми актами Минфина России (в частности, Положением о Министерстве финансов РФ, которое утверждено постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 273). Представители Минфина России должны проходить процедуру допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, после чего они становятся полномочными должностными лицами, которым соответствующие документы о финансировании ОРД должны предоставляться в полном объеме.