Функции институтов Европейского Союза

Функции институтов ЕС очень важны и много­образны. В их числе: разработка стратегии, ра­мочных программ, общих ориентиров; проведе­ние исследований, содействие развитию диалога путем организации конференций и иных форм дискуссий; сбор и распространение информации, в том числе статистики; анализ ситуации и кон­троль за соблюдением согласованного курса и выполнением приня-тых решений в государствах-членах, а в случае необходимости выработка рекоменда-ций их правительствам; общая координа­ция действий государств-членов; разработка над­национальных нормативных документов и кон­троль за их имплементацией в национальные законодательства; наконец, разработка и осуще­ствление собственных программ, финансируе­мых из бюджета ЕС, за счет кредитов Европей­ского инвести-ционного банка (ЕИБ) или из иных источников. Организационно разработка и осуществление общей стратегии занятости обеспечива­ется функционированием как головных институ­тов ЕС - Европейского совета, Совета, Комиссии, Европарламента, Суда, а также Экономического и социального комитета и Комитета регионов, - так и специализированных учреждений, функци­онально связанных с социальной полити-кой в ши­роком смысле слова.

Эту систему взаимодействия институтов ЕС и государств-членов, так же, как и организацион­ный механизм, с помощью которого осуществля­ется согласованная политика занятости, можно назвать типичной для нынешнего этапа развития ЕС. В частности, это относится к направлениям деятельности ЕС в социальной сфере. Их можно объединить в три группы:

1. содействие реше­нию специфических социальных проблем, усу­губляющих положение отдельных категорий тру­дящихся (женщины, молодежь, пожилые и пре­старелые, нетрудоспособные или ограниченно трудоспособные) или трудящихся, занятых в от­дельных отраслях экономики (сельское хозяйст­во, рыболовство, транспорт и т.д.);

2. содействие улучшению охраны труда и здоровья, повыше­нию качества жизни;

3. содействие постепенно­му сближению национальных социальных систем путем разработки общих социальных нормативов, включаемых в право ЕС.

Что касается первой группы, то в функции институтов ЕС входят как правовое регулирование; и координация действий государств-членов, так и осуществление собственных программ ("инициатив") за счет выделяемых средств из бюджета. Bo-втором и в третьем случаях преобладающей, если не исключительной, формой действий на уровне ЕС является правовое регулирование, имеющее четкий предел. Как подчеркивается в Бе­лой книге, "нынешний подход имеет целью не; гармонизацию национальных систем социальной защиты, а эффективную координа-цию этих сис­тем в рамках Союза", и этот принцип еще раз под­тверждается в Средне-срочной программе соци­альных действий: "полная гармонизация нацио­нальных кур-сов социальной политики не стоит на повестке дня деятельности Комиссии и Союза". В то же время Европейская комиссия настаивает в Белой книге на том, что необходи-мо более ин­тенсивно переносить законодательство в нацио­нальную сферу и повы-сить степень его выполне­ния.

В приведенных формулировках есть некото­рое противоречие, но оно отражает динамику ин­теграционных процессов, определяемую столк­новением двух начал – на-ционального и наднаци­онального. Общим итогом был, как правило, постепенный "перелив" функций из националь­но-государственной сферы в наднациональную (или транснациональную). Есть соблазн спрогнозировать дальнейшее развитие этой тенденции по экспоненте. Но здесь следовало бы проявить осто­рожность. К этому скло-няет и более глубокий ана­лиз взаимодействия двух уровней принятия реше­ний в про-цессе развития европейской интеграции.

В самом деле, ни ее теоретики, ни политики, разрабатывавшие интеграцион-ную стратегию Сообщества, а потом Союза, никогда не рассмат­ривали наднациональ-ные инструменты ее осуще­ствления как единственные. Дискуссии по поводу соотно-шения двух уровней принятия решений за­тронули все направления регулирования эконо­мики и социальной сферы. Но обвинения в адрес противников расширения ком-петенции наднацио­нальных институтов, пожалуй, нигде не звучали так остро и не имели столь откровенного идеоло­гического характера, как в отношении социаль­ной политики. Это в большой мере было связано с деятельностью левых сил, особенно коммунис­тических партий и находившихся под их влиянием профсоюзов. Между тем вопрос о соотношении национальной и наднациональной социальной по­литики не сводится к столкновению "новаторов" и "ретроградов" или к "антагонизму" интере-сов труда и капитала. Вопрос этот заслуживает анализа в рамках функционального подхода. Начнем с того, что политика, осуществляемая институтами Сообщества, с самого начала и на протяжении всей истории европейской интеграции, была над-стройкой над политикой, проводимой национальными правительствами. Эти два уровня принятия решений и их выполнения отличаются друг от друга функционально. Базовым был и остается национальный уровень - даже там, где к органам Сооб-щества (а ныне - Союза) перешло исключительное право принятия решений (например, таможенная политика, заключение торговых соглашений с третьими стра-нами, валютная политика), поскольку передача государством-членом какой-то части своих суверенных прав не означает его отказа от них. Как правило же, эти два уровня соотносятся как взаимодополняющие. Именно этот вариант реализован сфере социальной политики.

Основной функцией социальной политики государства в западноевропейских странах является перераспределение общественного продукта в елях обеспечения кол-лективных социальных потребностей (здравоохранение и охрана труда, щита окру-жающей среды, образование и про­фессиональное обучение) и социального обеспе-чения тех групп населения, которые нуждаются в поддержке государства (пенсионеры, лица с нулевой или ограниченной трудоспособностью, безработные, многодетные семьи и т.п.). Именно эта новая функция, эти новые направления государственного ре-гулирования нашли отражение в теории и практике "государства благосостояния".

Основная функция наднациональной социальной политики состоит в координации социальной политики, осуществляемой государствами-членами, и лишь во-вторых - в использовании и перераспределении ограниченных финансовых ресурсов для осуществ-ления социальных программ, представляющих общий интерес для государств-членов и содействующих развитию интеграции в целом. Соотношение национального и над-национального уровней социальной политики, как и различия между их функциями, пожалуй, наиболее наглядно проявляются при сравнении финансовых ресурсов, которые используются на социальные цели ЕС.

Социальные расходы включают в себя не только затраты на социальные цели, произведенные из государственного бюджета. Последние - примерно вдвое мень-ше. Но и средства из структурных фондов расходуются, строго говоря, не только на социальные цели. Можно с абсолютной уверенностью утверждать, что на протя-жении ближайших 10-15 лет никаких порядковых изменений в этом соотношении не произойдет.

Стремление государств-членов противодействовать тенденции к чрезмерной централизации функций управления в ЕС нашло отражение статье 5 Договора, учредившего Европейское (общество (консолидированная версия), согласно кото-рой компетенции институтов разного уровня: от местного до наднационального – рас-пределяются на основе принципа субсидиарности. Суть принципа состоит в том, что на более высок уровне принимаются только те решения, которые не могут при-няты на более низком уровне. Страны ЕС по - прежнему находятся на разных уровнях экономи­ческого развития, поэтому социальные расходы в расчете на душу населе-ния, выраженные в абсо­лютных показателях, различаются в несколько раз. Так, в 1994 г. тройку стран с наивысшими по­казателями составляли Дания (8 020 экю), Люк­сембург (7 279) и Германия (6 520), а тройку с са­мыми низкими показателями – Греция (1 236 экю), Португалия (1 435) и Испания (2 451). И хотя в ЕС осущест-вляется определенное перераспреде­ление произведенного валового продукта (в том числе через специально созданный для этого Фонд сплочения), масштабы его весь-ма скромны. Ожидать их увеличения не приходится, так как это было бы сопряжено с понижением социаль­ных стандартов и реального уровня жизни в "бо­гатых" стра-нах. Во всяком случае национальные системы социального обеспечения и особенно их финансы наверняка останутся в ведении госу­дарств-членов. Несколько иначе обстоит дело с гармонизаци­ей социальных систем и социаль-ной политики. Постмаастрихтская программа действий в соци­альной области пре-дусматривает дальнейшее продвижение в этом направлении, хотя сейчас за­дача пол-ной гармонизации не ставится. Тем не менее, эта тенденция будет развиваться. Чем даль­ше заходит процесс формирования единого эконо­мического пространства, тем сильнее действуют импульсы к формированию единого социального пространства. Применительно к экономическому пространству иногда говорят также о его одно­родности. В действительности, если такая одно­родность и есть, то она относительна даже в ны­нешнем ЕС, а после вступления в него стран Цен­тральной и Восточной Европы о ней придется просто забыть.

Это относится и к формированию единого со­циального пространства в ЕС. Оно не является однородным, если иметь в виду фактическую со­циальную ситуа-цию в отдельных государствах-членах и их регионах. В большей мере именно по­это-му такое пространство складывается медлен­но. Но оно постепенно формируется как единое в правовом отношении. Шаг за шагом ЕС продви­гается по пути разработки и принятия общих пра­вовых норм, регулирующих свободное движение лиц, их трудо-вую и профессиональную деятель­ность, безопасность труда и охрану здоровья, за-щиту окружающей среды и прав потребителей и т.д. и т.п. Ключевую роль в этом продвижении сыграли базовые документы - договоры, учре­дившие три Европейс-ких сообщества (особенно Римский договор, учредивший ЕЭС), Единый ев­ропейский акт, Маастрихтский и Амстердамский договоры. Каждый из них устанавливал об-щие рамки и основные направления развития коммунитарного права, определяя пра-вовое поле, в ко­тором могут действовать главные институты Союза, принимающие нормативные решения. Именно таким способом шло расшире­ние правового регулиро-вания в социальной сфере. накопление массива соответствующих норматив­ных доку-ментов, развитие права ЕС, которое признано приоритетным по от­ношению к нацио-нальному законодательству и подлежит включению в последнее. В постмаастрихтс-кий период масштабы и интенсивность дей­ствий ЕС в этом направлении значительно возросла и, по всей вероятности, будет возрастать и впредь. Как писал сотрудник Европейского уни­верситетского института во Флоренции Дж. Маджоне в 1993 г., "Будущая "социальная Европа" возникнет не как наднациональное государство благосостояния, а как все более богатое прост­ранство политики и институтов социального ре­гулирования. Отчеты о действиях ЕС в соци­альной области, которые являются составной частью ежегодных "Общих докладов о деятель­ности Европейского союза", свидетельствуют о том, что в период 1992-1998 г. насыщен-ность пространства социального регулирования замет­но возросла. Однако есть сомнения в том, что и в дальней­шем это продвижение будет столь же динамично.

Во-первых, нет ясности в том, как будет ме­няться мирохозяйственная конъюнктура, влия­ние которой на все без исключения страны и ре­гионы в эпоху глобализации существенно увели­чилось. Во-вторых, переход ЕС к единой валюте со­пряжен с определенными трудностями, которые могут сказаться и в социальной сфере. В-третьих, экономическое соревнование с Со­единенными Штатами и Японией складывалось в 90-е годы не в пользу ЕС. По темпам роста он от­ставал от США, а в области научно-технического прогресса - от обоих конкурентов. Главная цель пере-хода к ЭВС и евро заключается в том, чтобы преодолеть отрицательную динамику со-перниче­ства, но шансы Союза на успех скорее всего не выше, чем вероятность неудачи. В-четвертых, все более существенным нега­тивным фактором социального развития в боль­шинстве стран Союза, особенно в самых крупных странах - Германии, Франции, Великобритании и Италии, становятся неблагоприятные демогра­фические процессы. Это прежде всего крайне низкая рождаемость и как следствие – стагна-ция численности коренного населения и его прогрессирующее старение. Помимо от-носительного или даже абсолютного сокращения ресурсов рабочей силы, экономи-чески активному населению при­дется нести все большее налоговое бремя, чтобы обес-печивать приемлемый уровень жизни пенси­онерам. Вряд ли можно рассматривать как благо­приятную тенденцию и дальнейший рост иммиг­рации из неевропейских стран. Согласно расче­там, в ближайшие 25 лет 75% прироста населения в странах Западной Европы произойдет за счет международной миграции и более высокой рож­даемости в семьях мигрантов. Процесс социаль­ной и тем более культурной интеграции мигран­тов неевропейского происхождения протекает крайне медленно. Наконец, в первое десяти-летие XXI в. предсто­ит новое расширение Союза. У его порога стоят в ожидании 13 стран с общей численностью населе­ния в 170 млн. человек и производством ВВП на душу населения в пределах 25-70% от среднего уровня в ЕС. Пока никто из ответст-венных лиц не разъяснил, на какие затраты готов пойти Союз во имя расширения "единой Европы", но даже при скромной смете расходов экономическая и со-циальная цена принятия хотя бы части этих стран не может не быть весьма значи-тельной. Учитывая все это, перспективы дальнейшего раз­вития социальной полити-ки Союза можно было бы оценить как весьма неопределенные, а в луч­шем случае – умеренно оптимистические.