Правотворчество – это деятельность прежде всего государственных органов, осуществляемая в рамках установленных процессуальных процедур, по применению, изменению и отмене юридических норм.
Субъектами правотворчества выступают государственные органы, негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями, а также народ при принятии законов на референдумах.
Принципы правотворчества – это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, изменением или отменой юридических норм. К ним относятся:
– демократизм (участие народа в обсуждении и создании норм права);
– законность (осуществление правотворчества законодательно установленными органами и в соответствии со строго определенными процедурами);
– профессионализм (разрабатываемые и принимаемые законопроекты должны быть объективно обусловлены, а их тексты – отвечать всем требованиям юридической техники, ответственны за это лица, участвующие в законодательном процессе на профессиональной основе);
– научность (необходимость учета последних достижений юриспруденции и иных общественных наук, а также разработанных ими специальных методик и приемов создания норм права);
– гласность (согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения») и др.
Правотворчество – богатое по содержанию явление, сверхсложная деятельность по формированию общих правил поведения. Оно может быть, естественно, неоднородным.
Поэтому в зависимости от субъектов правотворчества выделяются следующие его виды:
– непосредственное правотворчество народа, которое происходит в процессе референдума;
– правотворческая деятельность государственных органов, являющаяся основным видом правотворчества, которым занимается достаточно широкий круг различных государственных органов (Государственная Дума, Совет Федерации, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства и иные ведомства, представительные (законодательные) органы субъектов РФ, а также главы администраций краев, областей, руководители предприятий и учреждений в пределах их полномочий);
– правотворчество органов местного самоуправления в рамках их компетенции;
– локальное нормотворчество как деятельность управомоченных субъектов, осуществляемая на делегированной или компетенционной основе и направленная на разработку, принятие и установление норм (правил) общего характера, регламентирующих разнообразные сферы деятельности организации, а также взаимоотношения, складывающиеся между ее членами (например, создание правил внутреннего трудового распорядка).
В зависимости от значимости различаются:
– законотворчество (деятельность высших представительных органов государства по созданию законов);
– делегированное законотворчество (принятие с санкции законодательного органа нормативно-правовых актов, имеющих силу закона, высшим органом исполнительной власти государства (президентом или правительством), для обеспечения оперативности разрешения возникающих правовых проблем);
– подзаконное правотворчество (создание органами исполнительной власти и уполномоченными на то должностными лицами нормативных актов на основе действующих законов);
– санкционированное правотворчество (одобрение государством правил поведения, сложившихся в виде обычаев или разрешенная им правотворческая деятельность органов местного самоуправления и отдельных негосударственных организаций);
– договорное правотворчество (заключение сторонами соглашений, имеющих силу нормативных предписаний).
Законотворческий процесс – главная составная часть правотворческого процесса. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов, продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.
Законотворчество – сложный, неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии.
1. Законодательная инициатива – закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его – право законодателя. Проекты законов представляются в Государственную Думу только органами и должностными лицами, предусмотренными ст.104 Конституции РФ. Среди них: Президент РФ, члены и депутаты палат Федерального Собрания – парламента РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. Право законодательной инициативы имеют также законодательные органы субъектов Федерации.
2. Обсуждение (рассмотрение) законопроекта – важная стадия, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до нужного качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и другие дефекты. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение.
3. Принятие закона, что достигается с помощью двух механизмов голосования (простым большинством и квалифицированным). Принятие закона – главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три подстадии:
– принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
– одобрение закона Советом Федерации (федеральные законы считаются одобренными, если за них проголосовало более 1/2 от общего числа членов верхней палаты Федерального Собрания – парламента РФ, либо если он не был рассмотрен ею в 14-дневный срок; федеральные конституционные законы считаются одобренными, если за них проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации);
– подписание закона Президентом РФ (Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон).
4. Официальное опубликование нормативно-правового акта (закона) заключается в доведении в установленном порядке до всеобщего сведения принятых высшим представительным органом государства и подписанных главой государства законов, а также иных нормативно-правовых актов, принимаемых уполномоченными органами государственной власти. Обнародование законов получает официальный характер только при первой публикации их текстов в специальных изданиях, таких, как «Российская газета» или «Собрание законодательства РФ».
Нормативные акты принимаются различными органами в различное время, в различных пространственных пределах и по разному поводу. Такая ситуация не может не влиять на природу действующих законов и подзаконных актов, которые иногда могут между собой находиться в противоречии. Поэтому, прежде чем общественные отношения будут упорядочены, необходимо, чтобы сами нормативные акты были в порядке, чтобы они были приведены в соответствующую систему.
Систематизация нормативно-правовых актов – это деятельность уполномоченных государственных органов, а также юристов (ученых и практиков) по упорядочению действующих нормативных актов с целью их согласования, устранения противоречий, пробелов в правовом регулировании общественных отношений и более эффективного использования.
Выделяют такие виды систематизации нормативно-правовых актов, как кодификация, инкорпорация и консолидация.
Кодификация – это процесс сведения в единую совокупность действующих нормативно-правовых актов путем переработки их содержания, носящий официальный характер, то есть проводимый органами государства, имеющими право на принятие нормативных актов того или иного уровня.
В процессе кодификации отбрасывается часть устаревшего нормативно-правового материала, внутренне связываются, рубрицируются части нормативно-правовых актов, формируется целостная структура одного кодифицированного акта со своим специфическим названием - основ законодательства, кодекса, устава, положения. При кодификации проводится качественная переработка содержания действующих нормативных актов и создается по существу новый акт более высокого уровня. Примерами кодификации, состоявшейся в последнее время в нашей стране, могут служить Гражданский кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации.
Инкорпорация – это процесс систематизации действующих нормативных правовых актов путем их объединения в сборнике или ином по названию собрании таких актов по алфавитному, хронологическому, предметному (отраслевому) и пр. критериям.
Этот процесс может носить официальный характер, то есть проводиться уполномоченными государственными органами, но может быть и неофициальным, то есть проводиться юристами (учеными и практиками). Инкорпорация, в отличие от кодификации, не преследует цели обновления содержания текущего законодательства, но дает возможность выявить нестыковки, противоречия положений нормативно-правовых актов, наметить пути их устранения путем разработки в дальнейшем кодифицированных актов. Примерами предметной инкорпорации могут служить сборники конституционного, налогового, земельного, таможенного, военного, пенсионного законодательства РФ.
Консолидация занимает промежуточное положение междукодификацией и инкорпорацией и состоит в создании на официальном уровне комплексного нормативного правового акта, включающего в себя действующие акты, но без изменения, качественной переработки их нормативного материала.
Юридическая техника – это система средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов, применяемых в целях обеспечения их совершенства и повышения эффективности.
В целом юридическая техника складывается из технических средств, технических правил и технических приемов.
К техническим средствам относят юридические термины (словесное выражение понятий, используемых при изложении содержания правового акта) и юридические конструкции (специфическое строение нормативного материала, складывающееся из определенного сочетания субъективных прав, льгот, поощрений, обязанностей, запретов, приостановлений, наказаний и т.п.).
К техническим правилам относят:
– ясность и четкость, простоту и доступность языка правовых актов;
– сочетание лаконичности с необходимой полнотой, конкретности с требуемой абстрактностью выражения соответствующих правовых предписаний;
– последовательность в изложении юридической информации;
– взаимосвязь, согласованность и внутреннее единство правового материала.
К техническим приемам относят способы, фиксирующие официальные реквизиты (наименование правового акта, дату и место его принятия, подписи должностных лиц и т.п.), структурную организацию правового акта (вводная часть – преамбула, общая и особенная части, нумерация разделов, глав, статей, пунктов и т.д.).