В Российской Федерации институт президентства был учрежден по результатам всенародного голосования (референдума), проведенного 17 марта 1991 г. В настоящее время порядок избрания, компетенция и основания прекращения полномочий Президента РФ регулируются гл. 4 Конституции РФ 1993 г. Конституция не предусматривает принятия отдельного закона о Президенте, однако некоторые вопросы его статуса, деятельности аппарата главы государства регулируются специальными нормативными актами (законодательством о выборах, об органах государственной власти).
Статья 80 Конституции РФ определяет, что Президент РФ является главой государства. Это означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из ее ветвей.
Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Прежде всего, ст. 80 обращена к деятельности самого Президента, которая должна строго соответствовать Конституции и быть направлена на обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
Президент РФ обладает неприкосновенностью (ст. 91 Конституции РФ).
Президент РФ в установленном Конституцией порядке обеспечивает охрану ее суверенитета, независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80 Конституции). Пробле-ма защиты Президентом суверенитета и территориальной целостности России имеет как внешний (защита от агрессии), так и внутренний (защита от сепаратизма) аспекты.
Президент РФ в соответствии со ст. 80 Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В Российской Федерации координационные функции возлагаются на Президента как на главу государства. Для этого он наделяется полномочиями (ст. 83, 84 Конституции), дающими ему возможность оказывать влияние на все ветви власти. Такая координация наглядна, например, при решении важнейших для страны кадровых вопросов. Президент взаимодействует и с Государственной Думой (в связи с назначением главы Правительства, Председателя Центрального банка), и с Советом Федерации (при формировании Конституционного Суда, Верховного Суда, назначении Генерального прокурора), и с председателем Правительства (при назначении и освобождении членов Правительства).
Наличие у Президента РФ широких полномочий, рычагов воздействия на все ветви власти дает основание говорить о выведении его из общей системы разделения властей, возвышении над всеми ее ветвями.
В соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80).Ежегодно Президент РФ представляет Федеральному Собранию послания, в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики РФ.
Как глава государства Президент РФ представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.
Компетенция Президента представляет собой совокупность его полномочий по разрешению вопросов государственной и общественной жизни, установленных Конституцией РФ. Она реализуется в рамках предметов федерального ведения (ст. 71, 72 Конституции).
Полномочия Президента можно объединить в несколько групп:
Полномочия по формированию исполнительной власти и руководству ею. Взаимодействуя со всеми ветвями власти, Президент имеет наиболее тесные контакты с властью исполнительной. Обширен круг полномочий Президента по формированию Правительства и контролю за его работой. Именно Президент назначает Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы).
Президент полномочен назначать остальных членов Правительства. По предложению Председателя Правительства он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров.
Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства. В отдельных случаях он может взять руководство им на себя, давать непосредственно поручения и указания всем членам Правительства.
Ключевым полномочием во взаимоотношениях Президента и Правительства является его право принять решение об отставке Правительства. Судьбу Правительства во всех случаях решает глава государства. Конституция не устанавливает причины, по которым Президент полномочен принять решение об отставке Правительства. Оно может быть принято в силу нерезультативности проводимой Правительством социально-экономической политики, необходимости значительных персональных перестановок в нем, каких-либо политических соображений.
Согласно п. «к» ст. 83 Конституции глава государства назначает и освобождает своих полномочных представителей. Президент назначает своих представителей в федеральных округах, каждый из которых включает несколько субъектов Федерации. Полноценные контакты Президента с палатами парламента должны обеспечивать его полномочные представители в Федеральном Собрании. Имеется представитель Президента и в Конституционном Суде РФ.
Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случаях их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России, нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения данного вопроса соответствующим судом.
Президент РФ предлагает для утверждения законодательным органом субъекта РФ кандидатуру высшего должностного лица субъекта РФ – губернатора, мэра.
Президент вправе в предусмотренных федеральным законом случаях отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), что влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти.
Закон предусматривает право Президента выносить предупреждение высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации в случае издания им нормативного акта, противоречащего Конституции РФ и федеральным законам и уклонения в течение двух месяцев со дня издания Указа Президента о приостановлении действия данного нормативного акта. Если в течение месяца после вынесения предупреждения не было принято необходимых мер, Президент отрешает данное должностное лицо от должности.
Полномочия Президента РФ в сфере взаимодействия с федеральными органами законодательной и судебной власти. Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной Думы и прекращение ее полномочий, так и на ее законодательную деятельность. Глава Российского государства назначает выборы Думы. Он вправе распустить ее в случае трехкратного отклонения представленных Президентом кандидатур председателя Правительства (ч. 4 ст. 111), повторного в течение трех месяцев выражение недоверия Правительству (ч. 3 ст. 117), отказа Думы в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117).
Обширны полномочия Президента по участию в законодательной деятельности Федерального Собрания. Глава государства обладает правом законодательной инициативы (ст. 84 Конституции), позволяющим ему ставить вопрос о принятии новых законов, о внесении изменений и дополнений в действующие (включая Конституцию).
Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путем использования права вето Президента. Право вето Президента РФ – право Президента РФ, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием РФ. Конституция не указывает мотивы, которыми руководствуется глава государства. Это могут быть убеждение в нецелесообразности того или иного варианта решения вопроса в законе, противоречие его Конституции, действующему законодательству и т.д.
Санкционирование закона – это одобрение закона Президентом посредством подписания его официального текста. Отказ в санкционировании закона означает наложение на него вето.
Президент, согласно Конституции, не только подписывает, но и обнародует законы посредством их опубликования. Обнародование (опубликование) закона – это доведение закона до всеобщего сведения путем его опубликования в официальном издании.
Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов определен Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г.
Средством влияния главы государства на деятельность Федерального Собрания является и предусмотренный п. «е» ст. 84 Конституции институт послания Президента Федеральному Соб-ранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. С одной стороны, Президент в соответствии с Конституцией определяет основные направления внутренней и внешней политики, следовательно, общие установки и конкретные поручения, содержащиеся в послании, имеют обязательный характер, а с другой – послание не является нормативным актом и не может противоречить законам, ограничивать правотворческую деятельность парламента.
В системе разделения властей Президент взаимодействует не только с законодательной, но и с судебной властью. Однако глава государства не может в какой-либо форме вмешиваться в деятельность судебных органов. Его полномочия связаны лишь с участием в формировании органов судебной власти, которые к тому же осуществляются совместно с Советом Федерации. Согласно п. «е» ст. 83 Конституции Президент представляет Совету Федерации кандидатуры наз-начения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда. Само же назначение этих судей осуществляется Советом Федерации. Президент в соответствии с п. «е» ст. 83 Конституции имеет право назначать судей других федеральных судов, перечень которых определен Законом «О судебной системе Российской Федерации». Президенту принадлежит право представлять Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ, а также вносить Предложение об освобождении его от должности.
Полномочия Президента РФ в области безопасности и обороны. Безопасность означает состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Президент наделен рядом важных полномочий в этой сфере. Согласно п. «ж» ст. 83 Конституции он формирует и возглавляет Совет Безопасности.
Совет Безопасности РФ является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам стратегии развития РФ, обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности. Основные направления работы Совета Безопасности во многом определяются Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 г.
Президент утверждает военную доктрину России, которая является частью общей концепции безопасности. По Конституции Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ, присваивает высшие воинские звания. В соответствии с общей международной практикой Президент является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами страны.
В случае агрессии против России или непосредственной ее угрозы глава государства вводит на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
Угроза безопасности России может возникнуть не только в связи с военной агрессией, но и в силу внутренних причин (экологические катастрофы, природные, стихийные бедствия, массовые беспорядки). В этих случаях Президент вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
Полномочия Президента РФ в области внешней политики и международных отношений. Формы осуществления этой деятельности многообразны: подготовка посланий Федеральному Собранию, назначение на должность министра иностранных дел, назначение и отзыв после консультаций с комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях и др.
В качестве руководителя внешней политики государства Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации.
Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей. Верительная грамота свидетельствует о том, что данное лицо назначено полномочным представителем соответствующего иностранного государства. Отзывная грамота удостоверяет факт прекращения полномочий представителя иностранного государства в связи с окончанием его миссии и вручается перед его отбытием из России.
Иные полномочия Президента. Наряду с перечисленными группами полномочий Конституция относит к компетенции главы государства и ряд других полномочий. Среди них: назначение референдума; решение вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища; награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации; осуществление помилования.
Акты Президента Российской Федерации. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент издает Указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.
Указы, как правило, являются нормативными правовыми актами, рассчитанными на неоднократное применение и обязательные для неопределенного круга субъектов. Однако Указы могут быть и актами индивидуального характера. К таким относятся Указы о принятии в гражданство или выходе из гражданства, о награждении, о назначении Председателя Правительства и т.п. Распоряжения Президента, как правило, акты индивидуального характера.
Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90 ч. 3 Конституции). Это означает, что правовые акты Президента по своей юридической силе носят подзаконный характер.
Особенностью актов Президента является также и то, что они не могут быть отменены никакими органами государственной власти. Только в порядке конституционного судопроизводства Конституционный Суд РФ может признать нормативные акты Президента противоречащими Конституции РФ, вследствие чего они становятся недействующими, утратившими юридическую силу.
Акты Президента подлежат обязательному опубликованию (кроме актов или отдельных положений, составляющих государственную тайну или сведения конфиденциального характера). Официальным является опубликование их текстов в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации.
Акты Президента публикуются в течение 10 дней после дня их подписания. Нормативные акты вступают в силу одновременно на всей территории РФ в течение семи дней после их первого официального опубликования. Иные акты вступают в силу со дня их подписания.
Глава государства для обеспечения своей деятельности и осуществления контроля за исполнением своих решений формирует Администрацию Президента РФ, которая является государственным органом, сформированным в соответствии с Конституцией РФ. Общее руководство Администрацией осуществляет Президент РФ.
При Президенте РФ создаются различные совещательные органы, имеющие важное государственное значение.
В соответствии со ст. 81 Конституции РФ Президент РФ избирается гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Президент РФ избирается на четыре года, не более чем на два срока подряд. Конституционные нормы об избрании Президента РФ развиваются в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г.
Кандидат на должность Президента Российской Федерации – гражданин РФ, достигший 35 лет (без верхнего возрастного предела), проживающий на территории РФ не менее 10 лет, обладающий избирательным правом, получивший поддержку не менее 2 млн избирателей путем сбора их подписей и зарегистрированный Центральной избирательной комиссией РФ в качестве кандидата.
Назначение выборов Президента РФ относится к ведению Совета Федерации. Выборы Президента РФ проводятся по мажоритарной избирательной системе, по единому федеральному избирательному округу, включающему всю территорию России.
Выдвижение кандидатов на должность Президента осуществляется политическими партиями, а также в порядке самовыдвижения. В этом случае политическая партия должна иметь государственную регистрацию не менее чем за один год до выборов, а гражданин РФ, выдвигающий свою кандидатуру, должен иметь поддержку такого самовыдвижения группой избирателей в количестве не менее 500 граждан, обладающих активным избирательным правом.
Политическая партия вправе выдвинуть кандидатом на пост Президента гражданина РФ, не являющегося членом данной политической партии. Как партии, так и кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, должны собрать для поддержки кандидата не менее 2 млн подписей избирателей. При этом на один субъект Федерации должно приходиться не более 50 тыс. подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта. Политические партии, представленные в Государственной Думе по результатам предшествующих выборов депутатов, при выдвижении ими кандидатов в Президенты не собирают подписи избирателей в поддержку своего кандидата.
Выборы Президента осуществляются на основе принципа альтернативности. Если за 35 дней до дня голосования зарегистрировано менее двух кандидатов, выборы Президента по решению Центральной избирательной комиссии откладываются на срок до 60 дней для дополнительного выдвижения кандидатов.
Основные мероприятия, осуществляемые по подготовке и проведению выборов Центральной избирательной комиссией и другими избирательными комиссиями, финансируются из Федерального бюджета. Вместе с тем кандидаты должны создать свои избирательные фонды, источники формирования которых четко определены федеральным законом. Предельная сумма расходов из фонда не может превышать 400 млн руб. (при повторном голосовании 500 млн руб.).
На выборах Президента избранным считается кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании (мажоритарная избирательная система абсолютного большинства). Если ни один из кандидатов не получил такого большинства, то назначается повторное голосование. В бюллетень для повторного голосования вносятся два кандидата, получившие большее число голосов, чем другие. В таком случае избранным считается кандидат, получивший большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого кандидата (мажоритарная система относительного большинства).
После избрания Президента осуществляется предусмотренная Конституцией процедура его вступления в должность. Обязательным атрибутом вступления Президента в должность является принесение им присяги. Она приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей Конституционного Суда РФ. Президент приступает к исполнению полномочий с момента принесения присяги.
Однако полномочия Президента могут прекратиться и досрочно в случае его: отставки; стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия или отрешения от должности; смерти. Полномочия Президента прекращаются досрочно также при утрате им российского гражданства.
Под отставкой Президента согласно общепринятой практике понимается добровольное сложение Президентом РФ своих полномочий по собственному заявлению. Конституция РФ не конкретизирует формулу отставки, не устанавливает мотивы принятия такого решения, не указывает орган, к которому должно быть обращено заявление об отставке, не дает ответа на вопрос, должно ли приниматься какое-либо решение, не регулирует иные аспекты процедуры отставки.
Порядок отрешения Президента от должности прописан в Конституции детально. Отрешение Президента РФ от должности – вид конституционной ответственности главы государства за совершение государственной измены или иного тяжкого преступления. Помимо уголовной ответственности, которую несет каждый гражданин России за подобные действия, для Президента наступает ответственность в виде отрешения его от должности.
Содержащиеся в ст. 93 Конституции понятия «государственная измена» и «тяжкое преступление» конкретизируются в ст. 275 УК РФ. Процедура отрешения от должности реализуется на основе взаимодействия палат Федерального Собрания. Обвинение Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления выдвигается Государственной Думой. Выдвинутое Думой обвинение направляется в Верховный Суд и Конституционный Суд РФ. Верховный Суд дает заключение о наличии или отсутствии в действиях Президента РФ признаков соответствующего тяжкого преступления. Заключение Верховного Суда не имеет юридической силы приговора, его можно использовать только в рамках процедуры отрешения Президента от должности. Конституционный Суд дает заключение о соблюдении соответствующего порядка выдвижения обвинения.
Решение об отрешении Президента от должности принимает Совет Федерации большинством в две трети голосов от общего числа его членов. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против главы государства. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным (ч. 3 ст. 93 Конституции).
Для объективного решения вопроса о судьбе президентских полномочий Конституция устанавливает, что Государственная Дума может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия решения Советом Федерации об отрешении Президента от должности.