Обзор административной практики за июль 2019 года
05 августа 2019 г.
Заказчик обязан исполнить предписание контролирующего органа в срок, установленный в предписании.
Заказчик проводил открытый конкурс на право заключения государственного контракта по лоту 2.4.7 на проведение работ по разработке и подготовке к утверждению стандартов в области оценки соответствия.
В ФАС России поступила жалоба Заявителя на действия Заказчика при проведении Заказчиком, Конкурсной комиссией Конкурса.
В результате рассмотрения жалобы и осуществления в соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе внеплановой проверки Комиссия установила следующее.
1. Согласно доводу жалобы Заявителя, в Конкурсной документации Заказчиком неправомерно установлено условие о необходимости наличия на первых экземплярах проектов стандартов штампа ФГУП "Стандартинформ" - "В НАБОР".
Согласно пункту 1 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе Конкурсная документация должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 Закона о контрактной системе, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.
В соответствии с разделом "График выполнения и организация работы" Технического задания Конкурсной документации: "...первые экземпляры проектов стандартов должны иметь штамп ФГУП "Стандартинформ" - "В НАБОР"".
На заседании Комиссии представитель Заказчика пояснил следующее, что в соответствии с частью 5 статьи 29 Федерального закона от 29.06.2015 N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" (далее - Закон о стандартизации) порядок формирования и ведения Федерального информационного фонда стандартов и правила пользования им устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Во исполнении части 5 статьи 29 Закона о стандартизации Постановлением Правительства РФ от 28.06.2016 N 589 "О Федеральном информационном фонде стандартов" (далее - Постановление) утверждено Положение о порядке формирования и ведения федерального информационного фонда стандартов и правилах пользования им (далее - Положение).
В соответствии с пунктом 5 Положения организационно-техническое обеспечение формирования, ведения Фонда и пользования им осуществляет оператор Фонда, определяемый Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии из числа подведомственных ему организаций.
Как следует из пояснений представителя Заказчика, во исполнении пункта 5 Положения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии утвержден Приказ от 01.07.2018 N 846 "Об операторе Федерального информационного фонда стандартов", определяющий оператором Федерального информационного фонда стандартов подведомственную организацию Заказчика - ФГУП "Стандартинформ". В соответствии с Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 30.09.2016 N 1426 "О совершенствовании организации работ по подготовке проектов стандартов к утверждению и опубликованию" организацией, осуществляющей нормоконтроль и редактирование проектов стандартов определен ФГУП "Стандартинформ".
Представитель Заказчика на заседании Комиссии также пояснил, что разработка стандартов осуществляется с соблюдением принципа всестороннего обсуждения и достижения консенсуса при разработке стандарта. Запланировать итоговое количество страниц стандарта не представляется возможным, так как количество предложений о доработке стандартов не может быть определено до момента завершения публичного обсуждения стандарта. Таким образом, нормативная установка конкретного количества страниц стандарта будет являться попыткой искусственного ограничения участников закупки и снижению качества выполняемой работы.
На основании изложенного, Комиссия, учитывая, что Заявитель не предоставил документов и сведений, подтверждающих обоснованность своего довода, приходит к выводу, что установленное в Конкурсной документации условие о необходимости наличия на первых экземплярах проектов стандартов штампа ФГУП "Стандартинформ" - "В НАБОР" основано на положениях отраслевого законодательства, в связи с чем довод Заявителя не нашел своего подтверждения.
2. Согласно доводу жалобы Заявителя, Заказчиком в Конкурсной документации установлена ненадлежащая инструкция по заполнению заявок на участие в Конкурсе, а именно: положения формы 4.2. "Предложения участника закупки по выполнению условий контракта, являющихся критериями оценки заявок на участие в конкурсе" (далее - Форма) содержат некорректные требования внесения предложений участников закупки.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать, в том числе, предусмотренные статьей 51 Закона о контрактной системе требования к содержанию, в том числе к описанию предложения участника открытого конкурса, к форме, составу заявки на участие в открытом конкурсе и инструкцию по ее заполнению, при этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников открытого конкурса или ограничение доступа к участию в открытом конкурсе.
В соответствии с частью 1 статьи 51 Закона о контрактной системе заявки на участие в открытом конкурсе представляются по форме и в порядке, которые указаны в конкурсной документации, а также в месте и до истечения срока, которые указаны в извещении о проведении открытого конкурса.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 51 Закона о контрактной системе заявка на участие в открытом конкурсе должна содержать всю указанную заказчиком в конкурсной документации информацию, в том числе предложение участника открытого конкурса в отношении объекта закупки, а в случае закупки товара также предлагаемая цена единицы товара, наименование страны происхождения товара (в случае установления заказчиком в извещении о проведении открытого конкурса, конкурсной документации условий, запретов, ограничений допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, в соответствии со статьей 14 Закона о контрактной системе).
Согласно пункту 50 раздела II "Информационная карта конкурса" Конкурсной документации установлено, что оценка заявок на участие в конкурсе производится в соответствии с предложениями участников закупки представленными в формах Конкурсной документации, в том числе по Форме, а также установлен ряд критериев оценки заявок на участие в Конкурсе, при этом используются такие показатели как показатель 2.2 "Наличие у участника закупки системы менеджмента качества" и показатель 3.3 "Деловая репутация участника закупки".
Вместе с тем, при заполнении Формы участнику закупки необходимо по показателю 2.2 предложить "Качество работы в части соответствия предлагаемого содержания выполнения работы требованиям, установленным заказчиком", при этом по показателю 3.3 предложение от участника закупки не требуется.
На заседании Комиссии представитель Заказчика пояснил, что при составлении Формы была допущена техническая ошибка.
В связи с изложенным, Комиссия приходит к выводу о том, что Заказчиком в Конкурсной документации установлена инструкция по заполнению заявок на участие в Конкурсе, из положений которой невозможно определить в какой форме участнику закупки необходимо предоставлять предложения по выполнению условий государственного контракта.
Таким образом, указанные действия Заказчика нарушают пункт 4 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе и содержат признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 4.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
3. Согласно доводу жалобы Заявителя, Заказчиком в пункте 28 Приложения к техническому заданию Конкурсной документации наименование проекта стандарта "Тракторы и машины для сельского и лесного хозяйства. Измерение шума на рабочем месте оператора ориентировочным методом. Пересмотр ГОСТ. Идентичен (IDT) ISO 5131:2015" не соответствует виду работ относительного данного стандарта.
Согласно пункту 28 Перечня стандартов по лоту 2.4.7. "Разработка и подготовка к утверждению стандартов в области оценки соответствия" Приложения к техническому заданию Конкурса установлено следующее: Тракторы и машины для сельского и лесногохозяйства....Пересмотр ГОСТ. Идентичен (IDT) ISO 5131:2015", при этом в графе "Вид работ" установлено: "Разработка, направление в МГС и подготовка к утверждению".
На заседании Комиссии представитель Заказчика пояснил, что согласно пункту 5.3.3 ГОСТ 1.2-2015 "Стандарты межгосударственные, правила и рекомендации по межгосударственной стандартизации" (далее - ГОСТ) при пересмотре межгосударственного стандарта разрабатывают новый стандарт взамен действующего. При этом разработку и принятие межгосударственного стандарта осуществляют с соблюдением правил, установленных в разделах 3 и 4, со следующими дополнениями:
- новая версия межгосударственного стандарта считается принятой по результатам голосования в АИС МГС, если за ее принятие проголосовало не менее трех четвертей от числа национальных органов государств, принявших участие в голосовании (включая национальный орган государства-разработчика), но не менее четырех;
- национальные органы государств, применяющих межгосударственный стандарт, которые проголосовали против принятия новой версии данного стандарта в предложенной редакции, решают вопрос о продолжении применения прежней версии этого стандарта в качестве национального стандарта с учетом необходимости использования новой версии этого межгосударственного стандарта при поставке продукции в государства, национальные органы которых проголосовали за принятие этой новой версии.
Представитель Заказчика также пояснил, что в разделах 3 и 4 ГОСТа описана процедура разработки стандарта и размещения его на повторное голосование в Автоматизированной информационной системе Межгосударственного совета по стандартизации (далее - АИС МГС). Работа по пересмотру стандарта, также включает в себя все этапы разработки стандарта, в том числе его разработку, размещение в АИС МГС и утверждение. Таким образом, вне зависимости от вида работ ("разработка на основе...", "разработка впервые" или "пересмотр") данные этапы проходит каждый разрабатываемый межгосударственный стандарт.
На основании изложенного, Комиссия приходит к выводу, что Заказчиком в Приложении к техническому заданию Конкурсной документации вид работ "Разработка, направление в МГС и подготовка к утверждению" относительно стандарта "Тракторы и машины для сельского и лесного хозяйства. Измерение шума на рабочем месте оператора ориентировочным методом" не противоречит пересмотру данного стандарта.
Таким образом, требования пункта 28 Приложения к техническому заданию Конкурсной документации не противоречат требованиям Закона о контрактной системе.
При этом, представителями Заявителя на заседание Комиссии не представлено сведений и доказательств, подтверждающих обоснованность довода Заявителя, в связи с чем довод Заявителя не нашел своего подтверждения.
4. На заседании Комиссии представителями Заявителя заявлен дополнительный довод, согласно которому Заказчиком в Конкурсной документации установлен ненадлежащий порядок оценки заявок на участие в Конкурсе.
В соответствии с частью 4 статьи 105 Закона о контрактной системе жалоба на положения документации об электронном аукционе может быть подана участником закупки до окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе.
В соответствии с информацией, размещенной в ЕИС, дата окончания срока подачи заявок на участие в Конкурсе 17.08.2018. Вместе с тем, довод Заявителя поступил 23.08.2018, то есть после окончания срока подачи заявок на участие в Конкурсе.
Таким образом, довод Заявителя на положения Конкурсной документации заявлен по истечении срока, предусмотренного частью 4 статьи 105Закона о контрактной системе.
Вместе с тем, в результате проведения внеплановой проверки Комиссией установлено.
Согласно пункту 9 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе, конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в соответствии с Законом о контрактной системе.
В соответствии с частью 5 статьи 53 Закона о контрактной системе конкурсная комиссия осуществляет оценку заявок на участие в конкурсе, которые не были отклонены, для выявления победителя конкурса на основе критериев, указанных в конкурсной документации.
Согласно части 7 статьи 53 Закона о контрактной системе на основании результатов оценки заявок на участие в конкурсе конкурсная комиссия присваивает каждой заявке на участие в конкурсе порядковый номер в порядке уменьшения степени выгодности, содержащихся в них условий исполнения контракта.
В соответствии с частью 1 статьи 32 Закона о контрактной системе для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии: 1) цена контракта; 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; 4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
В соответствии с частью 8 статьи 32 Закона о контрактной системе порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливаются Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085 "Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Правила).
При этом согласно пункту 3 Правил, "оценка" - процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями настоящих Правил, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.
Согласно пункту 8 Правил, в документации о закупке заказчик обязан указать используемые для определения поставщика (подрядчика, исполнителя) критерии оценки и величины значимости критериев оценки. При этом количество используемых для определения поставщика (подрядчика, исполнителя) критериев оценки при осуществлении закупки должно быть не менее двух, одним из которых должен быть критерий оценки "цена контракта", а в случаях, предусмотренных пунктом 5 Правил, - критерий оценки "стоимость жизненного цикла".
Пунктом 11 Правил установлено, что для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100- балльная шкала оценки. Если в соответствии с пунктом 10 Правил в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения.
В Конкурсной документации установлены следующие критерии оценки заявок на участие в Конкурсе:
1) Стоимостной критерий оценки "Цена контракта" (значимость критерия 60 %, коэффициент значимости - 0,6) (далее - Критерий N 1);
2) Нестоимостной критерий оценки "Качественные характеристики работы" (значимость критерия 10 %, коэффициент значимости - 0,1) (далее - Критерий N 2);
3) Нестоимостной критерий оценки "Квалификация участника закупки" (значимость критерия 30 %, коэффициент значимости - 0,3) (далее - Критерий N 3).
В соответствии с Конкурсной документацией оценка заявок по Критерию N 2 производится с учетом следующих показателей:
- "Качество работы в части соответствия предлагаемого содержания выполнения работы, требованиям, установленным Заказчиком" (коэффициент значимости - 0,7, максимальное количественное баллов - 50) (далее - Показатель N 1);
- "Наличие у участника закупки системы менеджмента качества (применительно к области деятельности, относящейся к предмету закупки)" (коэффициент значимости - 0,3, максимальное количественное баллов - 30) (далее - Показатель N 2).
По Показателю N 1 в Конкурсной документации предусмотрен следующий порядок оценки:
"Лучшим условием исполнения контракта по показателю 2 Л признается более высокая степень оптимальности и обоснованности выбранных вариантов решения задач и способов выполнения работы раскрывающих содержание требований, установленных в Разделе III ТРЕБОВАНИЯ К КАЧЕСТВЕННЫМ, ФУНКЦИОНАЛЬНЫМ И ТЕХНИЧЕСКИМ ХАРАКТЕРИСТИКАМ ВЫПОЛНЯЕМОЙ РАБОТЫ(ОПИСАНИЕ ОБЪЕКТА ЗАКУПКИ) с точки зрения достижения наилучшего результата:
- Если участник конкурса заполнил ф.4.5 исходными данными Раздела III "Требования к функциональным, качественным и техническим характеристикам выполняемых работ" конкурсной документации, без разъяснений методологии выполнения работ в части выполнения и организации работы, без обоснования предлагаемых методов и способов выполнения работ, без раскрытия "ожидаемых результатов" выполнения работы области их применения, без дополнительных предложений в техническое задание, которые обеспечивают достижение наилучших результатов работы согласно поставленной цели, то она получает - 0 баллов;
- Если участник конкурса заполнил ф.4.5 исходными данными Раздела III "Требования к функциональным, качественным и техническим характеристикам выполняемых работ" конкурсной документации с разъяснением методологии выполнения работ в части выполнения и организации работы или с обоснованием предлагаемых методов и способов выполнения работ, но без раскрытия "ожидаемых результатов" выполнения работы области их применения, без дополнительных предложений в техническое задание, которые обеспечивают достижение наилучших результатов работы согласно поставленной цели, то она получает - 10 баллов;
- Если участник конкурса заполнил ф.4.5 исходными данными Раздела III "Требования к функциональным, качественным и техническим характеристикам выполняемых работ" конкурсной документации с разъяснением методологии выполнения работ в части выполнения и организации работы, расписал обоснование предлагаемых методов и способов выполнения работ, раскрыл "ожидаемые результаты" выполнения работы и область её применения, то она получает - 25 баллов;
- Если участник конкурса заполнил ф.4.5 исходными данными Раздела III "Требования к функциональным, качественным и техническим характеристикам выполняемых работ" конкурсной документации с разъяснением методологии выполнения работ в части выполнения и организации работы, расписал обоснование предлагаемых методов и способов выполнения работ, раскрыл "ожидаемые результаты" выполнения работы и область её применения, внёс дополнительные предложения в техническое задание, которые обеспечивают достижение наилучших результатов работы согласно поставленной цели, то она получает - 50 баллов".
В рамках оценки Показателя N 2 в Конкурсной документации установлено:
"Присвоение количества баллов заявкам по показателю 2.2 осуществляется членами Комиссии по осуществлению закупок с учетом представленных участниками закупки сведений о наличии у них действующих сертификатов Системы менеджмента качества, подтверждающих соответствие требованиям ISO 9001-2011/ISO 9001- 2015.
Заявке, в которой представлены сведения о наличии у участника закупки сертификата соответствия Системы менеджмента качества, исходя из максимального значения показателя присваивается - 30 баллов.
В случае отсутствия в заявке сведений о наличии указанного сертификата присуждается 0 баллов".
Учитывая изложенное, Комиссия приходит к выводу, что порядок оценки заявок не позволяет выявить лучшие условия исполнения контракта, поскольку в Конкурсной документации по Показателю N 1 и Показателю N 2 не установлен предмет оценки, позволяющий определить исчерпывающий перечень сведений, подлежащих оценке Конкурсной комиссией и, соответственно, подлежащих представлению участниками закупки в своих заявках для получения оценки по указанным показателям. При этом, в порядке оценки отсутствует раскрытие оптимальности и обоснованности выбранных вариантов решения задач и способов выполнения работы, что по мнению Комиссии не позволяет выявить лучшие условия, а также позволяет Конкурсной комиссии применять порядок оценки по своему усмотрению и не в равной степени ко всем участникам Конкурса.
При этом, максимальное количество баллов по Показателю N 1 установлено Заказчиком в рамках максимального значения в 50 баллов, по Показателю N 2 - 30 баллов, вместе с тем, в соответствии с Правилами максимальное значение баллов в рамках Показателя N 1 и Показателя N 2 должно быть установлено по 100 баллов на каждый из показателей.
Таким образом, установленное Заказчиком максимальное количество баллов по Показателю N 1 и Показателю N 2 не соответствует требованиям, установленным пунктом 11 Правил.
В соответствии с Конкурсной документацией оценка заявок по Критерию N 3 производится с учетом следующих показателей:
- "Квалификация трудовых ресурсов, предлагаемых для выполнения работ" (далее - Показатель N 3);
- "Опыт участника закупки" (далее - Показатель N 4);
- "Деловая репутация участника закупки" (далее - Показатель N 5).
Для каждого показателя Критерия N 3 установлено максимальное значение в баллах (суммарное значение показателей критерия 3 составляет 100 баллов)".
В рамках оценки Показателя N 5 в Конкурсной документации установлено: "По данному показателю оценивается опыт успешной работы участника конкурса с федеральными, региональными органами власти, предприятиями промышленности, союзами и объединениями, функционирующими в области работ по изучению, оптимизации систем оценки соответствия, аккредитации за последние 5 лет (информация подтверждается копиями дипломов, благодарностей, официальных отзывов). Лучшим условием по данному показателю является наибольшее суммарное количество представленных подтверждающих документов на выполнение работ сопоставимого характера с предметом закупки.
Заявке участника присваивается 0 баллов по показателю 3.3 критерия 3, если за последние 3 года, в отношении выполненных государственных контрактов, заключенных между участником закупки и Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии, данному участнику направлялся акт о выявленных недостатках и необходимых доработках по исполнению государственного контракта".
Вместе с тем, учитывая, что Правилами не предусмотрено условие о присвоении участнику закупки 0 баллов, в случае наличия актов о выявленных недостатках и необходимых доработках по исполнению государственного контракта, а также то обстоятельство, что контракты, заключенные между участником закупки и Заказчиком, в отношении которых имеются акты о выявленных недостатках и необходимых доработках по исполнению государственного контракта, могут не относится к предмету Конкурса, Комиссии считает, что вышеуказанное положение порядка оценки, установленное Заказчиком в Конкурсной документации, не свидетельствует о наличии/отсутствии требуемого опыта участниками закупки и не позволяет выявить лучшие условия исполнения контракта, что не соответствует требованиям Закона о контрактной системе.
Таким образом, действия Заказчика, не установившего в Конкурсной документации надлежащий порядок оценки заявок, нарушают пункт 9 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе и содержат признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
С учетом выявленных нарушений заказчику было выдано предписание о внесении изменений в документацию о закупке.
Вместе с тем, должностным лицом ФАС России было установлено, что предписание ФАС России не было выполнено заказчиком.
Должностное лицо ФАС России, рассмотрев материалы дела, возбудило дело об административном правонарушении и провело административное расследование.
По итогам рассмотрения дела, должностное лицо ФАС России приняло решение о привлечении должностного лица заказчика к административной ответственности в виде штрафа.
(см. постановление Федеральной антимонопольной службы от 14.05.2019 г. по делу N 18/44/105/1090/АК453-19)