Президент в соответствии с Конституцией РФ обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции.
Президент имеет полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти и участием в их деятельности.
Составляющий одну из основ конституционного строя Российской Федерации принцип разделения властей не допускает, чтобы какой-либо не являющийся выборным орган государственной власти был обязан своим «рождением» только одной ветви власти. Такой опыт, имевший место в недавней истории России, себя не оправдал. Поэтому в соответствии с Конституцией РФ в формировании федеральных органов государственной власти участвуют и Президент, и Федеральное Собрание - парламент. Это достигается двумя путями: либо Президент назначает определенных должностных лиц с согласия парламента, либо парламент назначает, а кандидатуры предлагает Президент.
В формировании органов исполнительной власти полномочия Президента наиболее широки, так как именно эти органы практически реализуют программу Президента. Президент назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы, назначает на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров по предложению Председателя Правительства.
Президент определяет систему и структуру федеральных органов исполнительной власти; сам непосредственно руководит деятельностью некоторых федеральных органов исполнительной власти в рамках своих конституционных полномочий.
Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ. Назначает же судей и Генерального прокурора Совет Федерации (п. «з» ч. 1 ст. 102; ч. 1 ст. 128 Конституции РФ). В порядке, установленном федеральным законом, Президент назначает судей других федеральных судов.
Подобный порядок формирования федеральных органов государственной власти должен явиться гарантией против их ориентации на одну из ветвей власти.
С этой же целью закрепляется участие Президента в формировании и некоторых иных федеральных органов. Так, Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка России, ставит перед Думой вопрос об освобождении его от должности (п. «г» ст. 83 Конституции РФ). Президент назначает пять членов (третью часть) Центральной избирательной комиссии, в числе других субъектов может вносить предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека.
Полномочия Президента связаны не только с формированием государственных органов, но и с различными формами участия в их деятельности.
На Президента Конституцией РФ возложен и ряд полномочий, связанных с деятельностью парламента (ст. 84). Так, он назначает выборы Государственной Думы; распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией.
Президент подписывает и обнародует федеральные законы, обладает правом отлагательного вето (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).
При отклонении федерального закона мотивы принятого Президентом решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Право вето Президент использовал многократно, преимущественно по мотивам несоответствия норм принятых законов положениям и принципам Конституции и нарушения этими законами прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Президент как гарант Конституции вправе вернуть федеральный закон в случае нарушения установленного порядка его принятия, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. В таком случае федеральный закон не может считаться принятым, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ. По данному основанию Президент возвращал в палаты ряд актов.
Президент вносит законопроекты в Государственную Думу; он наделен полномочиями обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции РФ нормативных актов, предусмотренных в ст. 125 Конституции, о толковании Конституции. Он также имеет право наряду с другими субъектами, указанными в ст. 134 Конституции РФ, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.
С целью определения порядка реализации права законодательной инициативы Президента и его участия в законотворческом процессе при принятии федеральных законов Указом Президента было утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе. Им определены задачи Администрации Президента, ее структурных подразделений, задачи полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания по разработке проектов законов, предполагаемых Президентом к внесению в Государственную Думу, по представлению законопроектов на заседаниях палат; по обоснованию позиции Президента при отклонении им федеральных законов; по обоснованию кандидатур, вносимых Президентом на соответствующие, предусмотренные Конституцией РФ должности, и проч. Полномочные представители Президента имеются в обеих палатах Федерального Собрания, а также в Конституционном Суде РФ.
Наибольший объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной с деятельностью исполнительной власти.
Президент по Конституции не является главой исполнительной власти. Поэтому действовавшая ранее конституционная норма о том, что он «руководит деятельностью Совета Министров», не воспринята в Конституции 1993 г. Однако специфика полномочий Президента и Правительства, связь и соотношение этих полномочий таковы, что делают неизбежными достаточно активные каналы влияния Президента на деятельность Правительства. Кроме решения вопросов о составе Правительства, Президент имеет право председательствовать на его заседаниях, принимает решения об отставке Правительства. Постановления и распоряжения последнего в установленных Конституцией случаях могут быть отменены Президентом. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия (ст. 116 Конституции РФ).
Президент в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и некоторых других, утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия.
Согласно с ч. 1 ст. 112 Конституции РФ Председатель Правительства после своего назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, т.е. о том, какие конкретно исполнительные органы будут действовать. В рамках проводимой в настоящее время в России административной реформы Президент произвел качественные изменения в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. были установлены следующие виды исполнительных органов: федеральные министерства; федеральные службы и федеральные агентства и конкретизированы пределы полномочий каждого вида указанных органов, их взаимоотношения. В результате значительно сокращено количество министерств, пирамида исполнительной власти выглядит иначе.
В соответствии со своими конституционными полномочиями Президент осуществляет руководство деятельностью пятью министерствами, с подведомственными им федеральными службами и агентствами, а также семью федеральными службами и агентствами непосредственно. Остальные федеральные министерства, федеральные службы и агентства относятся к ведению Правительства (10 министерств и около 50 федеральных служб и агентств, частью которых руководит Правительство непосредственно).
Президент как глава государства совместно с Правительством обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ (ч. 4 ст. 78) осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Важной предпосылкой успешной реализации этой задачи является конституционное установление, согласно которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в стране (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).
Деятельность Президента, Правительства, других федеральных органов исполнительной власти строится на строгом учете принципов федерализма, обеспечения конституционно закрепленной сферы их самостоятельности. Не случайно в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ так определены параметры единства системы исполнительной власти в Российской Федерации - оно касается сферы полномочий Российской Федерации (они указаны в ст. 71 Конституции РФ) и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
В сферу совместных полномочий; которые закреплены за субъектами Федерации, а также их исключительных полномочий (ст. 73 Конституции РФ) федеральные органы вторгаться не могут - здесь субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Эти начала и должны определять взаимоотношения федеральных и региональных органов исполнительной власти.
В обеспечении Президентом осуществления полномочий федеральной власти на всей территории Российской Федерации ответственная роль принадлежит полномочным представителям Президента в федеральных округах. Институт полномочных представителей за все время функционирования в России Президента претерпел определенные изменения. Первоначально была учреждена должность полномочного представителя в субъекте Федерации, затем - полномочные представители в регионе (охватывающем несколько субъектов). Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. было произведено изменение и учрежден институт полномочного представителя Президента в федеральном округе1. Этим же Указом было утверждено Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. Необходимость указанного преобразования обусловлена потребностями создания лучших условий для реализации Президентом своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и контроля за исполнением их решений.
Образовано семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.
Полномочный представитель назначается и освобождается Президентом и ему подчинен. По своему статусу представитель является должностным лицом, представляющим Президента в федеральном округе, обеспечивающим в нем реализацию его полномочий. Полномочный представитель и его заместители - федеральные государственные служащие входят в состав Администрации Президента. Заместители назначаются и освобождаются Руководителем Администрации.
В задачи полномочного представителя входит организация в федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемой Президентом; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации кадровой политики Президента и регулярное представление ему докладов об обеспечении национальной безопасности, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе.
Полномочный представитель координирует деятельность федеральных органов в округе; организует их взаимодействие с органами субъектов Федерации; анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов; осуществляет контроль за исполнением федеральных законов; согласовывает назначение кандидатов на должности, входящие в компетенцию Президента.
Властными, административными полномочиями представитель не наделен. Однако он имеет право запрашивать и получать необходимые ему документы, организовывать проверки исполнения указов и распоряжений Президента, ход реализации федеральных программ; имеет право беспрепятственного доступа в любые организации в федеральном округе.
Организационное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляется Администрацией Президента. Руководитель Администрации осуществляет оперативное руководство деятельностью полномочных представителей.
В обеспечении тесной постоянной связи Президента с субъектами Федерации важную роль играет Государственный совет Российской Федерации. Он был образован в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания. Ранее в него входили по должности главы законодательных и главы исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. По действующему закону членами Совета Федерации являются избираемые законодательными (представительными) органами субъектов Федерации и назначаемые высшим должностным лицом (главой исполнительного органа государственной власти) представители, работающие в Совете Федерации на постоянной основе. С целью обеспечения активного участия в решении общефедеральных проблем субъектов Федерации и был образован Государственный Совет. Его образование вызвано и необходимостью обеспечить наиболее эффективный учет интересов и потребностей субъектов Федерации.
Указом Президента от 1 сентября 2000 г. было утверждено Положение о Государственном Совете Российской Федерации.
По своему статусу Государственный Совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий Президента по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. На его заседаниях обсуждаются проблемы, имеющие особое государственное значение, касающееся взаимоотношений Федерации и ее субъектов, важнейших вопросов государственного строительства, укрепления основ федерализма. По результатам обсуждения вносятся предложения Президенту.
По предложению Президента Совет рассматривает проекты указов, имеющих общегосударственное значение, вопросы исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов; оказывает содействие Президенту в использовании согласительных процедур, рассматривает проект федерального бюджета.
В состав Государственного Совета входят председатель и члены - на общественных началах.
Председателем Совета является Президент, членами - по должностям высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации.
Для решения оперативных вопросов формируется Президиум Государственного Совета из семи его членов. Его состав определяется Президентом, причем ротация состава осуществляется один раз в полгода.
Учреждена и должность Секретаря Государственного Совета. На общественных началах им является один из заместителей руководителя Администрации Президента. Секретарь не входит в состав Государственного Совета. Решения Совета принимаются путем достижения консенсуса в ходе обсуждения. По решению председателя может проводиться голосование.
Государственный Совет заседает один раз в квартал, а Президиум - один раз в месяц. Государственный Совет может создавать постоянные и временные рабочие группы для разработки каких-либо проблем и внесения предложений по их решению.
Характеризуя полномочия Президента по отношению к органам исполнительной власти субъектов Федерации, следует указать, что Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина - до решения этого вопроса соответствующим судом. Так, указами Президента РФ от 9 сентября 2000 г. были приостановлены действия указов Президента Республики Адыгея от 30 мая 1994 г. «О мерах по ограничению миграции в Республику Адыгея» и от 22 августа 1996 г. «Об административной ответственности за нарушения установленного порядка приобретения права на место жительства, порядка пребывания и права регистрации в Республике Адыгея» как противоречащие Конституции и законодательству РФ; Указом от 11 июня 2000 г. было приостановлено действие постановления губернатора Тверской области от 28 сентября 1999 г. «О тарифах на электрическую энергию для населения области» в связи с тем, что оно издано в нарушение федерального закона. В подобных случаях Президент предлагает отменить такого рода акты.
Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов. В случае не достижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ст. 85 Конституции РФ).
В случаях, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 4 июля 2003 г.), Президент управомочен своим указом выносить предупреждение законодательному органу субъекта Федерации об устранении установленных решением суда нарушений Конституции РФ и федеральных законов. Если в течение трех месяцев со дня предупреждения решение суда не исполняется, Президент вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске данного законодательного (представительного) органа субъекта.
Президент вправе в предусмотренных Федеральным законом случаях отрешить от должности высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа).
Как глава государства Президент обладает широкими полномочиями во внешнеполитической и военной областях. Он осуществляет руководство внешней политикой; определяет основные ее направления, ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ; подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей; назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания РФ.
Президент утверждает военную доктрину Российской Федерации; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ; назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил; присваивает высшие воинские звания; формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом.
Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Аппарат Совета Безопасности - самостоятельное подразделение Администрации Президента - имеет статус управления Президента.
В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президенту предоставлено право вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. С соблюдением последнего условия Президент уполномочен объявлять и о введении на территории России чрезвычайного положения.
Президент обладает и иными полномочиями, вытекающими из его статуса как главы государства. К таким полномочиям относятся решение вопросов гражданства, предоставления политического убежища; награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации и высших специальных званий; осуществление помилования.
Указом Президента РФ от 6 января 1999 г. утверждено Положение о государственных наградах Российской Федерации. Государственными наградами Российской Федерации являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации.
Государственных наград могут быть удостоены граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства.
Президент издает указы об учреждении государственных наград; о награждении ими; вручает награды; образует Управление Президента по государственным наградам и Комиссию по государственным наградам.
Система наград постоянно пополняется. На декабрь 2000 г. система государственных наград включала в себя 14 орденов, 18 медалей, три знака отличия и 68 почетных званий.
Конституцией РФ к полномочиям Президента отнесено право назначения всероссийского референдума.